葫蘆島經濟發展方式轉變財政政策探析

楊翠杰

（葫蘆島市財政局，遼寧125000）

一、葫蘆島市經濟增長方式分析

（一）“十一五”期間轉變經濟發展方式取得的成效

1.產業結構不斷優化，第二產業仍是拉動經濟增長的主導力量。“十一五”時期，葫蘆島市深入實施“工業強市”戰略，堅持走新型工業化道路，加快推動傳統工業向新型產業轉變，產業結構調整取得新進展。三次產業結構從2005年的14.5∶47.5∶38.0調整到2010年的12.4∶45.9∶41.7，第一產業比重下降2.1個百分點，第二產業比重下降1.6個百分點，第三產業比重提高3.7個百分點。葫蘆島市三次產業結構處在“二三一”的結構變化中，第三產業比重提升較快，但第二產業仍是全市經濟增長的主導力量。從地區生產總值看，“十一五”期間，全市GDP從2005年的299.5億元增加到2010年的531.4億元，年均增長12.1%，第一、二、三產業年均分別增長8.2%、11.3%、14.5%。從三次產業對經濟增長的貢獻來看，2010年全市三次產業對地區生產總值增長的貢獻率分別為6.45%、52.90%和40.65%。以重化工為主的經濟結構特點，決定了葫蘆島市經濟發展的動力主要來自第二產業，工業經濟在全市經濟總量中所占比重較大，對經濟增長的貢獻率較高，繼續成為拉動經濟增長的主導因素。

2.投資、消費、出口三大需求全面增長，投資增長勢頭強勁。“十一五”期間，葫蘆島市實施“項目支撐”和“沿海開放”戰略，投資力度進一步加大，特別是在沿海經濟帶13個主題概念園區建設的拉動下，投資快速增長。全社會固定資產投資額由2005年的102.4億元增加到2010年的500億元，年均增長37.3%。“十一五”期間，固定資產投資累計1250億元，是建市以來前16年總和的1.7倍，“項目牽動”戰略取得豐碩成果。堅持擴大內需，消費市場繁榮活躍，社會消費品零售總額穩定增長。2010年，社會消費品零售額實現233.2億元，比2005年增長1.3倍，年均增長18%。對外貿易保持較快增長，利用外商直接投資大幅增長，進出口全面恢復。2010年，外商直接投資22284萬美元，比2005年增長8.2倍，實現進出口總額13.4億美元，比上年增長32.7%。在“三駕馬車”中，投資拉動經濟增長的特征非常明顯，產業園區成為投資增長主導力量。

3.服務業持續健康發展，服務業比重提升較快。“十一五”期間，全市服務業得到長足發展，產業規模逐步擴大，行業結構漸趨優化，吸納就業能力穩步增長，集聚區建設步伐加快，基礎設施明顯改善，呈現良好發展勢頭。全市服務業增加值由2005年的113.8億元增加到2010年的221.8億元，年均增長14.5%；服務業增加值占GDP的比重由2005年的38%提高到2010年的41.7%，增速及產業比重提升較快，對經濟增長的貢獻明顯增強。

4.科技投入與產業同步提升，科技創新給經濟發展增添了動力。葫蘆島市緊緊抓住“振興東北老工業基地”和遼寧沿海經濟帶上升為國家戰略這一雙重機遇，將高新技術產業發展作為全市經濟發展的重要推動力，高新技術產業實現了快速發展?！笆晃濉逼陂g，全市高新技術產值由2005年的78.3億元增加到2010年的150億元，增長近1倍；高新技術產品增加值由2005年的9.2億元增加到2010年的45億元，增長近4倍。2010年，實施國家級、省級科技項目43個，申請發明專利92件，獲得省科技進步獎3項。年內共評出市政府科學技術獎52項，共獎勵科技人員461人。

5.生態環境得到改善，節能減排工作取得成效。“十一五”時期，葫蘆島市通過結構調整、技術改造、節能減排和污染治理，努力減少資源消耗、降低廢物排放、提高資源利用率，資源節約型、環境友好型社會建設取得明顯成效。全市建成8座污水處理廠，對流經市區的連山河、五里河、茨山河進行了大規模綜合整治，推進遼西綠色生態長廊和生態公園建設，建立9個自然生態保護區，開展大氣污染防治行動，城市空氣質量優良天數穩定在96%以上，單位GDP能耗和主要污染物SO2、COD減排，分別完成“十一五”任務的108%、129%和109%。

6.城鄉居民收入穩步提高，經濟社會發展成果不斷惠及民生?！笆晃濉睍r期，葫蘆島市城鎮居民人均可支配收入由2005年的8579元增加到2010年的17371元，年均增長15.2%，高于全市經濟增速3.1個百分點；農民人均純收入由2005年的3428元增加到2010年的6597元，年均增長14%，高于全市經濟增速1.9個百分點。

（二）葫蘆島市經濟增長方式的基本特征

1.粗放特征明顯，投資仍是經濟增長的主要拉動力量。經濟增長主要依靠資本投入拉動是粗放型經濟增長的本質特征。從要素結構看，長期依靠物質資源的高消耗、高投入的外延式粗放型增長方式沒有根本性改變。

2.明顯的重化工業化特征，經濟發展主要依靠第二產業帶動。2010年，全市第二產業增加值占GDP的45.9%，規模以上工業總產值863.6億元，其中，石油化工、有色金屬、能源電力、船舶機械四大支柱產業工業總產值700億元，占規模以上工業總產值的81%，是工業經濟發展的重要支撐。

3.科技進步貢獻水平比較低。全要素生產率是技術進步對經濟發展作用的綜合反映，它反映在一定的經濟增長方式下資本和勞動力的生產效率，包括技術進步、組織創新、專業化和生產創新等。葫蘆島市工業經濟中原材料工業和采掘工業所占比重過大，自主創新能力不足，產品大多耗能高，污染重，低科技含量、技術創新和專業化程度較低。

二、現有經濟發展方式存在的主要問題

（一）產業結構不盡合理

一是重化工業比重偏大。2010年，全市規模以上工業總產值輕重工業之比為6∶94，重化工業比重明顯高于全國平均水平，高于全省13.3個百分點。二是服務業總量偏小，比重偏低，發展相對滯后。2010年全市服務業增加值實現221.8億元，占地區生產總值比重為41.7%，比全國平均水平低1.7個百分點；第三產業對經濟增長的貢獻率為40.65%，比全國平均水平低2.2個百分點。全市批發零售、住宿餐飲、房地產、交通運輸和郵政通訊等傳統服務業仍居主導地位，新興的倉儲物流、商務服務、旅游休閑、文化娛樂等現代服務業發展滯后，科技服務、生產性服務、社會化服務體系不夠完善，發展層次不夠高。三是產業結構的協調發展功能不強。在環境功能方面，重化工業和城鎮化進程的加速發展，使得資源和環境面臨的壓力加大。在就業功能方面，由于服務業發展相對滯后，導致就業壓力較大。在分配效應方面，產業主要集中于一般制造業，處于產業鏈的初端環節，盈利能力不強。

（二）投資與消費比例失衡

葫蘆島市投資率在“十一五”期間呈明顯上升。全社會固定資產投資占全年GDP的比重2005年為34.2%，到2010年已達到94.1%。“十一五”時期投資額年均增長37.3%，但消費率“十五”時期一直在34%-44%之間徘徊，社會消費品零售總額年均增長18%。經濟增長過多依賴投資增加，既給資源、環境帶來巨大壓力，還會導致行業產能過剩，制約產業結構的調整。

（三）資源環境壓力增大

作為老工業基地，葫蘆島市多年積累形成以資源消耗型重化工業為主的產業結構，決定了在經濟快速發展的同時，要付出更多的資源環境代價，面臨著更大的資源環境壓力。全市企業多是勞動密集型、資源依賴型、能源消耗型企業，傳統工業與高耗能工業比重大。隨著工業化城鎮化進程的加速發展，勢必會對資源、能源和環境產生更大需求，傳統發展方式的局限性和資源環境矛盾將日益突顯。

（四）區域發展不協調

伴隨經濟快速發展，城鄉、區域發展不平衡現象日益凸顯。全市城鄉居民收入比由2005年的2.5∶1擴大到2010年的2.6∶1。全市六個縣（市）區中，2010年，地區生產總值最高的連山區（116億元）是最低的南票區（19億元）的6倍多；地區生產總值增幅最高的龍港區（24.2%）比最低的南票區（10.2%）高出14個百分點。

三、加快經濟發展方式轉變的財政政策建議

（一）發揮財政宏觀調控作用，促進產業結構優化和升級

1.強化農業的基礎地位，加大“三農”投入，增強農業經濟發展后勁?？傮w發展思路應是夯基礎、強縣域、惠民生、重統籌，加快推進農村工業化、城鎮化和農業現代化，以促進農民增收和改善農村生產生活條件為核心目標，加強農業農村基礎設施建設，以發展縣域經濟為重要載體、扎實推進社會主義新農村建設，加速農業結構調整，加速現代農業產業基地規?；?、專業化、市場化、品牌化體系形成，有步驟地建設具有現代物流裝備、現代科技支撐、現代管理水平和經濟效益、生態效益、社會效益相統一的農業現代化新格局。財政支農重點應放在積極支持擎起園區、產業、龍頭、品牌“四面大旗”，努力提高三產比重分量最“輕”的農業所占比重，建立健全財政支農投入穩定增長機制，加大強農惠農力度，支持龍頭企業發展，以農業產業化帶動農民增收，繼續完善實施支持縣域經濟加快發展的各項財政政策。充分運用財政貼息、擔保、以獎代補等間接手段，推進縣域經濟發展方式轉變，重點支持農產品深加工、年銷售收入超百億元工業產業集群建設，引導生產要素向縣域工業園區集聚，培育縣域主導產業，實現“一鄉一品、一縣一業”。繼續做大縣域財政“蛋糕”，為實現縣域經濟第二個三年倍增計劃提供財政政策支撐。

2.統籌運用各項財政政策措施，全面實施工業“五項工程”，調優存量，做大增量。由于工業企業普遍缺乏核心競爭力，產業鏈條短，高技術、高附加值產品少，企業自主創新能力不足，外向度低，輕工業、精深加工業、高新技術產業和民營工業企業數量較少等因素制約，葫蘆島市工業的主導地位沒有充分發揮出來。因此，對于全市工業來說，加快轉變經濟發展方式重點在調優存量，關鍵在做大增量，以增量帶動結構優化，實現優化結構與增加總量的互動雙贏。調優存量，就是按照新型工業化要求，運用技術改造、自主創新、節能降耗、體制機制改革和投資引導等手段，形成新的效益增長點，讓“老樹發新枝、結新果”。做大增量，就是按照適應市場需求變化、符合科技進步新趨勢、發揮比較優勢的要求，通過延伸產業鏈條、培育新興產業、打造產業集群等方式方法，大力發展結構優化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業能力強的現代工業企業。財政要加大資金投入力度，支持以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的科技創新體系建設，形成一批具有自主知識產權的重大戰略產品，促進科技成果轉化為現實生產力，引導和支持創新要素向企業集聚，提高企業自主創新能力。在大力發展高新技術產業的同時，要充分發揮傳統產業優勢，用高新技術改造傳統產業。要依托葫蘆島市四大支柱產業及13個重點發展園區，整合資源、集聚優勢、優化產業布局、調整經濟結構、轉變經濟發展方式，實現規模化、高端化、集群化。同時，支持國有企業深化改革，認真落實推進國有企業改制財政補助政策，積極籌措資金，推進困難地區和困難國有企業加快改革步伐。大力發展民營經濟，繼續加大對民營工業企業的扶持力度，改善民營投資的體制環境，實行平等的財政政策，實行統一的稅費政策，完善支持中小企業發展的財政政策體系。

3.大力支持發展服務業，不斷提高服務業在國民經濟中的比重和水平。服務業的快速增長是經濟發展的重要推動力量。加快服務業引導與培育，迅速實現由傳統服務業向現代服務業的轉變，必須妥善處理服務業與農業和工業之間的關系，使第三產業更好地為一二產業發展服務。要以工業的結構調整，支持帶動現代農業和服務業的發展，在突出工業結構調整升級的同時，高度重視發展現代服務業，提升服務業綜合競爭力。制定和完善財政政策，發揮財政資金導向作用，優化支持發展現代物流、金融服務、信息服務、科技服務、商務服務等生產性服務業。大力支持商貿、文化、旅游、家庭服務等生活性服務業，尤其要支持旅游產業與文化產業的融合，盡快使文化、旅游產業成為葫蘆島市第五大支柱產業，帶來新的經濟增長點。財政要重點支持具有示范帶動作用的現代服務業聚集區建設，加快發展法律服務、社區服務等新興服務業，提升服務業在全市經濟總量中的比重和對財稅貢獻率。

（二）發揮財稅杠桿作用，擴大消費需求

1.發揮財政收入分配職能，提高城鄉居民消費能力，增加居民收入在國民收入分配中的比重。綜合運用財稅政策工具，加大財政投入，健全社會保障體系，逐步建立保障標準與經濟增長同步提高的長效機制，穩定居民消費預期。實施積極的就業政策，增加就業再就業投入，以就業促增收。支持落實最低工資制度，促進提高低收入者勞動報酬。加大財政對農民及城鄉低收入群體的補助力度，多渠道增加農民收入。完善公務員工資制度，支持義務教育學校、公共衛生和基層醫療衛生事業單位實施績效工資，促進行政事業單位人員收入穩定增長。繼續實施、完善并研究新的刺激消費措施。落實好糧食直補、農資綜合直補、農作物良種補貼、農機具購置補貼政策。大力支持發展服務業，逐步提高服務消費比重。運用財政政策積極引導培育消費熱點，促進文化娛樂、休閑旅游等消費增長。

2.保持公共投資的適度規模，優化公共投資結構，建立擴大內需的公共財政保障機制。充分發揮政府投資拉動作用，努力擴大內需。優化政府公共投資結構，整合財力重點向民生和社會事業、科技創新、農業基礎設施、節能減排、生態建設、環境保護和戰略性新興產業等方面傾斜。積極引導民間投資，支持拓寬民間投資領域和范圍，鼓勵和引導民間投資進入基礎產業、基礎設施、市政公用事業、社會事業和金融服務等領域，促進投資與消費的協調增長。

3.發揮財稅杠桿作用，刺激出口，擴大外需，加快全市開放型經濟發展。配合有關部門積極落實出口退稅政策，支持企業擴大出口，支持優化外貿出口結構，轉變對外貿易發展方式，進一步加大對機電產品、高新技術產品、農產品等出口的扶持力度，支持企業開展研發以及外貿公共服務平臺建設等，提高出口產品競爭力和附加值。支持擴大服務貿易，積極承接國際服務外包，大力支持服務外包等新興產業發展。

（三）完善財稅支撐體系，加大節能減排力度

1.應大力推進資源稅體系改革，健全資源有償使用和生態補償機制，擴大資源稅征收范圍，完善資源稅計稅辦法。嚴格執行資源開采權有償取得制度，加強對資源有償收入的稅源和費源的監管。積極完善環境生態補償賠償機制，建立生態補償保證金和補償基金制度。

2.應加大對節能減排的投入力度，完善鼓勵節能減排的財稅政策。增加對城市生活污水處理設施、農村污染防治的財政投入力度，鼓勵企業淘汰高耗能、重污染的落后工藝、技術和設備，支持重點行業加快節能、節水、資源綜合利用的技術改造，對節能企業給予財稅上的優惠政策，采取以獎代補等方式支持節能減排重點工程建設。調整資源稅、污水處理費、垃圾處理費政策，促進高耗能、高污染、資源性企業承擔其應承擔的社會成本；采取強制政府采購等方式引導節能降耗，鼓勵節能產品的生產和銷售；支持有利于發展循環經濟的科技研發、技術推廣和重大項目建設，建立有利于發展循環經濟、節能減排技術創新的財稅環境。

3.應大力支持清潔能源和可再生能源的發展，建立綠色產業體系。加大實施節能降耗以及生態環保的財政激勵政策力度。把發展低碳經濟、綠色經濟、循環經濟統一到綠色發展的框架下，加大對綠色經濟的財稅支持。加快培育新興綠色產業，要在具有發展前景的清潔能源、清潔技術、新材料、生物醫藥、節能交通工具、節能建筑等綠色經濟領域尋求新的增長點。要逐步減少重化工業在經濟中所占比重，提高以信息技術、金融服務等服務業比重，從源頭上減少資源消耗和污染物排放。

4.堅決淘汰落后產能，對污染環境、生產技術落后、產品供大于求的企業，通過提高稅費標準、加大處罰力度，實行限制性政策。要盡快制定以節約能源和保護環境為目標的稅收法律法規，對從事有害環境應稅產品生產和有排污行為的單位和個人征收環境保護稅。

（四）優化財政資源配置，促進城鄉一體化和區域經濟協調發展

1.加大財政支持力度，促進城鄉基礎設施建設、社會發展一體化。按照城鄉一體化的思路，科學編制城鄉空間布局、產業布局規劃，堅持走新型工業化道路，以縣域和中心鎮為依托，采取稅收優惠、財政補貼等政策，以各類工業園區和農業產業園區帶動企業聚集，做大做強特色經濟區，實現城鄉聯動發展。財政支持應更多地關注農村特別是貧困地區的農村，盡快構建全覆蓋的農村新型合作醫療體系并逐步提高水平，不斷完善農村最低生活保障制度，整合涉農資金，增加農村飲水、道路、通信、水利、文化、衛生等基礎設施建設及公益事業投入，促進城鄉統籌發展。

2.調整財政支出結構，促進基本公共服務均等化?？s小區域間經濟發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化。調整財政支出結構，使財政資金更多地投向長期“短腿”的社會事業，包括義務教育、基礎醫療和公共衛生、基本社會保障、公共就業服務、廉租房、環境保護等方面建設。加大財政向貧困地區、資源枯竭型地區的轉移支付力度，在生產力布局、重大項目安排等方面，支持資源型城市加快轉型，努力提高欠發達地區基本公共服務均等化水平，促進欠發達地區經濟發展。探索建立縣（市）區最低財政支出保障機制，加大具有扶貧濟困性質的一般轉移支付的規模和比例，增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付，加大扶貧開發力度，增強困難縣（市）區落實各項民生政策的財政保障能力，推動地區間基本公共服務均等化。

3.實施財稅優惠政策，促進縣域經濟加快發展。通過不斷完善財稅政策，積極引導生產要素跨區域合理流動，鼓勵區域間開展優勢互補合作，支持發達地區向欠發達地區轉移技術、資本和產業，促進企業向工業園區集中、生產要素向優勢企業集中、人口向城鎮集中，推動縣域經濟發展轉型。支持縣域高新技術產業的發展和產業結構的優化升級，給予高科技企業、高附加值服務業以稅基式減免為主、以稅額式減免為輔的稅收優惠政策。做好融資服務，拓展融資渠道，科學測算政府舉債能力，及時掌握國家有關貨幣信貸政策，加強與各銀行、政策性金融機構及各融資平臺的溝通協調，以財政融資或政策性金融手段，保障重大項目建設資金需要，合理舉債促發展。建立健全財政、金融等支農政策體系，形成以城帶鄉、以工補農新機制。

（五）深化財政改革，完善有利于轉變經濟發展方式的財政體制機制

1.完善政府預算體系。逐步建立健全公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算有機銜接的政府預算體系，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。將統籌安排使用的財政資金統一納入公共財政預算，提高預算編制完整性；優化財政收入結構，強化稅收收入在公共財政收入中的主渠道作用。全面推進和完善國有資本經營預算，落實國有資本收益收繳政策，科學合理安排國有資本經營預算支出。

2.深化部門預算制度改革。進一步完善預算編制管理體系，健全預算編制的機制和流程，努力提高預算編制的科學性、準確性和精細化程度。加大項目支出的研究和論證，穩步推進項目預算滾動管理；細化項目支出預算編制，逐步解決項目支出打捆、砍塊問題，提高年初預算到位率。

3.推進市以下財政體制改革。通過完善市以下財政體制，建立收入和財力穩定增長機制，進一步規范市以下政府間分配關系，充分調動各縣（市）區發展經濟、壯大財源的積極性，促進全市經濟和社會協調發展。建立規范透明的轉移支付制度，調整優化轉移支付結構，加大一般性轉移支付比重，建立均衡性轉移支付逐年增長機制，增強基層政府提供基本公共服務能力。

4.深化國庫集中支付制度改革。進一步完善國庫集中支付運行機制，健全國庫單一賬戶體系，加強和規范預算單位銀行賬戶及財政專戶管理，加大清理歸并財政專戶力度。加快推進國庫集中支付改革，將改革覆蓋到各級政府及所屬預算單位的所有財政性資金。強化和健全預算執行管理和監控職能，全面建立預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預算執行動態監控體系，提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性。