創新社會管理典型模式研究及對蘇州的啟示

程曉雯

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000）

創新社會管理典型模式研究及對蘇州的啟示

程曉雯

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000）

隨著現代化的發展，社會結構異質化與多元化特征明顯，社會矛盾復雜多樣，創新社會管理愈加迫切。本文以社區建設與管理創新為切入點研究“南通模式”、“江漢模式”和“杭州模式”三種典型模式，總結出各自經驗特色，由此啟示蘇州落實多中心治理模式，完善多時態治理機制，構建服務平臺，激勵并扶植社會復合主體參與合作治理，從事后應急管理延伸到事前風險評估、事中反饋糾偏，促進社會發展的良性互動和動態穩定。

社會管理創新；典型模式；多中心；多時態；治理

隨著我國社會轉型與結構性變遷，社會矛盾層出不窮，社會管理成為各界高度關注的熱點問題，黨和政府也在不斷探索社會管理新模式。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；2011年7月中共中央、國務院印發我國創新社會管理的首份正式文件《關于加強和創新社會管理的意見》。近三年來，各地就社會管理創新進行了大量的探索，并取得初步成效。本研究主要選取三種創新社會管理典型模式，即“南通模式”、“江漢模式”和“杭州模式”為研究對象，以社區建設與管理創新為切入點，通過研究其亮點與成功經驗，從而總結對蘇州創新社會管理、防范社會風險工作的啟示。

一、創新社會管理典型模式及其特色

（一）“南通模式”：“一綜多專、專業調處”的大調解機制

1.南通模式

2003年，南通率先建立了“黨政領導、政法牽頭、司法依托、各方參與”的社會矛盾糾紛大調解機制，并因其重大影響成為江蘇省唯一入選全國社會管理創新試點的城市。南通以“一綜多專、專業調處”的社會大調解體系為抓手，不斷完善新型社區服務管理體系、現代社會防控體系等十大體系，形成了社會管理創新“南通模式”，目前已取得引人矚目的成效。

2.南通模式的主要特色

第一，整合資源，整體聯動，提升調解效能。南通立足于“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的目標，建立了黨委領導、政法綜治牽頭、調處中心具體負責、司法部門業務指導、職能部門共同參與以及社會各方整體聯動的大調解工作新格局［1］79，融定期排查矛盾糾紛“零報告”制度、聽證對話制度、社會穩定風險評估體系和六級工作網絡為一體，將司法調解、行政調解和人民調解有機結合，有效整合政法資源與社會資源，實行整體聯動。

第二，重新定位、加強服務，完善社區管理。隨著居民構成多元化、訴求多元化發展，南通重新定位社區功能，將其建成強化社會管理與服務的綜合平臺，完善社區服務中心，構建綜合治理、外來人口管理、信息收集等“十位一體”的社區管理新格局。同時吸納老黨員、老政法等參與社區管理，建立健全“重點地區聯治聯建、矛盾糾紛聯排聯調、社區治安聯管聯防、民主法治創建、平安系列創建等工作機制”。［2］

第三，完善機制、注重發展，保持長效運行。南通完善了大調解的長效機制，如：由財政保障鄉鎮（街道）調處中心的工作經費，實行專款專用；建立獎懲機制和激勵機制，表彰“十佳調處中心”和“十佳調解員”，發揮其示范作用；建立以目標責任制管理為主的考核及問責機制，把大調解列入社會綜治考核評估體系。［1］80

第四，一綜多專、專業調處，提高服務水平。南通成功創新，將作為綜合性調處平臺的縣、鄉調解中心和各種專業化調處機制有機結合，建立醫患、拆遷、交通等諸多民生領域的專業調處機構，并配備專職調解員。同時構建專業調處機制，如醫患糾紛調處中心建立了科學公正的事故鑒定機制、調處預防機制和糾紛理賠機制［3］53，并建立公調、訴調、檢調三大對接新機制，積極培育人民調解工作室、訴前調解中心等附設調解機構，促進調處中心與公檢法職能優勢的互補，降低訴訟成本，促進社會和諧。

總之，南通大調解機制是比較成功的，雖然缺少中立第三方的“第二方糾紛解決機制”，在解決官民糾紛上成效甚微，仍需進一步向法制化、社會化和科學化發展，但其將大量矛盾化解在基層，減少了矛盾糾紛升級惡化的隱患。政府職能部門由被動“救火”變為主動“滅火”，從事后調解延伸到事前預防，促進了社會管理創新與社會和諧，有效防范了社會風險。因此，南通模式被看做解決社會矛盾多發困境的典型之一而被推崇。

（二）“江漢模式”：重在職能轉變的公共管理社區化

1.江漢模式

中國公共管理社區化源起于2000年武漢江漢區的社區體制改革。第一次改革是推進政府社會職能社區化，由單位制向社區制轉變，推進政府職能轉變和管理重心下沉，但出現政府財政買崗、“八大員”增多等矛盾問題。2008年第二次改革推進政府社會職能協作化，著眼于整合資源，統籌推進街道和社區層面的基層社會管理與公共服務機制及居民自治機制。江漢區以社區為平臺，建立和完善政府行政管理與居民自治良性互動的合作機制，形成了以政府主動轉變職能為特點的“江漢模式”。

2.江漢模式的主要特色

第一，明確職能，構建基層服務平臺。江漢區明確了區政府、街道辦事處和各類社區組織的功能定位，建立“區政府決策、街道掌舵（管理）、社區居委會監督、服務站劃槳”的體制［4］79。江漢區還設立街道社區服務中心和社區公共服務站，其下分設服務部和協管部，承接政府延伸到社區的公共服務和協管工作。

第二，整合資源，健全服務運行機制。江漢區在整合人力資源的基礎上，建立了政府購買、社區服務中心運作、居委會協調監督的社區服務工作機制：一是健全人員管理機制，因事設崗、一崗多責、競爭上崗，實行績效工資制；二是健全考評監督機制，完善工作目標量化考評機制和民意測評機制，實行月評議、半年考核和年度總評制度，并直接掛鉤工資、獎金及留聘，調動工作積極性；三是健全經費保障機制，用財政落實社區工作用房及經費［5］，保障社區管理體制正常運行。

第三，加強領導，建立黨建工作機制。江漢區著力構建城鄉統籌、區域整合的黨建工作新格局：一是創新區域整合型社區黨組織領導體制，設立區域性“大黨委”，在社區公共服務站單獨建立黨支部；二是建立黨建協調協作機制，建立區域化黨建工作協調委員會和社區黨建工作聯席會，深入推進共駐共建；三是創建黨內民主議事機制，建立社區黨代會制度并首創黨員建議案制度，開展居民自治和民主監督。［5］42

第四，回歸自治，強化社區主體地位。江漢區賦予社區居委會“人事建議、評議監督、事務協調、核實審定、經費把關”五大權利，適度分離其行政職能，使其回歸社區自治功能；同時培育發展志愿者組織等民間組織，建立以黨組織為領導、居委會為紐帶、民間組織為基礎的社區自治機制，促進居民自治組織化；此外還開展老城區物業自助服務，提升社區自助互助服務的專業化水平。［6］40

第五，促進互動，推行公共項目機制。江漢區采用項目制，由政府投資、社區居委會組織管理、社會組織申報和運作來扶持公共項目，項目選擇以社區居民需求為導向，實行社會化運作，其主要程序是：社區居委會向社會組織征集選題-社區居民代表大會優選項目-居務公開-社區居委會確定年度項目并向政府申報—政府立項、籌資和監管。［7］

“江漢模式”首創了政府主導下社區自治的復合模式，雖然由于傳統體制全能政府的路徑依賴等影響，居委會自治功能難以完全歸位，社區工作人員素質也有待提高，但其提高了公共服務效能和社區自治能力，形成了公共事務多中心治理等經驗，使該區兩次獲評“全國社區建設示范城區”稱號。

（三）“杭州模式”：“三位一體”的“以民主促民生”機制

1.杭州模式

杭州市在社會管理實踐中，率先提出“以民主促民生”戰略，在“四問四權”機制的基礎上，以四界聯動、開放互動為基本途徑，培育社會復合主體，構建民主民生互動平臺，形成黨政、市民、媒體“三位一體”的民主民生共促和諧發展機制，推進政府在服務中管理。在互動中引導，把發展民主與改善民生相結合，通過民主參與的方式加強政府社會管理職能，在全國具有首創性和典型性，被譽為“杭州模式”。

2.杭州模式的主要特色

第一，首創開放式決策。杭州在政府常務會議“會前”通過公示、座談會、聽證會等方式征集民意；“會中”請人大代表、政協委員和網絡甄選的市民代表出席會議發表意見，市民也可通過觀看網上視頻直播留言發帖來參與討論，其意見將被吸納到決策中；“會后”由有關部門24小時內及時回應。［8］146實現市民與社會組織的全程式參與、全方位監督，使決策更加民主公正，是民主政治建設中社會管理的重大創新。

第二，構建互動性平臺。一是建立“杭網議事廳”和“草根質監站”。前者是國內首個黨政和媒體聯辦的網絡互動平臺，兼顧議事與辦事，定期匯總民意，向市政府或相關部門反映，市和區縣（市）有關單位在網上設置對接窗口，并有專職人員限時回復、即時解決。后者是由利益相關的居民擔任義務質監員，依法監督重大民生項目工程質量、文明施工等，及時向居民反饋情況。［9］33二是注重發揮媒體作用，杭州鼓勵媒體全方位介入政府施政過程，在廣播電臺和電視頻道及報紙上開設民生專欄、開通熱線電話等，為民眾直接參與政府決策搭建平臺。三是構建了國內第一個街道（社區）民主民生互動平臺——“湖濱晴雨工作室”，引導社區街道在反映民意、服務民生方面更好地發揮作用。杭州市政府還實行“紅樓問計”，并首創社區“和事佬”調解機制，集民智來共建和諧社會。

第三，實行綜合性考評。杭州自2000年在市直機關廣泛開展評選“滿意不滿意單位”活動，將對通過問卷調查等途徑得出的市民最關注的機關作風、貧困群體生活等“七難問題”的解決列為各個部門年度評估的基本項目。2005年，進一步將“滿意不滿意單位”評選（社會評價）與目標考核、領導考評相結合，對市直單位實行“三位一體”的綜合考評，形成“評判-整改-再評判-再整改”的良性循環工作機制。

杭州模式以政府管理體制改革為把手，以相關機制與平臺建設為根本，充分發揮社會管理復合主體的功能，用內部“三位一體”的核心體制統領外部“多中心”的治理結構，通過民主途徑促進民生問題的解決，提高社會廣泛參與的可操作性，把民生工作從事后應急補救轉到事前溝通上，把矛盾真正解決在萌芽狀態，實現政府與社會、公民之間的協同合作，促進社會的和諧穩定。

高校基層行政管理人員在長期的重復繁雜工作中容易產生身體疲憊，這樣會使他們感覺猶如身處牢籠一般的封閉，短期內找不到傾訴的人，長此以往就失去了找人傾訴的欲望。

二、“三種模式”對蘇州地區社會管理創新的啟示

我國目前秩序導向的社會管理改革已經取得了一定成效，但離黨的十七大報告中所說的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局要求還有很大差距，因此，進一步完善社會利益協調、溝通機制和民主決策機制等，對促進社會管理創新，防范社會風險，保持社會穩定很有必要。上述三種模式在社會管理創新實踐中的成功經驗對于蘇州地區在創新社會管理、防范社會風險等方面有以下啟示。

（一）明確職能定位，注意多中心治理

黨委政府應拋棄根深蒂固的包辦一切的傳統做法，在社會管理中繼續發揮主導作用，構建政府主導下的多中心治理的社會管理新模式。公共治理的目標是實現社會善治，“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，善治表示國家與社會或者是政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”。［10］11十六字社會管理格局實質就是黨政主導、社會協同、公民參與的多中心治理模式，當然各主體必須明確各自的職能定位：

1.黨要發揮領導核心、統攬協調的作用，推進區域化黨建，加強基層黨組織建設，發揮黨員模范帶頭作用，推行黨內民主，協調各方利益，促進社會整合。

2.政府要在職能上弱化行政色彩，向公共服務傾斜，讓渡部分行政業務給社會，在理念上從社會管理向公共治理轉變，切實從人民的需求和根本利益出發，增加民生投入，推進公共服務法制化、社會化和科學化，為公共治理提供良好的制度環境和政策氛圍；同時積極培育社會復合主體，進一步下放權力，創造誘致性的激勵體制，建立和完善公民與社會組織有效參與的利益驅動機制，推進公共服務市場化和自助化。政府內部各層級、各部門之間也要明確職能邊界，解決職能交叉帶來的重復低效問題，提高執行力。

3.社會組織要充分發掘自治功能，提高自治能力，在政府引導下，以公共利益為價值取向，發揮基層社會自治組織尤其是社區的公益性，完善公共服務站、調處中心和社區居委會等自治組織，接手“劃槳”類事務，協調群眾利益，化解基層矛盾，反映群眾訴求，提供公共服務，實現有效自治。

4.公民要樹立政治參與意識，從依附型的“臣民”向參與型的“公民”轉變，積極表達利益訴求，提高政治文化素質，增強政治責任感，實現有效參與；同時促進市場經濟體制下自利的“經濟人理性”向“公共理性”轉變，營造寬容、和諧的社會氛圍。

近年來，我國處于深刻轉型中，社會利益結構分化，矛盾沖突復雜多變，進入高風險狀態。因此社會管理必須從事后應急補救延伸到事前預防評估、事中反饋糾偏，在動態管理中充分運用社會風險的危機管理，以應急管理為切入口，推進到危機管理，最后上升到風險管理，完善多時態治理機制，謀求社會發展與穩定的動態平衡與良性互動模式，促進社會協調發展。

1.事前預防：建立風險評估機制

防重于治。社會風險管理的首要任務就是進行預防，政府需建立社會風險評估和危機預警機制，通過風險識別、風險分析與評估、風險處理、監控與風險溝通五個方面［11］37，及時向社會公眾發布預警信息，建立多主體風險共擔機制，盡量將風險控制在萌芽階段，從而防止各種公共危機的發生和演化。“十二五”規劃要求在重大政策決策和重大建設項目之前，普遍實行社會穩定風險評估，杭州的“開放式決策”就是政府風險管理的成功探索，在政府重大項目和政策決策前通過公示、座談會、聽證會等形式充分征集民意，整合群眾意見吸納于決策中，從源頭上減少其實施過程中可能會造成的矛盾糾紛，將公民納入決策的責任主體，分擔和降低社會風險，有利于提高決策的可操作性和被接受程度，促進社會和諧穩定。

2.事中糾偏：構建服務互動平臺

由于社會風險的不確定性和不完全可控性，預警總是不完備的，所以在社會管理過程中還要注重動態調整，進行危機管理。危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。［12］7“社會泄憤事件的發生，根本原因是人們對特定社會結構或狀態不滿，并且認為表達意見和尋求救濟的合法途徑被堵死，從而轉向用行動發泄不滿”。［13］164上述三種模式啟示我們：政府應致力于構建民主互動平臺，進一步推進政務公開，充分發揮網絡與媒體的優勢，保障民眾利益表達渠道暢通，定期整合、反饋民意，并及時回應，實行民主決策，針對民眾反映強烈的問題作出相應的整改糾偏。對于社會管理中的難點、困境也可與群眾協商，取得諒解，加強公民、社會組織與政府的溝通和平等對話，通過踐行民主來阻止矛盾升級惡化。

3.事后應急：保障法理人情均衡

公共危機就是風險社會的實踐性后果，社會風險一旦變成公共危機，就應立即進入應急管理程序。政府應建立和完善應急管理制度，解決“體制性遲鈍”問題，盡可能降低應急反應的時間成本和部門協同的成本，防止事態擴大，減輕其對社會系統的傷害。應急管理制度建設不僅要建立應急預案，還要在應急演練中不斷修正應急預案。各級政府及相關部門應結合各地區的實際情況，確定不同層次、不同類型的應急預案。就本質而言，在“維穩”邏輯下的大調解機制就是緩和社會矛盾的一種應急性機制，強調以柔性手段補充訴訟法律等剛性手段的不足，將矛盾糾紛化解在基層；同時又疏導群眾情緒，潛移默化地增強了群眾的道德意識和法制觀念，減少了群體性事件，極大地促進了社會和諧穩定。政府要以人民的利益和需求為導向，在實踐中不斷完善應急管理機制，同時扶持和培育人民調解員等“中立的第三方”來化解社會矛盾，促進社會自治。

4.長效機制：促進持續協調發展

為了保障社會管理創新體制的長效運行，政府仍需完善績效評估體系、問責制、社會保障體系、利益協調與綜合機制、人力資源管理機制、經費保障機制等配套的長效機制。為社會風險的危機管理提供全方位支持，兼顧管理與服務，兼顧行政效率與社會公平，把解決發展問題與改善民生有機結合，穩固執政根基，促進社會全方位發展。

現階段的社會管理創新應由被動“維穩”轉向主動“創穩”，由剛性穩定轉向韌性穩定，各級政府需要對“穩定過敏癥”進行“脫敏”和去政治化，還原并直面社會問題的本質，著眼民生，立足基層，構建社會管理服務新平臺、新手段，完善多中心、多時態的社會管理和公共服務機制，促進黨政主導與社會自治的有效結合，促進社會和諧穩定。

三、結論

南通、江漢和杭州三種社會管理創新典型模式都強調了政府職能的轉變，弱化行政職能，強化社會公共服務職能，注重培育和扶持社會復合主體共同治理，構建社會服務新平臺新機制，完善城市基層管理機制，發展民主、改善民生，促進社會和諧穩定，具有一定的共性。同時，在此基礎上又各具特色，結合當地具體實際，形成多樣的發展目標與制度設計，在創新社會管理、防范社會風險方面打出自己的品牌。因此，蘇州地區在創新社會管理，防范社會風險方面，應學習各地成功經驗，揚長避短，抽象出一般規律，避免一味的模仿復制，必須聯系本地實際，發揮當地優勢，在共性的基礎上凸顯個性，創建獨具一格的“蘇州模式”。

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［3］易杳.南通大調解（上）［J］.今日中國論壇，2011（4）.

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［13］于建嶸.抗爭性政治：中國政治社會學基本問題［M］.北京：人民出版社，2010.

A Study of Typical Modes of Social Management Innovation and Their Revelations to Suzhou

CHENG Xiao-wen

（School of Politics and Public Management,Soochow University,Suzhou 215000,China）

Along with the development of modernization，social structure has become heterogeneous and diverse obviously,social contradictions are complex and diverse.It is increasingly urgent to innovate social management.The paper takes community construction and management innovation as the entry point to research the“Nantong mode”, “Jianghan mode”and“Hangzhou mode”.According to their successful experience，Suzhou should implement the polycentric governance mode and perfect the multi-temporal governance mechanism by building more service platforms，stimulating and supporting social composite subjects to participate in the cooperation governance not only to perfect the emergency management mechanism,but also to establish the pre-risk assessment mechanism and the feedback correction mechanism so that positive interaction and dynamic stability of the social development can be promoted throughout the process.

social management innovation;typical mode,polycentric;multi-temporal;governance

C936

A

1008-2794（2012）07-0033-05

（責任編輯：曹陽）

2012-08-21

程曉雯（1989—），女，江蘇濱海人，蘇州大學政治與公共管理學院碩士生，主要研究方向為當代中國政治與政府。