中國核安全監(jiān)管追問

徐鑫

核安全監(jiān)管攸關(guān)國民生命安全。理順中國的核安全監(jiān)管體制中紛繁復(fù)雜的關(guān)系，考驗政治智慧，需要時間和耐心，卻是當(dāng)務(wù)之急。

2011年3月11日，東日本發(fā)生里氏9級強震，讓數(shù)萬人流離失所，也撕開了核電看似固若金湯的外衣。福島核泄漏的陰云密布于整個東北亞上空，拷問核安全成為全球共同關(guān)注的話題。一年間，全球反核聲音高漲：德國宣布將于2021年底前關(guān)閉國內(nèi)所有核電站;瑞士國內(nèi)所有核電站到達使用年限后將停用;中國在福島核泄漏第五天即凍結(jié)了核電項目審批。

雖然民間反核浪潮不斷，中國高層風(fēng)向卻顯示核電審批或?qū)⒔鈨觥?011年11月23日，國家發(fā)改委副主任解振華就表示中國發(fā)展核電的決心不會改變。不久前的全國“兩會”上，國家核電技術(shù)公司董事長王炳華更是在政協(xié)記者發(fā)布會上表示，中國政府將在今年恢復(fù)核電站項目審批。

中國不搞核電“大躍進”

進入2012年，大陸連發(fā)兩起相鄰省份間核電項目選址問題的沖突，將中國核電決策、建設(shè)中的諸多問題暴露無遺。首先是2月安徽省望江縣官方發(fā)布報告喊停江西省彭澤縣進行的帽子山核電項目。就在此該核電站準(zhǔn)備興建之際，安徽省望江縣激烈反對。望江與彭澤僅長江一江之隔，核電站一旦有事，安徽方面勢必受影響。在報告中，望江方面稱彭澤核電項目在選址評估、環(huán)境影響等問題上存在失實問題。受安徽方面委托，中科院院士何祚庥將他們的陳情書遞交到中央。

安徽反核剛過一個月，廣東再爆反核聲音。3月12日，正值福島核泄漏事件一周年之際，廣東江門市人大代表張中強向廣西擬在西江上游規(guī)劃建設(shè)的核電廠選址問題開炮。

福島事故發(fā)生后，中國國務(wù)院發(fā)布“國四條”，對目前正在建設(shè)、正在運行的核電和核設(shè)施進行全面“體檢”。據(jù)王炳華介紹，到目前為止共發(fā)現(xiàn)14個方面需要整改的問題。其中有的已完全解決，有的正在解決，有的已列入三年改造計劃，將全部解決。“在檢查過程中問題沒有得到解決，或問題沒有安排在規(guī)劃當(dāng)中去解決，或沒有采取必要應(yīng)急措施和手段前，中國政府不再核準(zhǔn)新的核電項目。”

據(jù)美國自然資源保護委員會（NRDC）提供的資料顯示，截至2011年11月，中國有14臺在役運行的核電機組，還有27臺在建。在已經(jīng)運行的14臺機組中，全是“第二代改進型核電站”。開工建設(shè)的27臺機組中，有6臺是“第三代核電站”，剩下也是“第二代改進型核電站”。按目前的發(fā)展速度，中國核電發(fā)電量到2015年會占國家總發(fā)電量的5%，共計4000萬千瓦。

按照王炳華的說法，中國發(fā)展核電過程當(dāng)中，無論是按照規(guī)劃，還是按照技術(shù)路線的選擇，還是按照產(chǎn)業(yè)政策的約束，絕不會搞“大躍進”。但是這些雄心勃勃的計劃讓外界對其未來風(fēng)險甚為擔(dān)憂。《經(jīng)濟學(xué)人》不客氣地提醒道：核電站的運作，需要可靠和透明的監(jiān)管，需要運營者與監(jiān)管方之間的制衡以及高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)質(zhì)量。福島核電站在這些方面沒有做好，因此造成現(xiàn)在局面。而在這些方面，中國更一無是處。

缺乏統(tǒng)一核安全機構(gòu)

談及核電安全，重心首先在監(jiān)管體系。福島事故后，國際原子能機構(gòu)對中國核與輻射安全監(jiān)管體系進行第三次評估，認為中國的監(jiān)管體系依然存在部門協(xié)調(diào)等問題，核安全監(jiān)管的有效性和職責(zé)履行都受到影響。NRDC在“兩會”期間公布了《中國核安全監(jiān)管體制改革建議》，并試圖通過讓人大代表關(guān)注核安全監(jiān)管來推動中國核安全監(jiān)管體制改革。

目前，中國涉及核能管理的部門有三家：國家能源局的核電司、環(huán)保部國家核安全局以及國防科工局的核應(yīng)急司。其中，國家能源局是國家發(fā)改委下屬機構(gòu)，負責(zé)核電行業(yè)的管理職能，包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂和核電發(fā)展規(guī)劃的擬定，還起草核安全相關(guān)法規(guī)。國防科工局是工信部下屬機構(gòu)，主要負責(zé)除核電之外的核燃料循環(huán)、軍工核設(shè)施管理和國家核事故應(yīng)急。它還有另外兩塊牌子——國家原子能機構(gòu)及國家核事故應(yīng)急辦公室。而負責(zé)對核安全進行監(jiān)管及環(huán)境評估的是環(huán)保部下屬國家核安全局。按國際規(guī)則，只要涉及民用都應(yīng)在國家核安全局，但因為歷史因素，目前中國在國際原子能的掛牌核安全監(jiān)管機構(gòu)是工信部。除此以外，還有衛(wèi)生部、公安部、交通運輸、鐵路等眾多部門在其職責(zé)范圍內(nèi)可干預(yù)核能的研究、開發(fā)與利用。

政出多門，自然會導(dǎo)致部門之間出現(xiàn)“打架”的情況。比如在核設(shè)施的安全監(jiān)管方面，依據(jù)1999年頒布的《國防科技工業(yè)軍用核設(shè)施安全管理規(guī)定》軍用設(shè)施歸國防科工局負責(zé)，而《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》中又有明文規(guī)定，國家核安全局有統(tǒng)籌規(guī)劃全國核設(shè)施的權(quán)力;但目前中國民間一一些核設(shè)施又因用途而處于軍隊的事實管轄之下。國家能源局與國家核安全局在核安全法規(guī)制定和反應(yīng)堆操縱人員資質(zhì)管理問題上存在職能交叉。多頭監(jiān)管，既造成技術(shù)力量和人力資源分散浪費，也容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，引發(fā)監(jiān)管漏洞。

2010年10月31日，在建的福建福清核電站。

就核安全進行立法以規(guī)范相關(guān)行為，成立獨立于政府其他部門并統(tǒng)管所有涉及核安全監(jiān)管事務(wù)的機構(gòu)已是世界核電大國通用做法，中國也能從世界其他核能大國的舉措中借鑒良多。美國作為全國核電規(guī)模最龐大的國家，獨立的核安全監(jiān)管體系也最早成型：1954年《美國原子能法》和1974年的《能源改組法》為核安全監(jiān)管提供了專門的法律規(guī)范;1975年成立了隸屬于國會的美國核管制委員會作為獨立法人機構(gòu)總領(lǐng)核安全監(jiān)管事務(wù)，直接向總統(tǒng)負責(zé)，機構(gòu)主席由總統(tǒng)任免。核電大國法國2006年也通過了專門法律《核透明和安全法》，直接對總統(tǒng)和議會負責(zé)的法國核安全監(jiān)管機構(gòu)（ASN）則是核安全監(jiān)管事務(wù)的主導(dǎo)者。

主管與監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力失衡

除缺乏統(tǒng)一管理、部門間職能交叉以外，中國核安全監(jiān)管體制還存在一個弊端：主管者與監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力不對等。

據(jù)NRDC介紹，在目前的制度安排下，國家能源局隸屬于具有強大政策影響力的實權(quán)部門國家發(fā)改委，核能行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂完全在這里完成，中國核電發(fā)展的綱要型文件包括《核安全規(guī)劃》《核電發(fā)展中長期規(guī)劃》都是由這里牽頭起草;而核安全監(jiān)管部門則由現(xiàn)階段中國政治格局中“相對不被重視”的環(huán)保部統(tǒng)轄。

兩大部委所掌握資源與政策影響力不可同日而語，當(dāng)國家能源局審批通過核電項目以后，環(huán)保部國家核安全局能否以環(huán)境影響評估不合格而叫停一個核電項目？

另一方面，地方在核能發(fā)展和核電站建設(shè)中也充當(dāng)推動者的角色，這讓核電站的爭議也進入利益和價值觀的角逐中。為解決能源缺口問題，加上核電項目帶來的大筆基建投資和稅收，許多地方政府樂于推動核電項目上馬。此前鬧得沸沸揚揚的江西彭澤核電項目中，彭澤當(dāng)?shù)匾晃粎⑴c核電管理的官員曾稱，“作為江西有史以來總投資最大的重點工程，建設(shè)彭澤核電站是幾代彭澤人、九江人、江西人的夙愿。”為支持當(dāng)?shù)氐暮穗娛聵I(yè)，“彭澤速度”還登上了《九江日報》：在短短7天時間內(nèi)，482戶人家全部搬出居住了幾代人的老屋，“彭澤創(chuàng)造了我國核電建設(shè)新的搬遷速度”。在這樣的格局下，環(huán)保部的核安全局執(zhí)行的安全監(jiān)管具有多大的效力也讓人懷疑。

同時，核安全監(jiān)管對專業(yè)性要求極高，這對目前中國核安全監(jiān)管的人才隊伍提出了挑戰(zhàn)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)更是直接表明了這種憂慮。在3月召開的全國政協(xié)會議上，國家核安全局原局長王玉慶稱，核電站從設(shè)計到設(shè)備制造再到安裝等重要環(huán)節(jié)都需要監(jiān)管人員全程參與進行審批，并對照國際接軌的監(jiān)管細則一項項核查。

他提到，這對監(jiān)管人員素質(zhì)要求很高。一般的監(jiān)管員需要3～5年鍛煉。中層管理人員需要更久的年限培養(yǎng)，而中國監(jiān)管人才培養(yǎng)力度尚待加強。據(jù)介紹，美國的核安全監(jiān)管機構(gòu)有3900多人，法國和日本約為2000人左右，平均每臺機組約40人;而中國核與輻射安全監(jiān)管隊伍原來僅有300人，在福島事故后擴充到1000多人。

除核安全監(jiān)管客觀要求高以外，國家核安全局的非獨立地位也限制了核安全監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性的提升。

目前國家核安全局并不是一個獨立機構(gòu)，人事、財務(wù)都屬于環(huán)保部，從環(huán)保部拿錢，人事安排和經(jīng)費都沒法自己做主，所以決策的獨立性自然也比不上與其他證監(jiān)分離的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。NRDC則建議，應(yīng)該使中國國家核安全局成為對不符合安全規(guī)定的核設(shè)施和核活動具有制裁權(quán)的機構(gòu)，實現(xiàn)證監(jiān)分離，同時經(jīng)費和人力資源獨立，將分散在其他主管部門的核安全事務(wù)統(tǒng)歸于國家核安全局的管轄之下。

據(jù)《讀賣新聞》3月20日報道稱，中國的核電建設(shè)因福島事故而放慢發(fā)展步調(diào)，中長期核電項目建設(shè)削減額度約1成。即便如此，在可預(yù)見的將來，中國的核電規(guī)模還將繼續(xù)擴大，核安全監(jiān)管攸關(guān)國民生命安全。理順中國的核安全監(jiān)管體制中紛繁復(fù)雜的關(guān)系，考驗政治智慧，需要時間和耐心，卻是當(dāng)務(wù)之急。

編輯 漆菲 制表 黃靜 美編 黃靜