從權(quán)利救濟視角看我國的信訪制度

曾永安

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州 215123）

從權(quán)利救濟視角看我國的信訪制度

曾永安

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州 215123）

信訪制度是具有中國特色的權(quán)利救濟制度，是司法救濟的一種補充性制度。但在現(xiàn)實中，信訪救濟卻成為眾多尋求權(quán)利救濟者的不二選擇，這不僅增加了信訪機構(gòu)的負擔(dān)，同時也不利于社會主義法治社會的建設(shè)。法治社會的建設(shè)需要我們重新思考和探索信訪救濟的范圍和功能，實現(xiàn)信訪制度的本位回歸。

信訪制度；權(quán)利救濟；司法救濟；法治

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會利益分化日益嚴重，矛盾不斷增多，隨之而來的是民眾尋求權(quán)利救濟訴求的增多。作為權(quán)利救濟途徑之一的信訪制度出現(xiàn)了“井噴”現(xiàn)象。上訪人數(shù)之多、規(guī)模之大、時間之長都是空前的，有專家學(xué)者稱之為“信訪洪峰”。“信訪洪峰”的出現(xiàn)，引起國內(nèi)眾多專家學(xué)者和信訪工作者的關(guān)注。特別是中國社會科學(xué)院農(nóng)村研究所研究員于建嶸博士主持發(fā)表的《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調(diào)查報告更是將信訪制度推上了風(fēng)口浪尖。中國信訪制度何去何從的問題也成為擺在中國面前的一大現(xiàn)實問題。本文從信訪權(quán)利救濟功能的視角來討論中國的信訪制度，并試圖闡述相關(guān)的改革措施。

一、我國信訪制度的涵義及制度歷史

信訪是中國特殊政治體制的產(chǎn)物，是中國特色的權(quán)利救濟方式，是化解社會矛盾的減壓器和維護社會穩(wěn)定的安全閥。對于信訪的含義，目前學(xué)術(shù)界并沒有一個明確統(tǒng)一的界定。一般來說，信訪有廣義和狹義之分。廣義信訪是人民來信來訪的簡稱，是指人民群眾通過寫信或要求見面接談的方式，向各級黨和國家機關(guān)或企業(yè)事業(yè)單位提出建議、意見、要求和批評的活動。狹義上說，“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。”［1］2當(dāng)然這里廣義和狹義信訪主要是針對信訪主體范圍的大小界定而劃分的，對我們理解信訪制度權(quán)利救濟功能并沒有本質(zhì)區(qū)別。信訪制度就是規(guī)范信訪活動的具體規(guī)則，信訪制度的建立意味著公民個人或群體的利益表達與政治溝通方式作為一種穩(wěn)定的模式在運作。

信訪制度作為新中國成立之后建立的一項法律制度，有一定的歷史淵源。中國古代文獻就有相關(guān)的記載，如堯設(shè)“誹謗之木”和“進善之族”；舜設(shè)“敢諫之鼓”和“納言”官；夏設(shè)鐘、鼓、磐、鐸、靶，以待“四方之士”；周設(shè)“登聞鼓”直訴制度；漢代有“詣闕上書”制度；唐朝還有邀車駕，上表等方式；清設(shè)有叩閻制度等等。中國古代各朝各代從維護統(tǒng)治出發(fā)，為民眾提供了一條申訴救濟途徑，特別是直訴制度經(jīng)各朝各代沿用和改良，是民眾表達和尋求救濟的重要通道，對緩和階級矛盾、維護古代封建統(tǒng)治起了很重要的作用。同時，古代信訪的工具性和人治色彩，也鑄就了一種悠久的清官情結(jié)，這也是助長民眾優(yōu)先選擇信訪的重要心理推力。

而作為現(xiàn)代意義上的信訪制度是中國共產(chǎn)黨為適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要、解決群眾的政治需求而不斷探索和發(fā)展起來的。1931年成立的中華蘇維埃共和國臨時中央政府設(shè)立了“來訪接待室”。同年，在江西興國縣高興區(qū)蘇維埃政府設(shè)置了控告箱。1949年8月，中國中央成立中央書記處政治秘書室，專職受理信訪事務(wù)。新中國成立之后，信訪制度雖然有過一段時間的停滯和后退，但總體上是不斷發(fā)展和完善的。特別是2005年，《信訪條例》的出臺，我國的信訪制度又邁上了一個新臺階，信訪制度已經(jīng)成為公民政治參與、利益表達的重要途徑。

二、信訪制度的權(quán)利救濟功能及缺陷分析

（一）信訪制度的權(quán)利救濟功能

制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束。”［2］3制度的良好運行對社會的穩(wěn)定具有重要作用。任何制度的制定都有其特定的功能。信訪制度也不例外。有學(xué)者認為信訪是民怨的釋放通道、民情的反饋渠道、民聲的傳聲筒、民意的表達機制。這里我們主要從權(quán)利救濟的角度來認識中國的信訪制度。

“沒有權(quán)利就不存在救濟，合法權(quán)利是救濟得以存續(xù)的依據(jù)。同樣，‘沒有救濟就沒有權(quán)利’。一種無法訴諸法律保護的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利。兩面關(guān)系合成一個整體，構(gòu)成了法治社會價值的兩個要素。”［3］349對于權(quán)利的救濟途徑，不同的國家有所不同，但基本上主要是通過以司法救濟渠道為主，以談判、調(diào)解和仲裁等為輔的方式來實現(xiàn)權(quán)利的救濟。但由于中國法制的不完善，使得“在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果之域，信訪制度具有一種補充的權(quán)利救濟功能”。［4］42信訪制度作為中國本土化的權(quán)利救濟制度，是司法救濟程序的一種補充制度，是公民權(quán)利救濟的重要途徑。

信訪制度的權(quán)利救濟是指國家通過建立信訪制度，使權(quán)利人在權(quán)利遭侵害時，能夠運用合法的手段向信訪機構(gòu)表達自己的觀點和利益訴求，來維護自己的合法權(quán)益。社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，必然帶來利益的分化，矛盾和沖突不斷增多，相關(guān)的利益主體，特別是弱勢群體的利益更容易受到侵害，如若沒有相關(guān)的制度加以引導(dǎo)和保障，必然會加劇矛盾，引發(fā)社會沖突。中國社會主義和諧社會的構(gòu)建需要一套糾紛化解機制，信訪制度作為司法救濟的補充途徑，也發(fā)揮了相應(yīng)的權(quán)利救濟功能。

（二）信訪制度權(quán)利救濟功能的缺陷

通過回顧我國信訪的建立和發(fā)展歷程，客觀上來說，它作為建國初期一種收集和反映社情民意的制度設(shè)計，起到了重要的作用。它是黨密切聯(lián)系群眾的重要通道，主要是起到民意表達的作用，其權(quán)利救濟功能只是司法救濟之外的一種補充渠道。但現(xiàn)實情況是，信訪制度的權(quán)利救濟功能出現(xiàn)了一些變異的現(xiàn)象，處于一種兩難的境地。

一方面，信訪制度作為一種補充性的救濟制度，就應(yīng)有相關(guān)的救濟功能。“通過表達民意來解決問題、獲得救濟，是信訪的終極目標(biāo)。如果在信訪中合法權(quán)利不能獲得救濟，正當(dāng)要求不能得到滿足，那么信訪就失去了其存在的現(xiàn)實意義。”［5］202而實際的情況是，我國的信訪制度又難以提供公民所希望的救濟。這與我國信訪體制不順、機構(gòu)設(shè)置缺失、權(quán)責(zé)不對稱等有關(guān)。我國信訪呈現(xiàn)的是一種“大信訪”格局。信訪機構(gòu)從中央到地方，各級黨委、人大、政府和司法機構(gòu)等都設(shè)有相關(guān)的信訪機構(gòu)，機構(gòu)龐雜，相互間缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào)，整體運作性差，出現(xiàn)一種“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”的狀況。還有我國現(xiàn)行的《信訪條例》明確規(guī)定我國信訪的基本原則是“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)”，信訪部門是一種中立性的角色，主要是通過協(xié)調(diào)和督促相關(guān)機構(gòu)解決問題，并不能獨立調(diào)查和解決信訪問題，最終問題的解決還是要靠相關(guān)的責(zé)任方，并不能起到相關(guān)實質(zhì)性的作用。對責(zé)任方?jīng)]有處理的問題或沒有處理好的問題也沒有明確的權(quán)力去懲處，甚至有時候信訪部門是責(zé)任方的下級機機關(guān)，監(jiān)督、懲處更無從談起。很多時候又沒有明確的責(zé)任主體，信訪部門接待相關(guān)的上訪者之后，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)辦沒有明確的責(zé)任方，必然會出現(xiàn)上訪者在不同部門之間“轉(zhuǎn)圈”，不利于問題的最后解決，也會加劇上訪者的不滿情緒，使得權(quán)利救濟功能無法實現(xiàn)。

另一方面，信訪制度從設(shè)計之初就定位為司法救濟的一種補充性渠道，但在實際中卻發(fā)生了變異，往往成為一種主要救濟渠道。在一個法治社會，權(quán)利救濟最重要、最權(quán)威和最終的途徑應(yīng)該是司法救濟。信訪制度應(yīng)是司法解決之前的一種制度救濟程序，“但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一根救命稻草。”［6］這有其深刻的社會文化原因。我國社會的不斷轉(zhuǎn)型，利益矛盾不可避免地增多，“中國已經(jīng)進入了利益博弈的時代”［7］13，在信任度不高、溝通協(xié)調(diào)機制不完善的中國社會，民眾之間、民眾與政府之間的糾紛也不可避免地增多。民眾在利益受損時總是會尋求救濟成本最小的一種方式和途徑。而在中國現(xiàn)實的情況是中國的司法制度是一種復(fù)雜而且昂貴的救濟機制，加上司法的不獨立和司法腐敗的存在，使得民眾特別是弱勢群體更愿意選擇門檻更低、成本更小的信訪途徑來維護自己的合法權(quán)益。另外，中國長期存在的“人治”思想、“清官情結(jié)”、“人情”觀念等的存在，使得民眾將利益訴求的最終實現(xiàn)寄托于行政官員，“有問題找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)官越大越好，越往上級越有效”這也幾乎成為上訪者的信條。當(dāng)然還有中國的政治體制的不順、機構(gòu)設(shè)置不合理等也有密切關(guān)系，特別是近幾年信訪訴求中有一種特殊的訴求——涉訴信訪的增多，這些都無疑加大了信訪部門的負擔(dān)，消解了司法制度的權(quán)威。中國現(xiàn)實信訪量的大量增加，但信訪效率并沒有隨之而提高，加上信訪部門的不作為、亂作為，以及地方政府的非法截訪等手段來阻攔民眾表達自己的利益和尋求救濟，這樣，民眾在通過合法方式向信訪部門尋求救濟無果的情況下，往往會采取極端手段表達自己的利益訴求，這對社會穩(wěn)定構(gòu)成巨大的威脅，不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。

三、信訪權(quán)利救濟的有效性變革

信訪權(quán)利救濟超越司法救濟，成為民眾尋求救濟時的優(yōu)先選擇，這種制度“被拔高”的現(xiàn)象，帶來了很多問題，不利于矛盾的解決，不利于權(quán)利救濟的實現(xiàn)，也不利于制度的優(yōu)化運行，以及于法治社會的建設(shè)。因此，我們需要思索如何改進信訪制度，使其既能夠按照法定的規(guī)則運行，又能夠使民眾及時獲得相關(guān)的救濟。也就是在法律的框架下，在司法救濟成為主要救濟渠道的前提下，充分發(fā)揮信訪制度的補充救濟功能，使相關(guān)問題在司法救濟渠道無法解決的情況下，在信訪救濟中得以解決。我們可以從以下幾個方面著手：

（一）加快司法體制改革，堅持司法獨立

從現(xiàn)代法治思想、各國實踐來看，司法救濟無疑是首要和最底線的救濟途徑，司法是保障人民自由權(quán)利、實現(xiàn)社會正義的最后一道屏障。司法救濟具有信訪制度所沒有的優(yōu)點。只有在符合相關(guān)法治的情況下，信訪制度才可以在一定范圍內(nèi)和一定程度上發(fā)揮補充和輔助的救濟功能。信訪制度作為一項政治制度，設(shè)計之初，權(quán)利救濟就不是其主要功能，信訪制度也沒有能力取代其他救濟途徑。現(xiàn)實中，信訪救濟成為民眾的一種主要救濟途徑，這與中國司法救濟功能的缺位有著密不可分的關(guān)系。而司法救濟功能缺位又與我國的政治體制、司法制度的不完善、司法權(quán)威的不足有著密切的聯(lián)系。目前，我國的司法機構(gòu)在人、財、物上受制于政府，缺乏獨立性，使得司法機構(gòu)在處理相關(guān)案件時容易受政府左右，使得司法機關(guān)在處理相關(guān)案件，特別是一些涉及行政機關(guān)的案件，就容易喪失公平性，這樣是肯定不利于問題的最后解決。因此，必須改革我國的政治體制，堅持司法獨立，維護司法權(quán)威，加大司法監(jiān)督，防止司法腐敗，讓司法真正成為保障社會公平正義的最后一道防線，逐漸使司法制度被民眾信任，成為民眾尋求權(quán)利救濟的首選方式和途徑，最終能使很多原本屬于司法管轄范圍的事項從信訪中解脫出來，從而減輕信訪負擔(dān)，使信訪發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（二）改革信訪體制，明確信訪權(quán)利救濟的范圍

當(dāng)前我國實行的是大信訪格局，信訪部門眾多，信訪部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制，信訪事項責(zé)任不清，往往會造成上訪人向不同的信訪機構(gòu)尋求救濟，這就無形中加大了信訪部門的壓力，一定程度上降低了信訪部門處理問題的效率。為提高信訪問題處理的效率，減輕信訪部門的負擔(dān)，需要對我國信訪制度重新進行資源整合和重組。根據(jù)中國的具體國情，同時借鑒國外的相關(guān)權(quán)利救濟制度，我們可以建立以人大為核心的信訪體制。人大作為代議機關(guān)，是國家的權(quán)力機構(gòu)，行政、司法、監(jiān)察機關(guān)都由其產(chǎn)生并受其監(jiān)督，因而具有天然的合法性和權(quán)威性。人大整合信訪力量，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門處理上訪者的利益訴求，使信訪部門獨立、公正、公開的實施權(quán)利救濟，最終有利于信訪問題的解決和權(quán)利救濟的實現(xiàn)。

我國現(xiàn)有的救濟途徑除司法救濟之外，還有行政復(fù)議、監(jiān)察制度、檢察制度等救濟方式，各種救濟應(yīng)有其發(fā)揮功能的領(lǐng)域。但現(xiàn)在中國的信訪制度權(quán)利救濟的范圍不清，與其他方式多有交叉和重疊，使民眾在面對眾多選擇時，無從著手，只能選擇一個相對“熟悉”的方式去尋求救濟，信訪就成為眾多上訪者的首選。這不僅加大了信訪的壓力，也不利于其他救濟功能的發(fā)揮和實現(xiàn)，損害了其他救濟方式的有效性和權(quán)威性。因此，需要通過法律法規(guī)對信訪救濟進行詳細的規(guī)定，明確區(qū)分信訪救濟與其他救濟方式的區(qū)別，優(yōu)先采用其他救濟途徑，明確將信訪救濟的范圍限定在不屬于司法、行政復(fù)議、監(jiān)察和檢察管轄范圍的事項。不屬于信訪制度救濟的事項還給其他救濟方式解決。

（三）加大法律援助力度

法治社會，司法應(yīng)是主要的救濟途徑，但隨著司法制度的不斷完善，司法也越來越復(fù)雜和專業(yè)，對于一般民眾來說，很難駕馭司法救濟機制。同時，司法制度的高成本，使得很多民眾望而止步，因此，國家應(yīng)加大法律援助力度，向弱勢群體提供相關(guān)的法律援助，使弱勢群體能夠與其他社會成員一樣享受平等的司法待遇。同時引入社會第三部門，由社會中介組織代理上訪者提出權(quán)利救濟要求，避免使公民個人直接暴露于政府權(quán)力之下，這樣就構(gòu)建了一個有效的緩沖地帶，政府的政策能通過第三部門的消化而順利地被民眾所接受，同時又能使民眾找到有效的表達途徑而消除對立情緒，有助于矛盾的化解和公民權(quán)利的實現(xiàn)。

四、結(jié)論

作為我國一項特殊的政治制度設(shè)計，信訪制度具有相關(guān)的信訪救濟功能，但只是作為司法救濟的有效補充，在司法制度無法救濟的情況下，信訪填補其空缺。現(xiàn)今中國的信訪制度雖然在權(quán)利救濟方面發(fā)揮了重要的作用，但信訪制度的這種超常規(guī)的運行不利于法制的實現(xiàn)，不利于社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，需要對我國信訪制度在權(quán)利救濟中應(yīng)有的地位和作用作出科學(xué)合理的界定，將相關(guān)救濟功能交還給相應(yīng)的救濟方式，減輕信訪部門的壓力，實現(xiàn)信訪制度的本位回歸。

［1］國務(wù)院.信訪條例［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［2］道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］.杭行，譯.上海：格致出版社，2008.

［3］程燎原，王人博.贏得神圣——權(quán)利及其救濟通論［M］.濟南：山東人民出版社，1998.

［4］王先江，張有梅，莫良元.信訪制度在構(gòu)建和諧社會中的價值探討［J］.安徽理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006（3）.

［5］孔維鳳.從孫法武事件看信訪工作的制度缺失［J］.河南社會科學(xué)，2009（5）.

［6］趙凌.中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關(guān)口［N］.南方周末，2004-11-04（2）.

［7］孫立平.博弈——斷裂社會的利益沖突與和諧［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006.

On China’s Petition System from the Perspective of the Right to Relief

ZENG Yong-an

(School of Politics and Public Management,Soochow University,Suzhou 215123,China)

The petition system with Chinese characteristics is a judicial relief channel.But in reality,the petition relief has become the choice for many seeking the right to relief,which is imposing an increasing burden on the petition agencies and is not conducive to the construction of socialist rule of law society.The building of rule of law requires us to think and explore the relief scope and function.

petition system;right to relief;judicial relief;the rule of law

D632.8

A

1008-2794（2012）07-0044-04

（責(zé)任編輯：曹陽）

2012-09-05

曾永安（1989—），男，安徽安慶人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士生，主要研究方向公共政策研究、行政管理理論。