保護海外公民應有新思路

作者：余瀟楓 浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心主任

甘均先 浙江大學國際政治研究所學者

幾天前，中國與西太平洋國家帕勞發生漁業沖突，造成1名中國船員被打死、5名中國漁民被拘的惡性事件，再次令國人震驚。近年來，中國與周邊國家在海洋上的糾紛越來越頻繁，太平洋上似乎越來越不太平。尤其在海洋捕撈層面，中國與日本、韓國、越南、菲律賓等國家存在大量糾紛，抓捕漁船等行為時有發生。如何保護在中國領海之外從事漁業捕撈的中國漁民，如何處理中國與相關國家的漁業糾紛等非傳統安全事件，越來越挑戰中國外交的方略與應對能力。

一方面我們要從自身做起，防范此類事故于未然。公民個人要提高自身安全意識與法律素養，企業要加強投資的安全性，外交部門和智庫要提供更為詳細的安全信息，政府要加大領事投入等。由于漁業糾紛常常發生在相關國家的領海內，因此有必要要求中國漁民盡量在公海捕撈并充分了解其他國家的相關政策。國家要加強中國海監、海巡等海事力量，甚至組建海洋安全部隊，保護中國漁民的正當權益和避免受到人身傷害。

另一方面，此事也促使我們尋求一種解決此類非傳統安全糾紛的國際新思路。當前海洋漁業沖突面臨的最重要問題是國際機制的缺乏，中國與周邊國家既沒有對海洋糾紛展開談判，也沒有對這些問題設計爭端解決機制。實際上目前各國對此類事件都缺乏解決機制，有實力的國家也只是在事后實施海外軍事保護而已。與此相應的涉及公民海外糾紛的很多安全事件的發生常常跟當地的安全環境、當地政府的安全解決手段有密切聯系。中國公民在非洲的數次被綁架事件基本發生在政治動蕩地區。過去數年發生在巴基斯坦等國家的綁架行為，大多跟宗教極端分子有關。顯然，這類非傳統安全問題的源頭在海外，在于國際機制的缺失，而不完全在中國自身。因此，解決問題的方向不僅應該從自身出發，還應該著眼于海外。

我們的建議是，中國可以尋求與一些外國政府訂立雙邊性質的《公民互保協議》，進而推動國際社會共同簽訂多邊性質的《國際社會共同保護海外公民安全協議》。

這樣做的意義在于：首先，《公民互保協議》有助于強化各國對于他國公民的責任，將它們從前對他國公民的“消極保護”變為“積極保護”。其次，《公民互保協議》有助由于各種原因身處海外的公民獲得人身安全。比如海洋漁民就是一群沒有護照的特殊“海外公民”，如果中國與相關國簽訂了《公民互保協議》，他們就有權受到所在國的保護，而不是像現在這樣受到所在國的武力驅趕。雙邊《公民互保協議》還有助于解決沒有外交關系的國家間公民安全糾紛的尷尬，比如中國與帕勞的漁業糾紛。從長遠看，如果《公民互保協議》擴展到多邊，成為聯合國文件和《國際法》的一部分，那么所有締約國都有責任積極保護在本國的他國公民，給予他國人民在道義和安全層面上的“國民待遇”。

（作者分別是浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心主任和浙江大學國際政治研究所學者）