關于行政處罰有關問題的探討

謝茂紅

行政處罰，是國家行政機關或其他組織依據法律的規定或經授權、委托，對構成行政違法行為的公民、法人或其他組織實施的行政法上的制裁。行政處罰是國家行政機關或其他組織實施行政管理、維護行政管理秩序非常重要的執法手段。1996年3月17日，八屆人大四次會議審議通過了《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)。它的出臺對保護行政相對人的合法權益、進一步完善了我國的法律責任制度、推動我國行政程序法制建設具有深遠的歷史意義。但在實施《行政處罰法》過程中，行政執法系統和司法系統對某些問題的理解和處理不統一。本文試就有關問題作一探討。

1 實施行政處罰的行政執法主體是否應具備法人資格

行政執法主體資格合法是行政處罰決定合法的前提，凡是不具有行政執法主體資格而作出的行政處罰決定均是無效的。在我省一些交通行政復議、行政訴訟案件中，少數政府法制辦、法院以能否獨立承擔法律責任、是否具備法人資格等條件審查水路交通執法主體資格的合法性。本人認為這種作法是錯誤的，在此談談我的看法。

1)審查行政執法主體必須具有法人資格沒有法律依據。

根據《行政處罰法》的規定，實施行政處罰的行政執法主體有兩個:一是行政機關。該法第十五條規定:“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”這一規定表明，第一，行政機關是實施行政處罰的法定主體。第二，只有特定的行政機關才行使行政處罰權，具體哪些行政機關有權行使行政處罰權，由法律、行政法規規定。二是法律、法規授權的組織。《行政處罰法》第十七條規定:“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”這一規定表明，第一，授權的法律依據是法律、法規。第二，授權的對象是具有管理公共事務職能的組織。第三，授權的范圍必須是在授權對象的法定職權范圍以內。上述法條并未明確規定實施行政處罰的執法主體必須具有法人資格，據我所知，至目前為止，其它行政法律也沒有規定對實施行政處罰的行政機關和法律、法規授權的組織必須具有法人資格。

現行法律、行政法規未對行政執法主體進行定義或解釋，在一些省市的地方性法規中有明確的定義，如《湖南省行政執法條例》第六條:本條例所稱行政執法機關是依法行使行政執法職權的行政機關和法律、法規授予行政執法權的具有管理公共事務職能的組織。《廣東省行政執法責任制條例》第二條:……本條例所稱行政執法主體是指國家行政機關和經法律、法規授權的享有行政執法權的組織。行政法學對行政執法主體的定義是指依法享有國家行政權力，能以自己的名義實施行政管理活動，并能對自己實施的行政行為產生的法律后果獨立承擔法律責任的組織。上述定義并未提及行政執法主體的法人資格問題，只是均強調行政執法主體必須享有行政執法權，不同的是行政法學的定義強調行政執法主體能獨立承擔法律責任，兩部地方性法規則沒有。在實際工作當中一些復議機構和法院以“行政執法主體應能獨立承擔法律責任”為由，審查行政處罰主體的法人資格，往往基層執法機構拿不出法人資格證明材料。就我省海事系統而言，省、市州和個別縣級海事處進行了事業法人登記，而大多數市州海事局直屬的縣海事處沒進行事業法人登記(有的不具備登記條件)，但均為市州編委批準設置，并明確了其海事管理職責。

筆者認為:在現行法律沒有明文規定的情況下，復議機關和人民法院不能以執法主體是否具備法人資格等條件來審查水路交通執法主體資格的合法性。只要實施行政處罰的執法主體是同級人民政府編委依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》批準設置的明確了管理職責的機構(機關)，且符合《行政處罰法》的規定，有法律、法規授權其行使行政處罰權，這些機構(機關)不管有沒有法人資格，應當是合法的實施行政處罰的執法主體。

2)行政執法主體行使行政處罰權不以能獨立承擔法律責任為必要條件。

根據民法通則的規定，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。民法對民事主體的民事行為能力作出了一系列嚴格規定，對法人和其它組織以依法成立、有必要的財產或經費、能夠獨立承擔民事責任為條件。因為民事主體必須對自已的民事行為獨立承擔法律責任。但是行政處罰行為和民事行為是完全不同的兩個概念。行政處罰行為是一種行政行為，是行政機關和法律、法規授權的組織代表國家維護行政管理依法實施行政處罰并直接產生法律效果的行為。因行政機關和法律、法規授權的組織在執行公務中違法行使職權造成管理相對人損失的則最終是由國家來承擔賠償責任。有關國家賠償的法律、法規規定充分說明了這一點。根據《行政訴訟法》第六十八條第一款、第六十九條和《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第三十七條規定，行政機關、法律法規授權的組織或者其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有取得國家賠償的權利。賠償費用列入各級財政預算。財政部門應當自收到賠償義務機關支付申請之日起十五日內支付賠償金。上述規定雖然明確行政執法主體(行政機關和法律、法規授權的組織)是賠償義務機關，但賠償費用是由國家財政支付。客觀上講，行政處罰機關并沒有獨立的經費，行政機關其經費來源于財政撥款，法律、法規授權的組織(具有行政執法權的單位)其經費來源一是財政撥款，二是向管理相對人收取的行政事業性費收。行政事業性費收均有其法定用途，不能列支違法行政的賠償費用。從理論上講行政處罰機關其本身并沒有賠償能力，要求行政處罰主體能獨立承擔法律責任沒有什么現實意義。

當然，行政機關、法律法規授權的組織或者其工作人員違法行使職權的會被依法追究行政責任。構成犯罪的，會被依法追究刑事責任。但不管什么情形，執法主體能不能獨立承擔法律責任、有沒有法人資格不會影響管理相對人權益的保障!如果司法機關、復議機關為了更有利于保護相對而言人的權益考慮，執法主體應具有法人資格，本人認為應該通過立法統一規定解決這個問題。

2 適用簡易程序實施當場處罰是否應收集證據

2008年5月，某市港口航管理處對某港口經營企業的違法行為實施行政處罰，由于違法事實確鑿，現場執法人員根據《行政處罰法》的規定沒有調查取證就當場給予罰款800元。執法人員適用的法律依據、處罰程序和制作的當場處罰文書均正確。某港口經營企業不服，提起行政復議，復議機關維持了某市港口航管理處作出的當場處罰決定。某港口經營企業對復議決定不服，又依法提起行政訴訟。法院以某市港口航管理處收到舉證通知書后在法定期限內不能提交作出行政處罰時的事實證據為由，根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條:“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據;被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。”判決撤銷某市港口航管理處作出的當場處罰決定。本案復議機關和法院作出兩種完全不同的裁定，爭議的焦點是適用簡易程序實施當場行政處罰是否要調查取證?筆者同意復議機關的觀點。理由是:

1)《行政處罰法》未規定適用簡易程序實施當場處罰要收集證據。

我國行政處罰法第三十三條規定，違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定，這就是我們說的簡易程序。適用簡易程序當場處罰的基本條件是違法事實確鑿并有法定依據。對于適用一般程序的處罰，行政處罰法第三十六條規定:“除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據;必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。”顯然，該條以排除法的表述規定了適用簡易程序實施當場處罰不須取證。其次，從立法的角度分析，簡易程序中的當場處罰與一般程序中的處罰，最重要的區別就是，前者無需調查取證，后者則要嚴格按照法定程序調查取證。在本案中某市港口航管理處對違法的港口企業罰款800元，由于港口企業是法人，罰款是1 000元以下，適用的是《行政處罰法》第三十三條規定的簡易程序，也就是說，某市港口航管理處不用調查證據，只需認定港口經營企業“違法事實確鑿、清楚”即可依法作出當場處罰。本人認為法院以其在法定期限內不能提交作出具體行政行為的證據為理由，撤銷當場處罰決定，不符合《行政處罰法》關于適用簡易程序實施當場處罰的立法原意。

為了提高行政執法效率，給被處罰當事人節省時間和提供方便，立法機關確立了適用簡易程序實施行政處罰不調查取證的原則。從依法行政的角度，行政執法機關必須嚴格執行，不能為了避免承擔敗訴的法律責任，以最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋為依據對所有處罰案件都調查取證，因為司法解釋只是人民法院審理行政訴訟案件的依據，不能成為行政執法機關的執法依據。

2)適用簡易程序實施當場處罰不須收集證據與保護處罰當事人的合法權益沒有根本的沖突。

從立法的角度看，《行政處罰法》對適用簡易程序實施當場處罰案件的適用范圍作出了嚴格限制，只有在違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰方可啟用簡易程序，并給處罰當事人規定了相應的救濟手段，當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。從被處罰行為的性質來看，當場處罰一般適用于事實清楚、情節簡單而且后果輕微的案件。這就意味著行政處罰的合法性和正確性容易得到保障。從當事人的角度，時間和精力比按復雜程序處理自己的輕微違法行為更為重要，適用簡易程序實施當場處罰可以減少當事人配合執法機關調查取證花費的時間，方便當事人。如現在私車越來越多，不少駕駛員就有深刻的體會，開車違章時對交警給予的低額罰款，只希望快點處理完畢，盡量簡化程序。

3)適用簡易程序實施當場處罰不須收集證據是提高行政執法效率的客觀需要。

在行政管理領域，不同的國家對民主、公正、效率的追求是不一樣，西方國家首先注重的是民主、公正，如:德國修建一條高速公路的審批要很多年，原因是只要規劃修建高速公路兩旁的地產、建筑物所有者不同意就不能修建，而我國提倡效率政府，從修路、城區拆遷的處理現狀就充分說明了這一點。在我國不同的執法領域對效率的追求也不同，如行政執法活動同司法活動都是國家機關執行法律、法規和規章的活動。司法機關的審判活動追求的首先是司法的公正性，然后才考慮效率的問題。行政機關在依法行政的過程中首先注重的是行政效率。這是我國行政執法的客觀現狀決定。因為行政機關執法有工作量大、負擔重的問題，并且具有經常性的特點，這就要求行政機關必須堅持效率原則，及時對違法行為進行調查處理。當場處罰程序簡單，能夠大大提高行政效率，節省執法成本和費用，減少浪費。使行政機關從繁瑣的執法中擺脫出來，抽出更多精力去處理更重要的或者重大的案件。因此，適用簡易程序實施當場處罰不須收集證據是提高行政執法效率的客觀需要。

總之，筆者認為《行政處罰法》對行政處罰程序的規定，符合我國國情，是科學合理的，它兼顧兩個方面，一是通過程序保證行政機關迅速有力地打擊行政違法行為;二是在此過程中不損害公民的合法權益。有關行政訴訟法的司法解釋應與之銜接。行政處罰程序既不能成為行政機關單純的工作程序，忽視公民、法人組織權益的保障，也不能片面只強調保護公民、法人組織權益，既要效率，又要保護，二者不可偏廢。這才有可能通過行政處罰達到維持經濟和社會秩序的目標。

［1］楊臨萍.行政損害賠償［M］.北京:人民法院出版社，1999.

［2］孫蘭潔，胡發明.行政訴訟法實例說［M］.長沙:湖南人民出版社，1999.

［3］汪一鳴.行政執法基礎知識［Z］.長沙:湖南省人民政府法制局，1996.