臺灣民意代表進化史

鄭東陽

對不少臺灣人來說，有這樣一個職業，既可以滿足從政夢想，又不會像公務員那樣枯燥或政務官那樣處于輿論的風口浪尖——這個選擇就是當選“立委”。

2012年春天，位于臺北市濟南路的臺灣“立法院”迎來了49位新主人。年初，他們與其他64名追求連任者在激烈的選戰中獲勝。經過選后短暫的半個月交接，新一屆“立委”宣誓就職，并選出了國民黨籍“立委”王金平和洪秀柱作為“立法院”正、副院長。未來四年，他們將在二人的帶領下審核馬英九團隊的每項預算案、人事案、法案，并受理來自選區民眾的投訴和監督。

自1992年臺灣結束“萬年國代”的歷史、進入民主時代的“立委”選舉以后，臺灣的民意代表群體無論在其內部結構還是在角色功能、社會地位上，都進入了一個新時代。除他們薪水較高外，在今天的臺灣，民意代表遠比“部會首長”更容易獲得民眾尊重，而且他們可以監督同樣民選的縣市長、領導人。因此，越來越多作家、媒體人甚至是歌星、運動員加入其中，他們或者因為專業被延攬入閣，或者因為高人氣被政黨看中，通過競選成為民意代表。

“立委”做什么？

張曉風是本屆“立法院”“新兵”中的一個，而且是最顯眼的一個。這位71歲的老人是臺灣著名作家，那句讓文藝青年們高頻率引用的“愛的反面不是恨，是漠然”，便出自她中年時的作品《只是太年輕》。從政之前，除了寫作外，她也曾投身公益、推動環保，為“搶救國文”、保護濕地大聲疾呼。

張曉風的人生新旅程從其在臺北市濟南路的“立法院”坐班開始。所有“立委”都有自己的辦公室，“立法院”有研究大樓。一些區域“立委”還會在所在選區設立辦公室。每當換屆選舉結束后，落選“立委”留下不少空辦公室，不少連任“立委”會紛紛搶先選擇采光好、地點佳的辦公室，不理會前一任主人落選是否因為風水不佳。

臺灣“立法院”于2月1日舉行正副院長選舉現任院長王金平（中左）與“立委”洪秀柱（中右）分別以68及69票當選正副院長，兩人在議場接受同仁道賀。

在參觀了辦公環境后，張曉風覺得“沒大觀園那么好玩、優雅，卻是辦事的地方”?！傲⑽狈湛茣蛎课恍驴莆瘑T介紹院內環境、建筑，張曉風對國書館最感興趣，第一天她便發現館內有中文大辭典。這位作家忘不了老本行，沒過幾天，她便用上了這部辭典和自己的專業——當“行政院長”陳沖在臺上用高昂的語調宣讀施政報告時，他沒有收獲掌聲，也沒有在“立委”審議報告時獲得夸贊。相反，張曉風對這份報告提了29點建議，要求陳的“官樣文章”應該有點新意，更白話一點。總計全長17頁的施政報告，張曉風改了一半，并附上自己的理由，比如用“亮麗”來形容執政成績用詞不謙，應該改正。

張曉風

接受“立委”質詢是每個“部會首長”都必須面對的事情。被批文字迂腐已算好運，大部分“部長”在面對質詢日寸'像做錯事的孩子，被家長一樣的“立委”們輪番轟炸。也有運氣好的“部長”，比如龍應臺。反對黨“立委”林佳龍開口便稱，自己手里抱著的是熬夜看的4本龍的書，另外一名反對黨“立委”林淑芬開門見山直稱“你是我讀書時的偶像”，但毫無意外，隨著其施政時間越長，被質詢的機會越多，這種友好場面將很難再現。

除了設立辦公室服務選民、在議場質詢“部長”外，“立委”們還擁有行政機構的人事同意權、法案的提出權和表決權。

若要立法，首先必須進行“提案”，可由其他四院（“行政院”、“司法院”、“考試院”、“監察院”）、“立委”或黨團提出，預算案則僅限由“行政院”提出。草案提出后，會送交“程序委員會”進行審議，通過后列入議程中的報告事項。

提案在議程中進行一讀，即朗讀標題，之后可送交相關的專業委員會討論審查，或經由院會決定后，直接送交二讀。每當換屆選舉結束后，除了搶占辦公室，搶先登記“專業委員會”也是“立委”們最熱衷的事，類似“財經委員會”、“外交與國防委員會”等專業委員會都最受歡迎，若某專業委員會的報名“立委”人滿為患，就只能抽簽決定其去向了，但是最終的安排還要符合政黨與性別比例原則。

在提案二讀時，院會會進行深入討論。二讀是立法過程中重要的步驟，用以提出質疑、進行說明、修正等，最后投票決定是否送交三讀、撤銷、或送回委員會重新審議。

若有委員提議并獲超過15名委員的附議，可在當次會議就直接進入三讀程序。三讀的過程僅能就文字進行修正，除非發現有違憲或其他法律時，才可提出撤回重審。在三讀時，如果有委員對于議案有不同意見，仍必須等議案表決后，再提出覆議。若能三讀通過，再經“總統”公布，這部法案便可以施行。

從卡路里消耗量來說，“立法院院長”和“副院長”并不是好差事，三讀法案是個極為漫長的過程，而且在通讀一些爭議較大的法案時，反對黨“立委”會千方百計試圖阻擾，而他們身邊會出現“護駕”的同黨“立委”。由于兩黨政治理念甚至族群認同都存在較大差異，因此通讀法案的過程可能演變成“白刃戰”，作戰武器便是鞋子、礦泉水瓶等。在1990年代，這種現象幾乎每天都能見到，臺灣議會民主也因此總會遭到國際輿論的批評，也被對岸諷刺為“民主亂相”。不過近年來，“立法院”打架現象明顯緩解，黨團協商正成為新的協調方式。

誰能當“立委”？

張曉風能成為新科“立委”，得益于親民黨主席宋楚瑜的點名。

根據臺灣地區現行的法規，“立委”由自由地區人們選出，實行“單一選區兩票制”，俗稱“一票投人，一票投黨”一一投票時，選民可以領到兩張選票，一票投選區域“立委”，一票投選政黨。區域“立委”中，得票最高者當選。而得票超過5%的政黨則是依政黨選票的得票比例，分配34個不分區及僑選“立委”席次。

不分區“立委”由各政黨推薦，候選人不必親身競選。張曉風所在的親民黨在年初的“立委”選舉中，政黨票剛過5%的門檻，分得兩席不分區“立委”名額。根據臺灣相關規定，只有“立法院”里擁有兩席以上，才可以組成黨團。

之所以被親民黨提名為不分區“立委”參選人，與張曉風在臺灣良好的口碑和公益形象有關。大部分政黨在選擇“立委”參選人時會考慮候選人的各方面條件，符合社會期待、名氣較大是最重要標準。因此在年初的“立委”選舉中，國民黨曾派出臺灣著名籃球女明星錢薇娟、著名女主播陳以真參選，雖然最終以失敗告終，但是在南部選區高票落選，已經讓不少國民黨支持者感到不可思議。

前臺南市市長許添財也參加了今年的“立委”選舉，并成功為民進黨在臺南獲得一席區域“立委”。許添財在2001、2005年曾兩度成功當選臺南市市長。2010年，在臺南縣市合并成為新的“臺南直轄市”時，許添財也曾試圖參選市長，但在黨內初選中他敗給民進黨政治新星、時任臺南市區域“立委”的賴清德。由于民進黨是在野黨，并沒有行政資源，因此參選同樣有民意支持度的“立委”成為許添財延續政治生命的重要途徑。

而對于尚在執政的國民黨政治新星來說，有當選“立委”或地方縣市長的經驗會成為其履歷上不可忽視的閃光點。蘇俊斌曾經是馬英九2008年競選大位時的杰出助手、貼身發言人，選后曾擔任“行政院”新聞局局長。但有志于從政、曾擔任過“立委”助理的蘇俊斌深知，若能當選“立委”可比擔任所謂“正部級干部”獲得更多加分，民意基礎比待遇重要。在年初的選舉中，國民黨征召了這位青年才俊，作為“刺客”參選臺南市的區域“立委”。蘇俊斌最終高票落選，而國民黨也將其雖敗猶榮例子作為教材，用于拓展南部選票。有了民意支持度，蘇俊斌也獲得國民黨更大力的栽培，在今年2月份，他被任命為國民黨組發會主委。要知道蘇俊斌2004年還只是“立委”助理，8年間能有如此完美的履歷表，殊為不易。

而國民黨內中常委名單的變化也生動說明民意代表地位的變遷。很長時間里，國民黨中常委大多是“行政院”的部長和黨的高級干部、高級軍官，但解禁后，越來越多位置被“立委”占據。制度的改變讓民意代表在黨內獲得了更多尊重。當1998年上將唐飛站在“立法院”質詢臺，成為首個接受“立委”質詢的三軍“參謀總長”時，“黨政軍”的集體“臣服”讓立法機構作為最高權力象征有了歷史的注腳。

如果說知名公益人士有理由高概率當選“立委”，類似邱毅這樣的揭弊能手為什么會落選？這也是本屆選舉中大陸不少民眾的疑問。事實上，邱毅也是各個政黨喜歡征召的對象。從政前，邱毅是康納爾大學的博士后、學界的佼佼者，2000年被宋楚瑜看中，并擔任其競選總部發言人。此后，邱毅憑借其良好形象，為親民黨獲得一席高雄選區的區域“立委”席次。國親整合后，這位已成為臺灣電視名嘴的候選人被國民黨視為掌上明珠，恐其落選，國民黨在第七屆“立委”選舉中，將其列入不分區“立委”中的安全名單，邱毅第三次成功當選。但在兩個月前的新一屆選舉中，邱毅再次被下放到高雄選區，而沒有在不分區“立委”的安全名單內，事后的結果證明，雖然他有高知名度，但離高雄市選民太遙遠，邱毅未能獲得大多數選民的青睞。

能獲得較大政黨的征召是參選最好的敲門磚，對普通民眾來說，參選門檻是年滿20歲、并獲得3000人聯署。當然由于黨禁早已開放，因此組黨參選也是一個很好的途徑。兩個月前的開票結果顯示，一些小型政黨雖然未能獲得超過5%門檻的選票，但類似以環保為訴求的綠黨、主張福利的“免費健保聯盟”等小黨卻意外獲得10萬以上選票，甚至比新黨得票率還要高。

從“職業代表”到代表職業

選舉制度讓公眾對政客的要求越來越多元。曾幾何時，代表臺灣“民意”的臺灣立法機構中，除了少數增額民意代表外，大量民意代表是1947、1948年大陸時期選出的第一屆國大代表和立法委員。國府遷臺這些民意代表長年不換，被諷刺為“萬年國代”。

不過，即使是這些“萬年國代”，其權利的合法性也來自當選時大陸民眾的選票。根據1946年國民黨政府通過的選舉法，民意代表中有少數民族、職業團體代表、僑民代表等保障名額。以“立委”席次分配為例，民國時期就已經實現城鄉同比選舉民意代表，而且規定各選區要有婦女保障名額。除了按選區分配“立委”席次外，蒙古各盟、旗選有22名保障名額，西藏15名，其他民族與邊疆地N6名，僑民19名。而代表各行各業的職業團體有89個名額，分別來自農民、漁民、工人、工業、商業、教育，頗具蘇聯式人大色彩。

1949年以后，“國民大會”與“立法院”兩個民意機構的選舉依然按大陸時期的法律進行。由于大陸被視為“淪陷區”，因此大陸地區遷臺的代表—直不需要換屆選舉，僅在臺灣舉行“自由地區”增額民意代表選舉。而遷臺代表中，職業團體代表少得可憐，因此在數次增額民代選舉中，新增的職業團體代表是重要組成部分。

在長達46年的第一屆“立委”結束任期后，1992年開始的第二屆“立委”選舉中，由于“憲法”的修訂，職業團體“立委”被取消，就此成為一個歷史名詞。這一舉措在當年曾引起臺灣輿論討論，有臺灣媒體擔心不再有“中央”民意代表真實而深入地關心農、勞、漁民的需求，但亦有臺灣媒體認為這才符合公平原則。

當年職業團體選舉制度取消后，為延續政治生命，18名職業團體“立委”多數轉戰區域“立委”。有趣的是，成為區域“立委”后，這些“立委”的問政風格翻轉，質詢內容開始跳脫特定團體格局，問政內容在地方建設猛打轉，一改過去給非所在行業的民眾留下的“打醬油”印象。

自1992年選舉制度改變后，除了少數不分區“立委”外，大多數立委是區域“立委”。因此對這些“立委”來說，自身除了是所在選區民眾、政黨利益的代言人外，也將站在整個地區的立場，為地區整體利益作出決策。

目前臺灣“立委”很多有大學教授、媒體、司法行業的工作經歷，碩士以上學位的“立委”超過5成，精英理政趨勢開始顯現。根據臺灣政治大學教授盛杏湲的一項學術調查，擁有博士學位的“立委”接近九成認為“地區整體利益要優先于選區利益”，而大學以下學歷的“立委”對二者的選擇則是五五開;同樣，曾在大學任教、有過媒體從業經驗、擔任過法官與律師的“立委”中，都有8成左右選擇“地區整體利益優先”，而沒有三種從業經驗的“立委”的選擇也基本上是五五開。

經過近20年發展，臺灣地區的兩黨制已經形成，國民黨和民進黨兩個政黨對新進“立委”的教育、職業背景要求也幾乎趨同。從1992年的第二屆“立委”選舉到最近的第八屆“立委”選舉，政務官和資深的政黨高管參選“立委”的比例正在下降，出身于民間社會團體、NGO領導者的“立委”越來越多。官方曾希望設立職業代表來顧及各個團體，而制度的改變看來并沒有讓“職業立委”失根，反而在競爭中產生了，一批更能代表各職業團體的民意代表。

編輯 涂艷 制表 黃靜 美編 黃靜