準公益性水管單位改革之后發展問題探討

梁新生

（湖南省歐陽海灌區管理局 衡陽市 421800）

1 問題的提出

國務院辦公廳2002年45號文轉發國家體改辦關于水利工程管理單位體制改革實施意見發布之后，全國水管單位進行了體制改革，大部分水管單位被定性為公益性水管單位，其人員經費和工程維修養護經費均納入各級財政預算，全公益性水管單位的問題基本得到解決。然而，仍有一部分以防洪度汛和農田灌溉、抗旱為主要任務，并承擔著其他諸如發電、多種經營任務的水管單位并沒有全部納入財政預算范圍，這部分單位被定性為準公益性水管單位。按照國務院辦公廳[2002]45號文精神，這些單位在搞好防洪度汛、農田灌溉供水調度基礎上，還需搞好農田灌溉供水、城鄉排澇、河堤與水利工程維修養護，同時還必須開展經營項目創收維持單位正常運行和良性發展。

全國范圍的以定員定編、落實人員經費和工程維修養護經費為主要內容的水利工程管理單位體制改革已告一段落。大多數準公益性水管單位落實了編制和人員經費，有的地方還落實了工程維修養護經費。近幾年國家對水利工程連續大量投入，水利工程基礎條件較前段時期有所改善，部分工程也已更新，尤其是2011年中央1號文件的出臺，確保了下階段一定時期水利工程的長期持續穩定投入，水利行業已進入非常寶貴的發展期。不少人由此錯判了國家實施水管單位體制改革的初衷和國家實施水利工程除險加固和灌區續建配套項目的目的，從而認不準水管單位今后發展與管理思路，誤認為水管單位一旦進行了體制改革，進入財政籠子，水管單位就能一勞永逸，并認定隨著地方財力的壯大，財政會統攬水管單位的一切經費，由此得出水管單位毋須考慮維持運轉經費以及水價改革與水費收取等問題的結論。有的甚至將作為農業生產成本重要組成部分的農業灌溉水費也當作農民負擔，要求減免。因而自然就放棄了其他經營創收項目。從而造成一種怪現象，一些水管單位部分納入財政預算之后，資金狀況不僅沒有好轉，由于放棄了自我發展與經營創收，使得單位越來越困難，事業不斷萎縮，收入規模不斷縮小，甚至有的不能自我維持，更談不上發展。

2 現 狀

殊不知，準公益性水管單位大多只有部分職工進入全額或差額撥款編制，而大部分人員經費、工程維修養護經費以及管理成本費用均需自籌或找米下鍋。其賴以生存的基礎仍然是農業灌溉供水、工業供水、自營發供電、土地經營、水產養殖或其他多種經營項目。

基于準公益水管單位公益支出長期缺乏彌補渠道，雖然這些單位體改后部分人員經費列入財政預算而得到部分補償，但家底薄、資金缺乏、歷史欠賬多、入不敷出，仍是準公益性水管單位不同程度存在的困難。而如何利用自身資源發展壯大、維持簡單再生產和工程良性循環，仍是這些水管單位面臨的最大挑戰。

以湖南省歐陽海灌區管理局為例，該局是湖南省水利廳直管的唯一水管單位。也是湖南省一個典型的集水庫管理、防洪度汛、農田灌溉和發電等多項任務與經營項目于一身的大型水利工程管理單位。該工程由水庫、灌區和樞紐電站等三大部分組成。水庫集雨面積5409km2、最大庫容4.24億m3、有效庫容 2.96億 m3,最大庫面水面 0.4萬 hm2（6萬畝），多年平均涇流量41.4億m3；灌區灌溉衡陽市所屬4縣（市、區）4.85 萬 hm2（72.74 萬畝）農田；樞紐電站總裝機3×12MW，設計年發電量1.99億kW·h。水庫工程于1970年開始蓄水并向灌區供水，水電站3臺機組分別于1975年、1976年和1978年建成投產。工程運行41年來，為湘南地區工農業發展和農村經濟社會穩定作出了巨大貢獻。

工程先天不足，設計建設標準低、渠道走向高、農業供水與發電用水不能結合，水庫蓄水位低、調節能力差，小水電站背負大水庫與大灌區。這些嚴重制約了該局的經濟發展。隨著工程運行時間的延長、人員增加、離退休人員多且未納入社會保險，人員經費與工程維修養護成本日益增加、負擔日益加重。農業供水一直沒有收費，單位承擔的防洪度汛等公益支出沒有彌補渠道。而唯一收入來源的發電項目因沒有進項稅抵扣，實際稅負重，加上，發電水費計提比例高，上網電價一直過低，致使該局收入規模小，難以承擔整個工程運行與管理，1994年開始該局連年出現巨額虧損。

為此，2001年湖南省水利廳與衡陽市政府聯合行文對歐陽海灌區管理體制實行改革，試行農業灌溉用水按方收費，并確定了分段水價。雖然，執行的水價不到成本水價的1/3，而水費實際回收率又不到1/3，但改革文件的出臺與落實改變了歐陽海灌區長期以來無償用水的歷史。2002年國務院辦公廳45號文件和湖南省政府水管單位體制改革的一系列文件下發后，在省人事廳、省水利廳、省財政廳等部門的大力支持下，進行了體改，歐陽海灌區管理局被定性為準公益性水利工程管理事業單位。省編辦批復該局200個差額預算編制，2010年起200人的人頭經費50%部分逐步到位，在一定程度上減輕了該局的負擔，但工程維修養護經費一分錢也沒著落。不僅如此，農業灌溉水費計收越感困難，2001～2011年農業灌溉水費平均到位率只有31.6%，不足應收收水費的1/3。而工程運行40多年了，大部分渠道工程尤其是渡槽等水工建筑物早已超過使用年限，由于資金缺乏而不能更新，近年雖有國家灌區續建建配套等項目資金的投入，但因一個項目分為幾年甚至十幾年投入，使得每年投資不足（加上地方配套資金難以足額到位）。一個項目后期部分才完工，而前期部分已然老化。工程整體不僅老化日益嚴重且存在不少安全隱患。更為關鍵的是，該局近幾年來在增源節流和增收節支方面想了很多辦法，也取得了很大成果，仍然無法擺脫自身困境。

3 措施和途徑

要切實解決該局目前的困難、維持該局簡單再生產和實現工程良性運行，除利用現有政策、繼續深化改革、改善外部環境，爭取更多政府支持與財政投入外，必須充分利用自身資源與條件，挖掘潛力、廣開經營門路、培植新的經濟增長點，以擴大收入總量。具體措施有：

（1）繼續深化單位內部體制改革，創新管理體制、探索符合準公益性水管單位實際的管理手段和內部分配機制、探索新的水價形成機制和水費計收方式。在全面落實和確保安全生產的基礎上，實行班組精細化管理、機關部門規范化管理、推行灌區標準化建設，夯實管理基礎，為管理局今后發展壯大創造內部條件。

（2）繼續利用現有政策，在深化內部改革和爭取更多投入的基礎上，最大限度爭取稅費優惠，切實做好水價和電價的核算和申報、適時調整水價與電價等。為管理局今后發展創造良好的外部政策環境。

（3）爭取地方政府的支持，將工程維修養護經費納入地方財政預算，及時足額補償該局防汛抗旱等公益支出，同時，促使農業灌溉管理走向良性循環軌道。確保水位到位和水費收入到位。

（4）做好工程與資產資源的確權劃界工作，確保水庫水面經營權、渠道和水工建筑周邊水土資源以及電源點、管理土地場地等資源的權益，為單位拓展經營門路和開展資本運營創造基礎條件。

（5）廣辟融資渠道，實行多渠道、多途徑、多形式、多層次融資，吸納銀行資金和社會資金或開展資本運營，有條不紊地開發利用自身擁有的水（水體、水面）、電（發電、供電）、土地等資源，變潛在的經濟資源為現實的經濟收入。

（6）爭取地方政府和電力部門支持與配合，盡早實施周邊農網改造和農電移交，以減輕該局承擔的社會職能和負擔；推動周邊用電秩序整頓，并試行一廠一價、一品一價、競價購電和執行差別電價、季節電價和階梯電價，促使用戶調整產品結構和產業結構，從而達到淘汰落后產能和高耗能、高污染、抗風險能力差和電價承受能力弱的產品和企業，促進產品和產業升級、優化供電結構，提高近區直供電收益。

（7）調整經營結構與思路、大力發展中小水電站安裝調試、代維、代運和代管等業務，參與市場競爭。發展第三產業等多種經營項目，以期改變單一經濟結構和單一格局、改變長期靠天吃飯的局面和擴大經濟總量。

（8）加強內部管理，建立和完善內部激勵與約束機制，試行按崗、按能、按效分配制度以及部門任期期權制度，極大激發職工的積極性與主動性。實行目標責任考核與管理制度，實行規范化經營和標準化、精細化管理。切實提高職工素質和單位服務于農業、服務于社會的水平。提高資產使用效果。全面開展增收節支、開源節流和勤儉辦事的專題活動。從而達到工程效能最大限度地發揮和單位整體經濟效益極大提高的目標。