論民事執行權配置與執行的優化

張 峰

論民事執行權配置與執行的優化

張 峰*

執行權兼具行政權和司法權的雙重屬性，決定了執行權應當分權行使，最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》以此為改革方向規范了民事執行權的配置與優化。執行權的優化運行必須包括自身內部、上級法院、檢察院的有效監督，并處理好審執分離、審執兼顧與執行和解，統一管理、協調合作與委托執行，司法拍賣中法院與中介服務的配合等關系。

執行權配置 執行和解 委托執行 司法拍賣

眾所周知，執行難、執行亂已然成為困擾各級人民法院的一大頑疾，也成為影響司法權威的社會焦點。民事執行的有效實施，關乎司法的權威及公信力。鑒于此，2007年《民事訴訟法》對執行制度進行了修改，全國各地法院對執行機制進行了各種改革嘗試，如江蘇無錫中級人民法院2005年改革執行工作，成立裁決處，2010年出臺《執行實施案件分權流程管理細則》;〔1〕諸佳英、王堅:《執行分權催生“兩升兩降一減”——江蘇無錫中院探索“分段”“集約”執行分權新模式》，載《人民法院報》2012年1月15日第4版。上海市長寧區人民法院2009年起對執行程序分階段管理、監督。在此基礎上，2011年10月19日，最高人民法院出臺《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，對執行工作作出體制上的分權設置，協調運行的規范。此規范將原來高度集中的執行權進行分解，使執行權在有效制約和監督下運行。但新的規范出臺以后，執行權如何分而用之，相關措施如何協調，是一個值得深入探討的問題。

一、民事執行權的性質定位

(一)民事執行分權還是集權?

首先應當明確民事執行權的性質到底是分權還是集權。關于民事執行權之性質，學界存在諸多不同看法，其中主要有三種觀點，即行政權說、司法權說以及雙重屬性說。

行政權說的觀點主要從民事執行權具有確定性，命令性，強制性等行政權的典型特性出發，將民事執行行為視作是一種行政行為，民事執行權即為國家行政權的一部分。

司法權說的觀點，認為人民法院行使執行權的目的是為了保證經司法審判權所確認的生效裁判得以履行，故執行權為司法審判權的一種延伸，司法是運用國家司法權進行裁判或監督國家法律實施的活動，其主要職能在于依法解決爭端。〔2〕王利明:《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第4頁。

而雙重屬性說則認為，民事執行權兼有行政權性質和司法權性質，是一種復合型的權力。民事執行權既具有司法權的部分屬性，又具有行政權的部分屬性，當法院所為的某些行為同時也可以由其他機關實施時，這些職權不專屬于法院，因而不具有司法性。〔3〕孫加瑞:《強制執行實務研究》，法律出版社1994年版，第5頁。執行工作中司法權和行政權的有機結合，構成了復合、相對獨立、完整的強制執行權。〔4〕高執辦:《論執行局設置的理論基礎》，載《人民司法》2001年第2期。

筆者贊同折中說。民事執行權并不是一種單一的強制權，民事執行行為在實踐中不僅僅表現為執行員依據生效法律文書所確定之權利義務關系，通過行使執行權迫使債務人履行其應盡之義務，還包括在執行過程中，對當事人在程序上(如執行案件管轄權爭議)和實體上(執行異議之訴)的異議進行審查和裁定。故民事執行權兼具司法性和行政性。

(二)民事執行權如何分權行使?

明確了民事執行權的性質，才能分析民事執行權之構造。這實際上是解決執行如何分權的問題。一般認為，民事執行權之構造采取兩分說，即將民事執行權劃分為執行實施權和執行裁決權。

兩分說的劃分，實質上是以權力的行使是否以解決爭議性問題為標準進行的。就執行實施權而言，執行機關是在當事人之間的爭議性問題已由執行行為所依據的生效法律文書予以確認和解決的情況下，通過執行權的行使，確保生效法律文書的履行，其并不參與爭議問題的處理。而執行裁決權運行的目的，則是處理爭端，解決當事人在執行過程中與執行機關或其他當事人的異議。

根據這一標準，最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》對執行權進行了分權配置，將執行權劃分為執行實施權和執行審查權，《若干意見》第2條規定，“地方人民法院執行局應當按照分權運行機制設立和其他業務庭平行的執行實施和執行審查部門，分別行使執行實施權和執行審查權”。其中，執行實施權的范圍主要是財產調查、控制、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施等實施事項。執行實施權由執行員或者法官行使。而執行審查權的范圍主要是審查和處理執行異議、復議、申訴以及決定執行管轄權的移轉等審查事項。執行審查權由法官行使。

執行實施權和執行裁決權共同構成了完整的民事執行權。執行實施權具有強制性，確定性，命令性等行政權特點，而執行裁決權主要用于解決執行中當事人在實體上和程序上的爭端，具有司法權的特點。《若干規定》中對此也予以了一定的確認，如規定執行實施權可由執行員或法官行使，而執行審查權(即執行裁決權)則只能由法官行使。其第5條規定“執行實施事項的處理應當采取審批制，執行審查事項的處理應當采取合議制。”這也符合行政權和司法權的運行特點。

二、分權運行的制約與監督

法律的生命在于法律的實現，執行是法律獲得生命必不可少的形式與途徑。〔5〕譚秋桂:《民事執行原理研究》，中國法制出版社2001年版，第32頁。民事執行權的運行，關乎生效裁判的實現，是司法公正得以實現的保障，其通過國家強制力，處分當事人利益的特性，也使得其運行必須處于有效的監督和制約之下，一旦執行權被濫用，其后果不堪設想。

(一)執行局內部監督

1．分權制約

以權力制約權力，以達到相互制衡，這是現代分權的理論依據之一。執行實施權和執行裁決權的分權運行不僅符合執行權的特性與構造，有利于執行活動的開展，提高執行效率，同時也有利于保障公正，避免權力的過度集中。一種權力只有它是有限的，才是有效的。〔6〕高執辦:《論執行機構內部的分權與制約》，載《人民司法》2001年第6期。

執行實施權的運行過程中，應當保證執行審查機構和執行實施機構的獨立性，當事人可以通過提出執行異議，由位于公正中立地位的執行審查機關對執行行為進行審查，確定執行行為合法與否。執行實施權和執行審查權的分權運行，保證了執行機關不會恣意妄為，執行實施權的運行由執行審查權進行監控，而執行審查權的結果又有賴于執行實施權予以執行，兩者互相依賴，互相制約，為執行權的運行提供了公正合理的框架，防止某個機構或某個人既行使實施權，又手握審查權，導致難以進行監督的尷尬境地。

2．綜合管理部門的定位

關于綜合管理部門的定位，《若干意見》第6條規定:“人民法院可以將執行實施程序分為財產查控、財產處置、款物發放等不同階段并明確時限要求，由不同的執行人員集中辦理，互相監督，分權制衡，提高執行工作質量和效率。執行局的綜合管理部門應當對分段執行實行節點控制和流程管理。”

此處的綜合管理部門同樣也承擔了一定的執行監督功能。根據其規定，綜合管理部門的主要職責是對執行實施過程中，相關階段的時限進行統籌管理，監督督促。這可以看作是對執行實施權的一種額外的監督程序。

但我們應當注意的是，綜合管理部門作為一個統籌性的部門，應當明確自身的定位，對其權限進行限制。筆者認為，綜合管理部門對于執行實施權的監督應當僅限于執行過程中各階段的期限督促和控制，不得過多的涉及執行實施過程中的實體爭議，其對執行實施行為的監督應當以客觀性監督為主，主觀性的爭議則應當交由司法性質的執行審查機構處理，綜合管理部門不宜處理該類爭議。

3．信訪審查處理機制

《若干意見》第8條規定:“人民法院在執行局內建立執行信訪審查處理機制，以有效解決消極執行和不規范執行問題。執行申訴審查部門可以參與涉執行信訪案件的接訪工作，并應當采取排名通報、掛牌督辦等措施促進涉執行信訪案件的及時處理。”

信訪審查機制從一定程度上來說，也是對執行權運行的一種監督措施。執行申訴審查部門介入涉執行信訪案件的接訪，可以有效提高信訪案件處理的工作效率，及時對信訪案件進行專業性的審查，掌握案件動向，采取排名通報，掛牌督辦等方法使得信訪案件得到及時處理，保障執行權的合理運行，對錯誤運行予以補救。

執行權的運行，仍然應當嚴格按照執行實施權和執行裁決權的劃分，綜合管理部門和信訪審查制度的建立是對執行權分權運行的一種監督和補充，應完善其監督作用而限制其對執行權分權運行的介入，防止執行過程愈加混亂。

(二)上級法院監督

1998年通過的《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》中規定，“上級人民法院依法監督下級人民法院的執行工作。最高人民法院依法監督地方各級人民法院和專門法院的執行工作”，并對上級法院對下級法院進行監督的具體方式做了相關規定。該司法解釋明確了上級人民法院對下級法院執行工作進行監督的權力與方式。

根據現有規定，上級法院對下級法院執行工作的監督是一種領導式、糾正式的監督，其監督范圍涵蓋了執行裁決權和執行實施權的運行過程。

筆者認為，上級法院(尤其是中級法院)既承擔著監督執行權運行的職責，又需在一定情形下直接開展執行活動，不利于其監督職能的有效發揮。鑒于我國目前的四級制法院設置，基層法院應當承擔起主要的執行任務，中級法院則應更傾向于監督職能，限制中級法院直接采取執行措施。而高級法院則統籌、協調轄區內的執行工作(如處理執行管轄異議等)，原則上不介入執行措施的開展。最高人民法院則對全國范圍內的執行工作進行指導監督。如此設置，使得各級法院分工更為明確，各司其職，對于執行權運行的監督也更為體系化，有利于執行工作的開展。

(三)檢察監督

1．檢察監督介入的必要性

《民事訴訟法》第14條規定，“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。此處并未提及檢察機關是否有權對執行活動一并進行監督。檢察監督介入執行活動似乎并沒有明確的法律依據。執行活動是訴訟活動的延伸，在中國等大陸法系國家，民事執行都是民事訴訟制度的重要組成部分。我們應對《民事訴訟法》第14條中的“民事審判”做廣義理解，即也包括民事執行。〔7〕謝志強、劉斌:《民事執行檢察權理論依據思辨》，載《中國檢察官》2008年第12期。修改中的民事訴訟法草案也體現了這一要旨，即擬將“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權以檢察建議、抗訴方式對民事訴訟實行法律監督”。將監督范圍從民事審判活動明文規定為訴訟活動，意即人民檢察院的監督不止于審判，應當包括執行活動。在破產程序、執行程序中，也存在著濫用司法權、違法做出裁定的情況。少數官員的這些司法違法行為既嚴重破壞了我國的法制，也給訴訟當事人的權益造成了重大損害。對這些行為進行檢察監督完全是必要的。〔8〕李浩:《民事訴訟檢察監督若干問題研究》，載《中國法學》1999年第3期。2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院會簽了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，“為規范人民法院執行行為，支持人民法院依法執行”，明確人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對民事執行活動實施法律監督。

2．檢察監督的范圍

筆者認為，人民檢察院因其獨立于法院體系的特殊地位，其所行使的檢察監督權相較法院內部的監督措施更具公正性和客觀性，其國家公權力性質也使得檢察監督權能夠強有力的干預被監督權力的運行。因此，作為一種客觀公正的有效監督措施，檢察監督應當涵蓋民事執行運行的整個過程。執行實施權雖為行政性，但其實施主體是人民法院內部的執行機關，執行實施活動也是整個民事執行活動中十分重要的組成部分，若將執行實施權的運行排除在檢察監督之外，則檢察機關對于民事執行活動的監督是不完整的，從而無法達到維護司法公正，保障人民群眾合法利益之功效。此外，執行實施權具有強制性，其行使若出現瑕疵，將直接影響到當事人的權益，且事后必須采取更多的補救措施，既浪費執行資源，又侵犯了當事人權益，這也使得檢察監督介入執行實施權的運行顯得尤為重要。

（4）勝利油田擁有支持科技研發的良好環境，在多年的油氣勘探開發過程中組建了一支久經鍛煉的高水平科研團隊。近幾年來，該科研團隊完成了結構的調整，注入了新鮮血液，實現了老一輩向新一輩科研人員的傳承轉換，形成了以新一輩為科研主力，老一輩指導校正，保駕護航的科學團隊結構。

3．檢察監督的方式

(1)抗訴

民事抗訴是指人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤，依法提請人民法院對案件重新審理的訴訟行為。〔9〕張衛平:《民事訴訟法》，法律出版社2004年版，第321、322頁。在檢察院提出抗訴的情況下，法院應立即中止原裁定與決定的執行。

既已在執行活動中引入檢察監督，則人民法院在執行過程中所做的各類裁定、決定，也同樣應當納入民事抗訴的范疇。檢察機關對于認為存在錯誤的生效裁定或決定依法提起抗訴，人民法院應當按照相關程序，對抗訴案件予以重新審查。考慮到執行活動的特殊性，繼續執行可能存在錯誤的生效裁定或決定將可能侵害到當事人的合法利益，因此，在檢察院提起抗訴期間，執行機關應當停止采取執行活動。

(2)檢察建議

檢察建議是檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。〔10〕2009年11月17日《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》。檢察建議的效力應當低于抗訴強于當事人的申請再審，在針對再審程序時，相當于準抗訴。同時，檢察建議的適用范圍廣于抗訴，監督對象除了法院以外，還包括國家機關等特殊主體。

三、執行權的運行過程

(一)審執分離、審執兼顧與執行和解

1．審判與執行

執行活動和審判活動雖都由人民法院依法開展，但兩者的權力性質，運行模式以及目的都存在諸多不同。執行權是一種強制性的權力，而審判權則是一種判斷權。〔11〕孫笑俠:《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別》，載《法學》1998年第8期。執行活動可以有專門的執行人員進行，而審判活動只能由法官進行，執行權的目的在于通過其強制性，使得生效法律裁判所確定的權利義務關系得到實現，而審判權作為一種判斷權，其目的在于對當事人雙方的爭議依法作出評判，確認雙方的權利義務關系，構成這種權力的核心內容自然是認定事實和適用法律的權力，而不是采取強制措施的權力。〔12〕童兆洪:《民事執行權的理論構建》，吉林大學博士學位論文，2004年提交。

2．執行和解

生效法律文書確定的法律關系(權利和義務)，可以有自動履行、強制執行和執行和解三種不同的方式和程序來實現，而執行和解是當事人(尤其是權利人)放棄既定的權利實現方案，通過協商后約定的新的方案。

執行和解制度在執行實施權和執行裁決權這兩個平行運行的權力之間起到潤滑的作用。通過在執行活動的過程中賦予當事人就權利義務關系實現的方式，時間等內容再一次進行合意的機會，在一定范圍內，由當事人依其意思表達對審判活動所確定之權利義務關系進行調整，更符合其自身訴求的實現，兼顧了社會效果和法律效果。

因此審判法官在審判時充分進行調解，而在執行程序中，執行法官亦可充分進行說服教育，促使雙方達成執行和解，這在促進案結事了過程中的價值應當是趨同的。

(二)統一管理，協調合作與委托執行

委托執行制度是人民法院執行工作的重要組成部分，對于解決跨轄區案件的執行具有重要作用。委托執行對執行難以及地方保護主義的消解，其制度性優勢不在于掃描執行財產所在地而對執行案件的管轄權進行適時調整，而在于不放棄原始執行管轄權的基礎上添加派生的執行管轄權，從而產生一案二執的制度性效果。〔14〕《2011年度最高人民法院十大司法政策》，載《人民法院報》2012年1月7日第2、3版。長期以來，委托執行一直難以真正落實，委托執行難，異地執行險，主要是因為委托法院與受委托法院之間的義務沒有經法規厘定。2011年5月3日，最高人民法院《關于委托執行若干問題的規定》出臺(以下簡稱《委托執行規定》)，意在力構以受托法院為本位的模式，即通過執行管轄權的分割式改變，使受托法院對于受托的執行案件視同己出。

1．受托法院的協助義務

委托執行是對執行權的轉移，受托法院接受委托法院的委托后，獲得對案件開展執行活動的權力。作為權力行使主體，受托法院不得怠于行使其權力，積極開展執行活動對受托法院來說，不僅是一種協助義務，更是一種強制性的職責。筆者認為，為提高受托法院辦理委托執行案件的積極性，受托法院應當對所接受的委托執行案件進行立案，委托法院則對委托執行案件作結案處理，使得執行權能夠徹底的轉移，而受托法院也能真正將其當做本法院的案件進行辦理，防止受托法院與委托法院互相“丟包袱”，導致執行拖延，最終損害當事人的利益，造成不良的社會影響。

而協助執行雖未對執行權進行轉移，但其對跨轄區執行案件辦理的效率提高也有很大的幫助，《委托執行規定》中對于受托法院的協助義務也做了明確的規定，委托異地法院協助查詢、凍結、查封、調查或者送達法律文書等有關事項的，受托法院不作為委托執行案件立案辦理，但應當積極予以協助。協助執行同樣還包括對外地法院進行異地執行時，當地法院也應積極配合，保證執行人員的人身安全和執行裝備、執行標的物不受侵害。

相對的，在受托法院積極履行協助義務的同時，委托法院也應當完善其委托工作，充分考慮到受托法院工作開展的便利性，實踐中，委托案件材料傳遞途徑混亂，傳遞時間長，容易貽誤最佳執行時機甚至造成法律文書的遺失。〔15〕童兆洪:《民事執行調查與分析》，人民法院出版社2005年版，第283頁。因此，在委托執行中，委托法院應將案件材料通過專門的途徑完整轉移，而在協助執行中，則需提供詳盡完整的法律文書，節省受托法院審核時間，及時采取配合措施。

2．高級法院的管理協調功能

《委托執行規定》中規定，各高級人民法院對轄區內委托執行和異地執行工作實行統一管理和協調。

考慮到執行效率，委托執行若采取層層申報審批，則耗時過長，不利于執行活動及時開展。因此，《委托執行規定》中規定，在向各自所在的高級法院報備后，委托法院可直接向受托法院進行委托執行。而事項委托以機要形式送達委托事項的相關手續即可，無需報高級法院備案。這些舉措都有利于提高執行工作的開展效率，高級法院在其中應當起到指導、監督的作用。

3．司法拍賣——法院與中介服務的配合

人民法院在執行活動中，在一些情況下，需要社會機構的協助配合，如何處理與社會機構的關系，也是確保執行活動正常有效開展的重要保證。

最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定》第38條規定，在被執行人無金錢給付能力時，人民法院有權裁定對被執行人的其他財產采取查封、扣押措施。并在之后的相關條款中對查封、扣押財產進行處分的相關問題進行了規定。在金錢債權請求權的執行程序中，強制拍賣是連接查封扣押和分配的中間環節，屬于最重要的變價手段。〔16〕肖建國:《論民事訴訟中強制拍賣的性質和效力》，載《北京科技大學學報(社會科學版)》2004年第4期。司法拍賣制度的確立與改革，其核心是剝離執行權中的事務性權力，以維護債權人、債務人的利益，維護司法公正與司法廉潔，但讓渡權力必須對新的權力主體進行有效監督。

權力的讓渡關鍵在于受讓主體的選擇，即拍賣機構的選擇。在司法拍賣改革之前，各地法院的普遍做法是可自行委托拍賣機構對執行標的進行拍賣，執行權的擴張使司法拍賣亂象叢生，對此，2004年5月26日正式啟動的上海法院司法委托拍賣通過公開競選擇優選用的方式，建立起了全市法院司法委托拍賣機構名冊，一旦執行財產進入強制拍賣程序，則高級人民法院立案庭將統一采用電腦隨機配對方式確定拍賣機構。此舉在程序上保證了拍賣主體產生的公正性。2005年2月起，重慶市高級人民法院將涉訟國有資產拍賣統一指定在重慶聯合產權交易所進行，2009年2月起又通過引入第三方交易平臺，變傳統拍賣為電子競價、且建立了統一司法拍賣機構名冊。2012年1月1日，最高人民法院《關于人民法院委托評估、拍賣工作的若干規定》通過管理機構、職責、委托方式、場所四個統一，實現了委托拍賣的有效分離。

拍賣依其本身的競價性質，導致拍賣結果的不確定性，這也將直接影響執行結果。在對拍賣機構的主體資質進行規制后，法院還應對拍賣活動的過程進行監督和制約。完善評估制度，對于待拍標的進行事先評估，這不僅有助于對拍賣結果合理性的判斷，還能使執行機關對被執行人財產的狀況有個大致了解，方便其他執行活動的開展。人民法院應當在拍賣之前提前一定時間將評估結果公布。對于評估機構的選擇，可以適當參照拍賣機構的選擇方式，以公平公開為原則，確保評估結果的中立準確。

四、結語

《若干意見》的出臺，對于今后執行工作的開展具有重大的指導意義。無論是從司法實踐還是理論研究來看，將執行權劃分為執行實施權和執行裁決權勢在必行，符合客觀的實踐要求和執行權雙重屬性的特點。而作為一種特殊的復合權力，由于執行實施權和執行裁決權的性質和功能各不相同，因此其實施需要兩個不同的部門相互配合，相互制約。將執行權配置給人民法院統一行使更有利于執行權的運行。《若干意見》中規定人民法院應當設立兩個與其他業務庭平行的執行實施和執行審查部門分別來實施執行實施權和執行審查權是對執行改革的一種有益嘗試。而將執行實施程序劃分為幾個階段，并對每個階段進行時限規定的做法也有利于當事人合法利益的及時兌現，符合執行效率的理念。

《若干意見》對于解決執行難，執行亂現象無疑是具有積極的推進作用的。但良好的制度還需要合格的人員來貫徹，提高執行人員素質，處理好執行過程中內外部的關系，對執行權進行有效監督，防止權力腐化等等問題是我們接下來還需要不斷改進的地方。

*張峰，上海外國語大學法學院副教授。本文系2012年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“電子法庭的全球興起與中國前景”(項目號12YJA820095)的階段性研究成果。

盧勤忠)