調整居民收入分配結構的財稅路徑選擇

余麗生

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

針對居民收入分配結構不合理，居民收入差距不斷擴大的問題，黨的十七屆五中全會提出，提高居民收入占國民收入的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，即提高“兩個比重”。要提高“兩個比重”，必須對居民收入分配結構進行調整，而財稅政策是政府調整居民收入分配結構的重要手段。因此，選好著力點，發揮好財稅的職能作用，加強對居民收入分配結構進行調整顯得尤為重要。

一、調整居民收入分配結構既要政府參與，又要市場調節，重在政府參與

生產、交換、分配和消費構成了經濟的一個整體，而分配又是生產過程的重要組成部分。在社會主義市場經濟條件下，勞動、資本、土地、技術等作為生產的基本要素，按照各自在生產過程中所發揮的作用和貢獻大小，獲取相應的報酬。市場經濟在市場機制的作用下，具有內在的功能來調節收入分配關系，以確保市場經濟正常的運轉，而人為地違背市場經濟的規則，必然會受到市場的懲罰。這幾年沿海地區出現的“招工難”就是生動的寫照。沿海發達地區，如“珠三角”、“長三角”等地區出現的“招工難”，一方面是由于國家“西部大開發”、“東北振興”、“中部崛起”等區域發展戰略的實施，我國中西部地區經濟的迅速發展，留住了本地的勞動力，不少人不需要外出“打工謀生計”，可以在家門口就業；另一方面，這些地區勞動力工資長期偏低，不少地區工資長年沒有調整，勞動力的價格沒有反映勞動力價值，“招工難”是市場機制內在調節的自然反映。要解決這些地區的“招工難”問題，除了加快產業轉型升級，減少對勞動力的需求外，重在提高工資標準，提高勞動報酬在國民收入初次分配中的比重。但是，市場不是萬能的，市場機制有自身的缺陷。上世紀二、三十年代的大危機更是表明，市場經濟不能拯救“資本主義”，而是政府干預的“凱恩斯主義”拯救了“資本主義”。在收入分配調節上，尤其需要發揮政府的調節作用，把市場“無形的手”和政府“有形的手”結合起來。這幾年地方政府紛紛調高最低工資標準，推廣企業工資的集體協商，出臺政策治理企業“欠薪”等辦法來調整收入分配結構，尤其是從2008年起推行新的《勞動合同法》，更是從法的高度來規范和確保勞動者的合法權利，這些都是政府參與收入分配結構調整的有力舉措。

調整居民收入分配結構既要發揮市場機制的調節作用，又要發揮政府的調節作用，孰重孰輕，要因地制宜，根據需要作相應的調整。改革開放以來，我國在收入分配上，一直強調“效率優先，兼顧公平”，鼓勵一部分地區、一部分人先富起來，注重市場自身的調節作用。政策導向的結果確實有利于發揮勞動力低成本競爭優勢，推動了我國經濟的快速發展，但也導致收入差距的不斷擴大，財富的過度集中，這越來越不利于社會分配的公平，也不利于內需的擴大，這種發展方式是不可持續的，必然阻礙經濟的發展。當前，在調節居民收入分配結構上，我國更應該重視政府的參與，發揮政府的調節作用。按照“十二五”規劃提出的提高“兩個比重”要求，發揮政府財政的職能作用，積極主動地參與居民收入分配結構的調整。一方面，政府可以通過財政的轉移支付，將財力重點向經濟欠發達地區或貧困地區傾斜，以改變區域發展的不平衡，增強經濟欠發達地區或貧困地區的發展能力；另一方面，政府可以通過財政稅收政策，對困難家庭和貧困人口給予更多財政資金的補助，在就業和創業上給予更多的稅收優惠，從而逐步縮小貧富差距并實現區域的協調發展，使社會從貧富差距較大的“啞鈴型”社會向以中產階級為主的“橄欖型”社會發展。

二、調整居民收入分配結構既要重視國民收入的初次分配，又要重視國民收入的再次分配，重在國民收入的再次分配

居民收入分配既是市場行為，又是政府行為，這其中又以市場為主，政府不能越俎代庖；而調整居民收入分配結構，政府的作用又舉足輕重，是彌補市場缺陷，發揮政府職能的所在。而政府調整居民收入分配結構，主要在國民收入的初次分配和再次分配兩個環節。國民收入的初次分配就是在國民收入“蛋糕”既定的前提下，如何處理好國家、集體和個人的分配關系，實質是如何處理好積累和消費的關系。這個關系處理的好壞直接關系到居民收入分配結構的調整。改革開放以來，隨著國家減稅讓利和減政放權的推行，國民收入開始向個人傾斜，政府的財政收入占GDP的比重一度降到11.7%的最低點，直接影響了國家財政的調控能力。從1994年分稅制財政體制改革以來，國家明確提出要提高財政收入占GDP的比重。經過十多年分稅制的改革，國民收入的分配結構有了明顯的調整，財政收入占GDP的比重已超過20%，如果加上政府的各種基金收入和非稅收入，國民收入中政府財力集中度更高，已影響到國民收入分配和居民收入分配結構的調整，社會上要求國民收入分配向個人傾斜以改善居民收入分配結構的呼聲頗高。可見，國民收入分配的初次環節，既不能過多的向個人傾斜，以影響國家的宏觀調控能力，又不能過多地向國家集中，以影響社會消費和居民收入分配結構調整。

國民收入的再次分配就是在國民收入初次分配的基礎上，通過政府財政對國民收入的重新分配，以調節國民收入分配的結構，確保政府職能的實現。在計劃經濟時期，我國實行的是統收統支的財政體制，財政支出主要用于經濟建設，財政屬于“建設財政”，財政的再次分配對居民收入調整的作用力度有限。改革開放以來，隨著國家財權的下放，國家財政集中度下降，財政的職能受到削弱，國家財政基本上屬于“吃飯財政”，國家財政再次分配對居民收入分配結構的調整力度有限。分稅制改革以來，尤其是黨的十六大以來，按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，我國財政轉向公共財政，財政加大了對教育科技、醫療衛生、社會保障等公共服務的投入，開始向民生傾斜。無論是中央財政，還是地方財政的60%以上，不少地方甚至70%以上的財政支出用于改善民生，財政成為名副其實的“民生財政”，財政對居民收入分配結構調整能力和力度大大增強。在西方發達國家，建立了“高稅收、高福利”的社會制度，主要是發揮了財政對國民收入再次分配的調節作用，以實現居民收入分配結構的合理和社會的穩定發展。

從對居民收入分配結構調整的立足點出發，國民收入初次分配固然重要，國家可以通過提高最低工資標準等來對居民收入分配結構進行調整，但初次分配更多的是市場行為，應堅持“效率和公平兼顧”，國家既不能不干預，又不能過多的干預，否則，就會違背市場經濟的分配原則，在國民收入初次分配環節，國家對居民收入分配結構調整的力度有限。國家應把對居民收入分配結構調整的重點放在國民收入的再次分配環節。現在，有一種聲音認為，在國民收入中企業和居民的稅收負擔太重了，政府集中太多了。企業和居民的稅收負擔是否太重了，我們姑且不論，但就居民收入分配結構調整來說，國民收入向政府集中有利于居民收入分配結構的調整，因為在北歐等高福利國家，企業和居民的稅收負擔遠遠高于我國，問題的關鍵是政府集中的國民收入如何使用。與西方發達國家相比，我國居民的社會福利不僅水平低，而且覆蓋面窄。因此，在國民收入再分配環節，國家要加大對民生的投入，尤其是對低收入家庭和低收入人群的扶持，增加低收入家庭和低收入人群的收入，解決低收入家庭和低收入人群的上學難、就業難、就醫難、住房難、養老難等社會問題，以緩解社會分配的不公問題。

三、調整居民收入分配結構既要保低，又要限高，重在保低

居民收入分配結構不合理主要表現在居民收入差距過大，而居民收入差距過大不僅是個經濟問題，也是個政治問題，嚴重了會導致政局的不穩和社會的動蕩。2011年以來，北非、西亞的一些阿拉伯國家發生的社會變革，社會分配不公、貧富差距過大是個重要原因。美國發生的“占領華爾街運動”，也是因為貧富差距過大，窮人要求改變社會分配現狀所發出的吶喊。要調整居民收入分配結構，緩解社會分配不公，目標是既要保低，又要限高。保低主要是保障低收入者的收入，維護社會弱者的利益。國家采取的政策措施主要有提高最低工資標準，增加低收入者的社會保障等。2010年以來，我國不少地方政府紛紛調高最低工資標準，從2010年7月1日起，北京、河南、深圳、陜西、安徽、海南等多個省市同時提高最低工資標準，平均增幅都在20%以上，其中最高的浙江省把最低工資標準提高到每月1310元、深圳市提高到每月1320元。限高主要是控制高收入者的收入，國家限制壟斷行業高管的收入標準，從2008年就開始要求年收入12萬元以上的高收入個人自行申報納稅，以增加高收入者的稅收，讓高收入者承擔更多的社會義務和責任，這些都是限高的舉措。

調整居民收入分配結構方向主要是調整兩頭，即調高的，抬低的，增加中間的，以實現社會和諧和穩定。收入差距過大會引起社會的不穩和公眾的不滿，但財富的積累又是創造社會財富、提高效率的需要。財富的平均雖然有利于社會的穩定，但不利于社會財富的創造，我國有這方面的教訓。鄧小平同志所說的“貧窮不是社會主義”就是這個道理。社會主義不等于貧窮，我國經過改革開放30多年的發展，已改變了貧窮落后的面貌，但我國仍然是世界上最大的發展中國家，“人口多，底子薄，地區發展不平衡是我國的基本國情”，發展仍然是我國當前和今后相當一個時期的第一要務。調整居民收入分配結構要限高，提高高收入者的稅收負擔，但調整的重點要放在抬低上，即增加低收入者的收入，以緩解社會分配不公和貧富差距的擴大。增加低收入者的收入我國還是有許多政策可以采用的。我國雖然不少地方的最低工資標準有了提高，但最低工資標準仍然偏低。根據國際上最低工資衡量標準，主要采用最低工資占人均GDP的比例，標準約為60%，目前我國不少地區低于這個標準，調整的空間還很大。各級地方政府應根據經濟的發展水平，不斷提高最低工資標準，增加勞動報酬占GDP的比例。同時，對因價格因素造成的低收入者，主要是從事農業生產的農民，國家應不斷提高農產品的價格，使農產品的價格反應價值，緩解農產品價格的“剪刀差”，以改變農業增收不增效、農民增產不增收局面。

四、調整居民收入分配結構既要減稅，又要增稅，重在減稅

稅收是調整居民收入分配結構的重要經濟手段，在各種調整居民收入分配結構的手段中舉足輕重，有其他手段不可替代的作用，有時甚至可以起到立竿見影的效果。一般來說，用稅收手段調整居民收入分配結構，要么增加稅收，要么減少稅收。增加稅收主要是對高收入者增加稅收，因為高收入者負擔稅收的能力強，是國家稅收的主要負擔者。美國“股神”巴菲特主動提出的“富人要給國家多繳稅”就是要求國家“對高收入者增加稅收”。高收入者也非常清楚由社會財富分配差距過大而引起的社會不穩影響最大的是高收入者。對高收入者增加稅收，一方面，要對高收入者當年的收入增稅，國家可以提高個人所得稅，可以采用累進稅率。如我國2011年9月1日執行的新的個人所得稅就體現了這種精神。同時，國家要加強對高收入者的稅收征管，防止高收入者偷稅和漏稅，我國在個人所得稅征收中就明確要求年收入超過12萬元的高收入者要主動申報納稅，就是國家對高收入者加強稅收征管的體現。另一方面，要對高收入者的財產收入增稅，國家可以開征房產稅，對高收入者擁有的房產征稅；國家也可以開征資本利得稅，對高收入者的投資收益征稅。同時，對高收入者的遺產或財產轉移征收遺產稅或贈與稅。減少稅收主要是對低收入者減稅，甚至免稅。因為低收入者納稅能力弱，國家對低收入者征稅的稅收成本也高。對低收入者減稅一方面是對低收入者的工資薪金收入減稅，主要是降低低收入者的個人所得稅。我國新的個人所得稅把免征額從月收入2000元提高到3500元，可以使我國6000萬低收入者免稅，稅收的政策性效應非常明顯。另一方面是對低收入者的就業和創業減稅，給那些吸收勞動力就業多、分布廣的個體工商戶和小微企業更多的稅收優惠，使更多的低收入者受益。

在我國國家運用稅收手段調整居民收入分配結構，向高收入者增稅固然重要，但向低收入者減稅更為重要。經過改革開放30多年的積累，我國2010年的財政收入已超過8萬億元，2011年突破10萬億元，已成為世界第二財政收入大國，稅收收入已連續多年以20%以上的速度增長，大大超過GDP的增速，國家具備減稅的財力條件。同時，社會上對國家減稅的呼聲也比較高，中小企業的稅收負擔比較重，不少企業經營困難。在這種情況下，國家更應把調節居民收入分配結構的重點放在減稅上。國家一方面要積極貫徹新的個人所得稅法，讓更多人享受到稅收優惠，同時，國家也要不斷完善個人所得稅法，將來也可以采取美國的做法，以家庭為單位申報繳納個人所得稅，使個人所得稅負擔更合理。另一方面，國家要鼓勵就業和創業，對個體工商戶和小微企業采取更低的稅收，提高個體工商戶和小微企業的增值稅或營業稅的免征額，以促進創業和就業。

五、調整居民收入分配結構既要重視居民收入分配的公平，又要重視機會的均等，重在機會的均等

公平、公正、公開是市場經濟的基本原則，公平分配國民收入、實現居民收入結構的合理是公共財政對居民收入分配結構調節的作用所在。但公平不等于平均主義，平均主義藐視公平，實質是最大的不公平，因為這種公平是以犧牲效率為代價的，其結果是“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”。同樣，一味地強調效率也是不公平的，因為效率是建立在公平基礎上的，否則效率是不可持續的。公平和效率是一對永恒的矛盾，需要把市場“無形的手”和政府“有形的手”很好的結合起來進行調節。而機會均等也是一種公平，是公平的高級形式，它避免了出生、門第、等級等方面的限制，主要憑借能力和機會，這就為居民提供了奮斗的方向，避免了貧困的代際傳承，有利于社會的穩定和和諧。從歷史的長河看，在四大文明古國中我國之所以能保持封建社會的長期性和相對穩定性，就跟封建“科舉制度”有一定的必然聯系。因為科舉的“機會均等性”，使得社會知識分子和年輕人有奮斗目標，有“朝為田舍郎，暮登天子堂”的可能性。建國以來，我國由于過度強調公平，結果造成分配的平均主義，導致全社會的貧困。改革開放就是從打破分配的平均主義和“鐵飯碗”入手，以解放生產力，提高生產效率和經濟效益，在此基礎上，國家重視居民收入分配的公平。

公共財政改革目標確立以來，公共財政通過加大向農村傾斜，建立農村社會保障制度，為農村困難學生提供免費教育，擴大農村道路、水利等基礎設施的投入，把農村納入公共財政的供給范圍，逐步實現城鄉基本公共服務的均等化。公共財政通過向中西部傾斜，加大對中西部地區財政的轉移支付，增強中西部地區的自我發展能力，已基本實現區域間基本公共服務均等化。同時，國家也出臺政策，重視分配上的機會均等，國家逐步打破城鄉割裂的“二元經濟”結構，鼓勵農村富余勞動力向城市轉移、向非農村就業轉移，政府對農村勞動力免費進行素質培訓，以增強農村勞動力的勞動能力和就業技能，增加農民的收入，在不少農村地區，非農收入已成為農民收入的主要來源。對進城務工農民子女的入學，也給予同等的待遇，使農村學生也能享受城市的教育資源，以實現城鄉機會的均等。

建立公平的分配制度是居民收入分配結構調整的目標，但公平的收入分配是有限度的，不能以犧牲效率為前提，否則，公平是不能實現的。相對于公平，機會均等對居民收入分配結構調整尤為迫切，問題也更為嚴重。據有關重點高等院校的調查，在北大、清華等重點高校，2000年至今，考上北大的農村子弟只占一成左右，清華大學農村生源占總人數的比例只有17%。在地方的全國重點高校情況也不樂觀，農村孩子比例在浙江大學大概也僅占三成左右。造成高校農村學生比例偏低的原因是多方面的，深層次的原因是教育資源分配的不均衡，農村雖然實現了義務教育，但教育條件、教師的素質遠不及城市，導致農村教育水平低，農村學生難以考上重點大學。如果任由這種局面發展，其結果是“農村孩子難進入重點大學，找不到好工作，不愿意讀書”，必然導致“新的讀書無用論”，進而導致“窮者愈窮”“弱者更弱”的馬太效應。因此，國家應以調整居民分配的機會均等為己任，以基本公共服務均等化為目標，公共財政加大向農村、向欠發達地區傾斜，對農村的教育、醫療、社會保障等公共服務，國家可以采取城鄉一體化的政策，以“工業反哺農業、城市帶動農村”來帶動農村和欠發達地區的發展。通過政策的傾斜，縮小城鄉、區域之間公共服務的差距，為農村、欠發達地區提供均等的機會。

六、調整居民收入分配結構既要完善現有的制度，又要重視制度的頂層設計，重在制度的頂層設計

調整居民收入分配結構需要有制度為保障，沒有制度保障的居民收入分配結構調整不可持續。我國從中央到地方各級政府對居民收入分配結構調整的制度建設十分重視，經過改革開放30多年的發展，我國不僅成功實現了計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的制度轉軌，調整居民收入分配結構的制度也從無到有、從少到多，逐步形成了較為完善的制度體系，如養老保險制度，我國先是建立了城鎮職工養老保險制度，隨著城市化的推進，許多郊區的農民失去土地和生存的物質基礎，國家又推出失地農民的養老保險制度。近年來，國家隨著政府財力的增長，又推出農村居民養老保險和城鎮居民養老保險，建立了各種養老保險制度。但是，我國的收入分配制度在很多方面是碎片化的，缺乏頂層設計，僅養老保險國家就有城鎮職工、失地農民、農村居民、城鎮居民等多種類型，而行政事業單位的干部職工養老保險至今尚未破題。同樣，醫療保險、最低生活保障等等也是按照身份的不同而多種多樣，缺少長遠設計、長遠規劃的制度安排，更多的是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，急功近利和實用主義。其中的弊端是顯而易見的，一方面，制度的制定和管理部門交叉，相互難以協調；另一方面，制度漏洞百出，出現“開寶馬領低保”、“廉租房變成了高檔房”等現象，使調整居民收入分配結構的制度效應大打折扣，甚至是制度形同虛設，難以執行或發揮作用。

調整居民收入分配結構，既要完善現有已出臺的制度，更要重視制度的頂層設計，因為制度設計和建立需要成本，制度的轉軌同樣也需要成本，甚至難度和阻力更大，這其中涉及到利益的調整。當前，我國一方面要對現有的制度進行完善，嚴格制度的執行，堵塞制度的漏洞，更重要的是要對制度進行頂層設計，因為現有碎片化制度的調整，缺少頂層規劃的制度是不可持續的。如果不及早進行調整，未來制度調整的成本更大。但有了改革開放30多年的基礎和積累，我國已經有能力和有條件，站在市場經濟的高度，充分吸收發達國家的經驗并結合我國的社會主義初級階段的基本國情，在現行居民收入分配制度的基礎上，對調整居民收入分配結構的制度進行頂層設計，規范居民收入分配秩序。如養老保險制度，國家不應人為劃分企業的性質和居民的身份，應建立統一的居民養老保險制度，統一繳納比例和支付標準，而企業可以根據企業的效益為職工建立補充養老保險，至于行政事業單位的公務人員，政府也可以為其建立補充養老保險。同樣，其它的調整居民收入分配的制度也可以以此類推，從而確保制度的規范和制度的統一。