論信訪現象的內卷化

姜金良

（揚州市中級人民法院，江蘇揚州 225009）

論信訪現象的內卷化

姜金良

（揚州市中級人民法院，江蘇揚州 225009）

信訪現象的勃發，在制度上源于信訪者利益表達困境，在觀念上源于對最高權力的迷信，以及個案有效性支持下的路徑依賴。信訪問責考核機制構成了地方政府接訪、壓訪的動因，加之信訪機構職能的虛化導致的信訪積壓，更激發了上訪者的動力，強化了上訪群體的認同感，形成了信訪的新樣態，導致一輪又一輪上訪潮。地方政府基于中央維穩考核的壓力下，信訪機構數量膨脹，反而讓信訪反官僚主義功能日益被自身的官僚化所取代，由此形成了信訪制度自身強化的悖論，信訪現象內卷化的循環。

信訪；信訪機構；內卷化

內卷化一詞源于美國人類學家吉爾茨《農業內卷化》，是一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。許多學者使用“內卷化”來解釋政治、經濟、文化中的停滯發展現象。一個社會或組織既沒有突變式的發展、也沒有漸進式的增長，而是處于一種不斷內卷、自我復制與精細化的狀態。因此內卷化一方面是理論的精細化與過密化，另一方面是現象的循環狀態，不斷地使內部變得更加復雜或者數量上的膨脹，不會向更高模式發展。信訪制度的內卷化是指其內部循環的狀態，雖然在機構數量上的膨脹，上訪人數和群體增加，但是組織人員壓力化、組織功能維穩化，使得機構機能重視事后處理勝過源頭治理，現有的信訪機制達到這種模式形態后，既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法轉變成為新的形態。

關于信訪制度的研究大多集中于制度性建設，包括制度合理與存廢、機構的改制或擴容、功能的消減或增加。本文通過內卷化的視角，描述信訪的生成邏輯，認為應將信訪放在更為廣闊的社會結構中進行理解。信訪問題不僅僅單純作為法律或行政或公共政策的問題，而是關系到社會治理的整體水平，與經濟整體的發展狀況相伴相生，關系政府治理的透明度，滲透于政治決策、利益表達機制等各個方面。

一、訪民的行為邏輯分析

（一）利益表達的困境

關于民眾偏好信訪的解釋，雖然原因復雜，但總是與民眾的利益表達途徑不順暢有一定的關聯。現行的利益表達的主要途徑包括人大代表和政協委員的代表制度、聽證制度、社會團體利益表達制度、司法訴訟等，這些表達途徑都不能順暢地反饋訪民的利益訴求。

人大代表和政協委員與群眾的利益表達相脫離。人大代表和政協委員大多作為一種政治獎勵資源，自主競選的形式非常有限，代表與民眾之間具有斷層，因此人民代表制度成為了制度中的主流、實踐中的邊緣。我國聽證制度流于形式，以至于形成了無人問津的畸形狀態，一些政府為了維護形式上的合法性，甚至組織“聽證專業戶”頻繁參加聽證會。社會團體利益表達制度方面最突出的問題是發展的不平衡，強勢群體已經在實質上形成了利益集團，能有效地進行利益表達，從而影響政府的公共政策；弱勢群體的利益表達組織卻相對缺位或分散無力，不能以利益集團的形式進行有效的利益表達，以至于在公共政策形成過程中常常被邊緣化。［1］因此，社團作為弱者的利益表達也是缺位的。

雖然伴隨著我國權利意識的普及和訴訟數量的膨脹，司法作為利益救濟的基本途徑，但由于地方法院受到地方黨委的支配和管理，司法權威性不足，司法的中立性、終局性特征還未確立，因此解決社會沖突的效能較低。行政訴訟、行政復議的受案數量偏低、撤訴率偏高，加之立案難、審判難、執行難的尷尬局面，當事人還擔心受到打擊報復從而放棄行政司法救濟。

因此，在解釋信訪的原因上，利益的表達與訴求渠道不通暢往往被視為原因之一，信訪成為民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民意的表達機制。從《信訪條例》第2條對信訪界定為“反映情況”，從第18條上訪形式可以窺見信訪制度設計的邏輯是既可以反映基層信息，又不形成治理的妨礙，但是信訪制度負載的功能是從反映情況，到裁決糾紛與對弱勢群體權利救濟，上訪者客觀上已經將上訪作為一種利益表達和權利救濟的途徑。甚至在一些涉法涉訴信訪中程序終結的案件，表達本身就已經成為支撐他們繼續上訪的動力。［2］

（二）對最高權力的迷信

從利益表達途徑上分析，由于制度性的表達途徑效能過低，司法還沒有確立終局性的權威，社會矛盾從司法轉移到政治途徑也在情理之中。在訪民觀念中，上訪所反映的問題往往與地方政權機關相關，在本地出現的問題，是不可能在本地得到解決的，地方權力存在“官官相護”的嫌疑。在這種思維邏輯驅使下，民眾對高層政府的信任度較高，對基層政府的信任度偏低，認為只有越級上訪才有可能解決問題。上訪者的思維是按照官本位思路，希望達到一種“天聽”的效果。在傳統的“官本位”政治權威主義價值觀中，一個具有權威主義傳統的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現，而且也基于人們對權威的崇拜和依賴。［3］因此對最高權力的信任和崇拜也是自然而然的，加之訪民總是抱有一種青天情節，訪民所謂的“天”即最高權力中共中央，訪民寄希望代表“天命”的中央權力的介入和改變。當然這種對“天”的想象和移情，既有真實的基礎，也有幻想的一面。［2］按照這種思維邏輯，中央政府是最值得信賴的，是最清廉與公正的，因此上訪者把北京當作上訪的首選地點。

當然他們也知道，問題最終還是要回到基層來，但是有了上級政府的關注和督促，即使問題回到基層，此時的情況也大不一樣，基層在處理問題的時候會有所忌憚。從中央有關部門受理信訪量直線上升也說明了信訪者對中央能解決他們反映的問題還抱有一定的希望。而省、地、縣一級已失去了或正在失去信訪者的認同。［4］212因此不論訪民對地方政府具有怎樣的對抗情緒，始終對中央政府抱有信任的態度，對最高權力的權威與信任感仍然沒有流失。

（三）路徑依賴的選擇

信訪制度受到多方面的批評，激進的觀點主張將其廢除，認為只要賦予司法獨立性權威，信訪的問題就可以迎刃而解；其相對應的折中觀點是信訪的擴增論，將信訪制度的機構或者職權擴容，將其演化為權利救濟的正常途徑。以上觀點著眼于問題解決的功能主義立場，卻忽略了信訪生成的復雜動因，單純的依靠功能主義分析容易導向頭痛醫頭、腳痛醫腳的制度性改革路徑。按照系統論的觀點分析，任何一項制度，絕不是孤立的存在，各種制度間必然是相互配合，形成一整套；否則那些制度各個分裂，決不會存在，也不能推行。［5］4一項制度得以長期存在并被民眾所理解與接受，不僅基于語境分析的合理性，還基于外部權力的推動。信訪反映的許多問題是基于復雜性因素積累難以短時間解決的，民眾依賴信訪恰恰是因為信訪的非程序性與非正常順序性，如果單純的用權威不足的司法途徑取代信訪，或者將信訪程序化與制度化，反而會導致新一輪體制外表達的途徑的生成。

關于上訪，很多論述者歸因為法律意識的單薄。實際上伴隨著立法的進程，信訪權利的法律確認，訪民無意識之間也學會了運用國家的法律和中央政策維護其政治權利和經濟利益不受地方政府和政府官員侵害。這說明上訪者是具有一定法律意識的，只是在實踐中遭遇了維權的尷尬，因此上訪是上訪者基于自身所處環境作出的理性選擇，即使信訪的解決問題有效性有限，也可以“讓中央知道”，“給地方政府增加壓力”。但是伴隨著中央信訪數量的洪峰，處理信訪的力量有限，能夠予以關注并予以解決的案件微乎其微，由于信訪者外部表達途徑的絕望，信訪群體內部的認同，加之信息交流與共享，個別成功案例往往成為信訪者希望的明燈和寄托的動力。

因此，從信訪制度歷史發展中的生長軌跡，到現實環境中的生成邏輯，信訪者的行為是基于自身所處環境的理性選擇，加之個體案例成功的經驗宣傳，使得他們對信訪形成了路徑依賴。

二、信訪現象內卷化的外部環境

（一）信訪考核機制

《信訪條例》規定了信訪處理原則按照“屬地管理、分級負責、歸口辦理”，禁止越級上訪，并對地方黨政機關規定了各種信訪責任追究制，并將信訪工作績效納入公務員考核體系。從中央政府到地方政府也將信訪納入地方政績考核體系，按照信訪件數量、化解率、重復信訪、越級上訪的細化指標進行排名排序。

關于對信訪考核的動因，一種解釋從我國宏觀權力結構上，中央與地方的分權不是簡單的政府權力的分配，而是政治控制權的讓予。我國的政治現實是建立在中央政府擁有政治上的全權而地方政府則具有行政上的全權的關系上的。這種政治上的集權與行政上分權的政治結構特征，塑造了一種“層層向下約束，層層向上負責”的管理體制。信訪制度的設計正是從某種程度上來提醒或遏制地方過分的公共權力的膨脹（比如以信訪量的排名來考核地方官員的政績等），以此來保持這種結構性的邏輯而衍生的中央與地方的政治平衡。［6］但是將信訪數量作為考核質效指標，直接的動因是2003年收容遣送制度的廢除，迎來上訪的洪峰，創下上訪人數的新高，造成北京地區流動人口增多、影響國際形象、造成隱形性失業等諸多問題，中央作為信訪集聚中心壓力過大，因此通過考核將信訪解決轉移到基層，化解在基層。

這種責任機制一定程度上有利于督促各級黨委、政府高度重視信訪工作，及時化解矛盾，把那些影響穩定的因素消除在基層和萌芽狀態。但是考核制度一端連著政府的政績與顏面，另一端連著訪民的利益訴求，兩者之間是撕扯的關系，政府為了片面追求績效，往往對信訪采取遮蔽的態度，對上訪的圍追堵截，反而加劇了地方政府的信任危機。

（二）功能虛化的信訪機構

很多制度性改革的焦點集結于信訪機構改革，或將信訪機構撤并以減少目前多頭機構下相互推諉、拖沓和信息不共享的情況，或轉變職權，賦予實體性權力，之所以對信訪機構進行建議改革，導源于信訪機構功能的虛化。

我國具有結構十分復雜的信訪機構體系。橫向上，信訪機構由黨、政府、人大、法院和檢察院五個部分組成；從縱向看，形成了中央、省（自治區、直轄市）、市（縣）和鄉鎮四級架構，各級政府職能部門也設立相應的信訪機構，甚至是街道、社區也設立了接待室、投訴中心等，信訪機構名稱繁多、數量龐雜。在信訪種類中除了一般的涉法涉訴與行政信訪的區分，機構內部之間的分工協調十分模糊，信訪信息不交流與共享，經常出現一個信訪案件多頭反映多頭立案情況。

從信訪條例的職能規定可以看到信訪機構具有受理、交辦、轉送、協調、監督、調查研究、建議處分權等，這些權利設置不僅不具有實體處分性，客觀上權力的行使也流于形式。政府的信訪機構僅僅是一個接受信息的部門，缺乏解決問題的權能。信訪中所涉及到的問題大多需要政府職能機構來具體解決。信訪機構處理信訪問題的效率低下，以至造成現在越級上訪越來越多，信訪越來越呈現倒“金字塔”的現象，即信訪量隨著政府層級逐級遞增。信訪機構因此被稱為第二收發室、第二郵局。不論是對情況的反映，還是作為補充職能的權利救濟功能，在信訪中都是難以實現的，信訪活動從一開始就被賦予了反對官僚主義和監督官僚系統的政治社會功能。信訪制度自身卻在反官僚主義的過程中日益官僚化，信訪部門自身日益成為官僚體系的重要組成部分。［7］

三、信訪現象內卷化的表現

（一）信訪中的利益博弈

上訪者基于正常表達途徑的堵塞、缺如，對最高權力抱有期待，形成了對上訪途徑的依賴，而中央政府基于地方政府之間政治權力與行政權力的體制結構，為化解中央信訪壓力過大，形成了信訪考核制度，由此導致了訪民與政府考核、中央政府之間的博弈關系。

《信訪條例》頒布之初，曾被認為是信訪由自發到制度的轉變，但訪民為了將問題引起政府重視，往往采用非制度性上訪方式，由個體信訪轉化為集體信訪，由本地信訪轉化為越級信訪，由單次信訪轉化為重復信訪，由理智信訪轉化為過激信訪，由正常上訪轉化為異常上訪。其次對信訪者而言，書信訪的形式難以使問題得到解決，只有到各級政府上訪才有解決問題的希望，并認為上訪級別越高，解決問題就會越快，得到的效果越好。［8］36因此信訪升級，矛盾焦點向中央聚集，北京地區，中央機關信訪量過大等。為緩解壓力，中央越是注重對信訪數量和信訪化解率的考核，當然這樣督促一定程度上有利于對信訪問題的解決。對信訪的考核尤其引起地方政府重視，地方政府將上訪視為丑化政府的行為，尤其在維穩話語中，“穩定壓倒一切”成為執政者和國民的共識。因此許多地方不僅將信訪量作為考核的依據，還常常矯枉過正，將“零信訪”作為口號與目標，作為政績考核的標準。因此，在信訪過程中信訪人、地方政府、中央政府作為決策者都通過自身的理性選擇追求自身利益或者效用的最大化，而三方之間的決策往往又互相影響對方的行為。因此博弈不僅是利益格局的互動，還是制度演化的動力。

（二）內卷化的循環

中央信訪數量近幾年出現下降趨勢，但是總體數量仍然偏高，甚至還出現了許多信訪終結后滯留不歸的訪民，中央政府對于地方政府的進京接訪行為采取默許的態度。而地方政府為了保持良好的信訪考核形象，減少上訪人員滯留北京以及避免增加本地的上訪登記量，截訪、壓訪甚至已經成為接訪工作的重要組成部分，也成為了一種常規的工作方式。為減輕信訪政績考核壓力，實踐中甚至還出現了地方政府銷號、收買上訪人等異化形態：銷號成為新的腐敗形態，銷號就是下級政府通過賄賂上級信訪部門官員以求減少本地區上訪登記量的行為；收買就是地方政府尤其是基層政府的工作人員為了阻止民眾到省城特別是進京上訪，而給予上訪者一定數量的金錢、實物或者其他好處（例如旅游）的行為，收買成為建立處理信訪問題長效機制的隱患。［9］

對于訪民而言，地方政府的壓制，不僅更加堵塞了表達利益的途徑，更激發了上訪的動力，加深了訪民與政府之間的隔閡；而且訪民在潛意識中認為政府之所以堵塞，是由于政府畏懼信訪，上訪行為是有效的，加之地方信訪機構功能的虛化與低效率，更加深了地方政府不可信任的原初印象。因此，為了對抗地方性政府的壓制與提前截留，為了防止信訪機構一推二托三轉辦的低效率，不僅越級上訪、重復信訪、集體上訪成為常態，還出現了纏訪、鬧訪的現象。如有的學者描述采取這種方式信訪人必須小心翼翼的把握好鬧事的度，既要使之成為影響社會穩定局面的事件，從而把想躲避推諉的政府推到前臺，同時又不能明顯逾越法律，從而為地方政府很可能實施的報復提供口實。［10］379因此，政府壓制不僅激發了上訪者熱情，還促進了上訪者的規模，催生了上訪的新形態，形成了越治理越龐雜的悖論。

地方政府疲于應對信訪的規模擴張與新形態，面對上級考核，基層政府一方面承擔著制度性苦衷，另一方面通過增加信訪機構或者信訪人員數量更加急切地想做到息訪停訪。然而，信訪機關在維持信訪中的急切維穩心態卻遮蔽了信訪的實質內容，雖然個別信訪在纏、鬧訪中解決，但更多的信訪被積壓，缺乏善后性化解機制，雖形成了短時間的平穩，卻為重復信訪埋下了伏筆，上訪者在期盼無望情形下，為引起地方政府重視，會組織新一輪規模更大的或進京或集體或纏或鬧的信訪。地方政府為應對這種膨脹的狀態，對信訪機構不斷地擴大，駐京接訪人員不斷增加，但是一味地“做大”信訪機構、不停地增加編制，卻難以完成對上訪者利益的吸納。

因此，上訪的樣態在變化，信訪機構在擴增，在信訪考核制度下，上訪者的利益表達實際未被認可，政府的信訪接待只能是治標不治本的拖延；信訪的數量不論如何膨脹，機構如何增加，形態如何多端，始終只是一種單純的徘徊狀態，難以實現模式的超越，反而形成了治訪循環內卷化的悖論。

四、結語

基于信訪內卷化現象，有悲觀論者認為訪民之間的感情認同和群體認同，尤其是滯留北京長期未歸訪民意味著他們很難再回到原有的社區中，也意味著地方接訪工作，在中央維穩要求和訪民抗爭的雙重壓力下，是一個不可能完成的任務。［2］但是信訪作為我國轉型中的過渡性糾紛解決機制，維穩的安全閥，民眾情緒的釋放器，可以緩解對抗情緒，自身具有存在合理性的基礎。相對于信訪制度邏輯理論上傾向于法治化的急切改革的建議，務實的態度還是傾向于從最高權力的期待回歸到地方政府的良治，避免制度過分強化的悖論。當然，這不是一蹴而就的，也不是單純的理論論述可以解決的。

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［3］胡元梓.中國民眾何以偏好信訪——以沖突解決理論為視角［J］.華中師范大學學報，2011（3）：12-22.

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［10］應星.大河移民上訪的故事［M］.上海：三聯書店，2001.

On Involvement of Petition

JIANG Jin-liang

(Yangzhou Intermediate People’s Court,Yangzhou 225009,China)

The petition stems from lack of ways to express the interests,superstitions of Party Central Committee, and the effectiveness of cases.Assessment leads to local government pressing the visit.But it encourages petition joint,and leads to a new tide.Contrary to expansion of agencies,its function does not change.It is called Involution of Petition.

petition;petition bureau;involvement

D920.4

A

1008-2794（2012）07-0069-05

（責任編輯：徐震）

20012-08-05

姜金良（1984—），男，山東臨沂人，揚州市中級人民法院代理審判員，碩士，主要研究方向為司法制度、刑事法學。