社區居家養老服務模式創新：以濟南市洪家樓街道為例

吳 春

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014）

“十二五”期間，我國面臨著“未富先老”的基本國情，人口老齡化、高齡化、空巢化趨勢進一步加強。隨著“421”結構家庭的日益增多，傳統的家庭養老功能日漸弱化；與此同時，養老機構面臨著數量少、成本高、床位緊張等現實問題，因此，整合社區資源，實現老人不出社區在家養老成為各級政府和社會關注的新課題。中共中央、國務院《關于加強老齡工作的決定》要求，必須加強社區建設，依托社區發展老年服務業，進一步完善社區養老服務的功能。濟南市洪家樓街道地處濟南市洪樓商貿區核心地帶，轄區常住人口中60歲以上老年人4021人，占戶籍人口的14.7%，為加快推進養老服務業發展，滿足廣大老年人不斷增長的養老服務需求，近幾年，洪家樓街道本著“以人為本、科學發展”的原則，堅持“政府主導、社會參與、全民關懷”的方針，積極探索居家養老服務新模式，積累了豐富的經驗。

一、洪家樓街道居家養老服務模式創新的時代背景

1、人口老齡化趨勢進一步加強，老年人口基數大

國際標準規定，如果一個地區60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或65歲以上人口占總人口的比重達到7%，那么表明這個地區進入老齡化社會。截止到2012年6月，洪家樓街道轄區60歲及以上戶籍老年人口4021人，占戶籍人口的14.7%，其中65歲以上老年人2759人，占戶籍人口的10.09%，按照國際標準洪家樓街道已是一個標準的老齡化社區。養老問題已成為洪家樓街道面臨的一個重大社會問題。

隨著人口老齡化的加速發展，洪家樓街道高齡化、空巢化的趨勢也日益加劇，在4021名老年人中享受低保待遇的28人，空巢老年人443人，半自理及不能自理老年人205人，這些老年人孤獨感更強，更渴望親情，更渴望便捷的生活方式，更渴望貼心的醫療保健，更渴望社會的貼心關懷，創新養老服務模式勢在必行。

2、家庭養老功能弱化，養老機構發展滯后

隨著計劃生育政策的推行，洪家樓街道家庭結構小型化趨勢日益明顯，截止到2012年6月，洪家樓街道轄區常住人口27347人，街道轄區總戶數10013戶，每戶家庭平均2.73人。“4-2-1”結構家庭意味著一對夫婦要對四位老人負有贍養義務，在生活照顧、精神慰藉等方面家庭養老的重擔成倍增加，子女在對老人提供經濟支持、生活照料和精神慰藉等方面，往往力不從心、難以周全。家庭結構小型化弱化了家庭養老功能。

與此同時，社會養老機構發展滯后呼吁探索新型養老模式。濟南市民政局相關調查顯示,2012年濟南市60歲以上的老年人約有93萬,而養老機構包括公辦、民營在內總共有68家,床位只有7200多張，這些養老機構只能解決濟南市不到1%的老年人養老問題，較之于國際社會通行的5%—7%的比例相差甚遠，這也就意味著99%以上老年人必須選擇其他的養老途徑；再者，當前養老機構大多是保本或微利經營，其中民辦養老服務機構以家庭或個人合股投資為主，投資規模較小，由于資金緊張，養老服務機構大多設施比較簡陋，服務層次比較低，主要是以日常生活護理、照料為主，存在醫療保健、精神慰藉不到位等問題，與現實的養老需求差距較大。同時，目前洪家樓街道轄區內沒有開設養老機構，老年人要到養老院養老必需離開熟悉的社區，對大多數老年人而言，離開熟悉的社區是其心理上無法接受的。老年人對養老服務需求量大、要求高、增長快，與社會上養老機構數量少、質量差、增速慢的矛盾日益突出。

3、各級政府相繼出臺居家養老服務政策，政府扶持力度增大

2008年全國老齡工作委員會辦公室等十部委聯合發布的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》強調，發展居家養老服務，要以科學發展觀為統領，以構建社會主義和諧社會為目標，堅持政府主導和社會參與，不斷加大工作力度，積極推動居家養老服務在城市社區普遍展開,同時積極向農村社區推進。根據黨中央和國務院的指示與要求，2010年山東省出臺的《關于進一步加快老齡事業發展的意見》進一步提出，以社區服務機構、社區衛生機構等公共服務機構為依托，以社會養老服務機構、家政服務機構等相關服務單位為骨干，以志愿者服務為補充，逐步建立健全覆蓋城鄉的居家養老服務網絡。到 2015年，各縣(市、區).鄉鎮(街道)、城市社區和農村中心社區普遍建立居家養老服務設施和網絡，實現全省城鄉居家養老服務全覆蓋。2010年濟南市出臺的《濟南市居家養老服務工作實施意見》提出，要“打造情暖夕陽居家養老服務品牌，不斷加強和完善養老服務體系建設，探索政府資助老年人特別是‘三無’老人和低保老人及特殊困難老年人養老的途徑和辦法，努力為老年人提供周到、便捷、高效、體貼的專業化服務，為構建和諧社會做貢獻”。按照十部委的要求及上級政府的實施意見，洪家樓街道辦事處全面創新工作機制，嚴格規范服務標準，深入挖掘社會潛力，廣泛動員社會力量，積極探索居家養老服務模式，“政府主導、社會參與、全民關懷”的居家養老服務全面展開。

二、洪家樓街道居家養老服務模式的具體運作

1、整合各種資源，保障居家養老服務有序推進

居家養老服務是指老年人居住在家中、以社區為中心、養老服務由社區為依托的各種社會力量來提供的一種養老模式。多種主體積極參與是社區居家養老服務模式可持續發展的關鍵。洪家樓街道居家養老服務堅持“政府主導、社會參與、全民關懷”的原則，整合各種社會資源，不斷提升服務功能和服務品質。一是政府主導。洪家樓街道辦事處作為社會公共政策、公共服務的提供主體，在老年人居家養老服務工作上承擔了主要責任。首先，思想上高度重視。為確保居家養老工作的順利開展，洪家樓街道辦事處成立了專門的工作領導小組，多次召開了領導班子會議、相關科室會議、社區書記會議以及各種協調會議，對居家養老服務工作總體把關、精心部署、統籌協調。其次，做好基礎調研工作。洪家樓街道辦事處抽調專人力量，對轄區內老年人數量、收入情況、養老意愿等情況展開全面調研，對60歲以上老人及服務需求分門別類登記，建立困難老人服務需求檔案，為居家養老服務做好基礎性數據收集工作。再次，建立專門管理機構。洪家樓街道各社區成立了居委會領導下的居家養老服務站，服務站配備了電視機、棋牌桌、躺椅、健身器材等生活用品，還專門聘請了專、兼職人員，有自理能力的老人可到居家養老服務站接受親情化、專業化的養老服務。最后，加強監管。洪家樓街道從事居家養老服務的工作人員優先錄用轄區內下崗的失業人員及“4050”人員，對于這些工作人員，洪家樓街道辦事處精心選聘，制定了專門規章制度定期進行考核考評。二是社會參與。洪家樓街道積極創建“社區十分鐘生活服務圈”，“社區十分鐘生活服務圈”加盟單位達到50多家，并以此為契機積極培育和發展轄區內的各種社會組織，對老年人提供及時、“一對一”的便捷服務。三是全民關懷。大力發展由社區黨員、愛心人士、社區居民等組成的敬老助老志愿者隊伍，并通過鄰里互助、社會認助等活動，加大居家養老服務力度，同時積極倡導和鼓勵低齡健康老年人為高齡老年人提供志愿服務，形成全民尊敬老年人、幫助老年人的和諧局面。

2、創新形式，實現靈活化、人性化、個人化的居家養老服務

洪家樓街道充分尊重老年人的需求和意愿，采取了靈活多樣的方式展開居家養老服務。一是政府購買養老服務。對支付能力不足的困難老年人，每月由政府出資購買20個小時的送時服務。獲得這種服務的老年人須具備的條件是：年滿70周歲，享受低保待遇的“三無”孤老；年滿70周歲，省(市)級以上勞模、重點優撫對象且子女無力承擔贍養義務的老年人；年滿70周歲，月收入低于上年度最低工資標準的獨居或僅與殘疾子女生活的老年人；年滿60周歲，日常生活需要介助(半護理)或介護(全護理)的困難“二無”(無子女、無勞動能力)老年人；年滿70周歲，日常生活需要介助或介護的獨生子女家庭的困難老年人；家庭有特殊困難的，經縣(市)區級民政部門委托的評估機構認可，可適當放寬條件。服務內容包括生活照顧、家政服務、精神慰籍三大類。細分為送餐、洗澡、陪護看病、打掃衛生、做飯、陪老人聊天等。上門服務、日托是政府購買居家養老服務的兩種主要形式。二是“一對一”結對子。針對老年人的不同需要，洪家樓街道量身定制幫扶計劃、幫扶范圍及幫扶項目，各社區居委會書記帶頭與社區“空巢”老人結成幫扶對子，幫老人曬被、與老人聊天、陪老人看病等，看似平常的小事，對“空巢”老人來說，卻并不簡單甚至很困難，通過“一對一”結對子，解決了老年人遇到的生活困難，提高了老年人的生活質量。三是開展豐富多彩的文體活動。為滿足老年人的精神需求，豐富老年人的晚年生活，洪家樓街道為老年人購買保健圖書，將社區圖書室免費向老年人開放；開展老年人運動會，倡導“運動生活”；開展健康查體，普及醫療保健知識等。四是設立“求助門鈴”。俗話說“遠親不如近鄰”，獨居老人日常生活中難免會遇到一些緊急情況，針對此問題，洪家樓街道辦事處特別為轄區內孤寡或空巢老人免費安裝了求助門鈴，求助門鈴是一對子母鈴，母鈴安裝在老人家中的床頭邊上，一旦遇到緊急情況，老人只要按響母鈴，安裝在鄰居家的子鈴就會響應，使老人能得到及時救助。

3、加大從業人員培訓力度，打造高素質居家養老服務隊伍

洪家樓街道每個社區的托老服務站、社區居家養老服務工作站都會配備2—3個專業人員，專職負責轄區內老年人居家養老服務工作，這些崗位屬于公益性崗位，人員主要從社區下崗失業“4050”人員中招聘，按照就近原則，洪家樓街道共招聘了11名體檢合格的下崗失業人員，由他們組成居家養老服務隊，為老年人提供生活照顧、精神慰籍等服務。準居家養老服務人員正式上崗前首先要接受全面培訓，經區勞動部門專業培訓獲得資格證書及技術等級證書后才可錄用，正式聘用會簽訂《居家養老服務合同》、《服務員承諾書》，確保服務人員能夠認真履行職責。服務人員的補貼以時間為標準，按照每人每天9元的標準，由街道辦事處按月核發服務經費，此資金由區財政局每季度初撥付，專款專用，專帳管理。

4、過程與結果并重，建立科學的居家養老服務評估機制

科學的評估機制是創新居家養老服務模式的關鍵環節，是確保居家養老服務順利實施的有力保障。洪家樓街道辦事處在探索居家養老服務新模式中注重建立科學的評估機制，過程與結果并重。一是注重居家養老服務的過程評估。洪家樓街道辦事處對于政府購買的居家養老服務實行“三審兩榜”工作程序，所謂“三審”，即需要政府購買服務的老年人向社區居委會提出申請后，要依次經過街道辦事處專門評估組織評議、街道辦事處審核、區民政部門審批；所謂“兩榜”，即申請人在街道辦事處專門評估組織評議通過后，洪家樓街道辦事處會在社區明顯位置張榜名單公示，此為“一榜”，最后經區民政部門審批通過后再次在社區明顯位置張榜公示，此為“二榜”。二是注重居家養老服務的結果評估。洪家樓街道辦事處制訂了詳細的居家養老服務標準和質量要求，成立了由街道辦事處、社區居委會、社區居民代表組成的考評監督小組，對居家養老的服務質量和效果進行嚴格的考核和監督。洪家樓街道辦事處給每位居家養老的服務人員發放《居家養老服務卡》，服務人員每次結束服務后需要老人對服務時間及效果簽名，社區及街道辦事處可根據服務卡對服務效果進行跟蹤檢查。

三、洪家樓街道創新社區居家養老服務模式的啟示

洪家樓街道在積極探索社區居家養老服務新模式過程中，以“立足社區、面向老人、專業服務”為宗旨，以提高老年人生活質量為目標，為社區老年人提供了生活照料、家政服務、精神慰藉等多方面的服務，通過模式創新，改善了老年人尤其是困難老年人的生活狀況，提高了老年人的生活質量；緩解了政府財政壓力，提高了服務效率，增加了社會福利總量；促進了政府與社會組織、公眾之間的互動，形成了政府與社會的新型合作伙伴關系。洪家樓街道的社區居家養老服務新模式為探索居家養老服務可持續發展提供了有益經驗。

1、促進社區居家養老服務主體多元化發展

我國已進入深化社會領域改革的新的發展階段，推進公共治理結構轉型已成為當前改革的主要任務。黨的十七大報告提出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”。社區居家養老服務要通過政府、社區組織、企業、志愿者等不同力量共同參與來實現。在社區居家養老服務新模式中，政府是掌舵人，要擔負起政策制定、整體規劃、服務監管、購買服務等職責；社會組織、企業、志愿者是劃槳人，要承擔直接提供居家養老服務項目、培訓服務人員、組建社區居家養老服務信息網絡等職責。在政府主導、多方參與的社區居家養老服務格局中，應充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過政府購買養老服務、合同外包、政府補貼、民辦公助等形式，開放社區居家養老服務市場，引入更多的社區力量加入社區養老服務網絡建設，建立社區居家養老服務新模式。

2、建設專職人員與志愿者相結合的專業服務隊伍

針對老年人的社區居家養老服務，需要充滿愛心、具備家政服務常識、基本康復護理知識的專業人才的加入。因此，居家養老服務人員必須體檢合格，可優先聘用社區“4050”人員；招聘后，投入專項資金，社區可依托高等院校、技師學校、職業培訓學院等機構建立居家養老服務培訓基地，加大對從業人員護理保健、康復醫學、飲食營養搭配、老人心理等知識的培訓，推行居家養老服務護理員職業技能鑒定；建立健全各種工資、保險、評價、獎勵等各種規章制度，確保從業人員按規定參加社會保險及享受相關待遇；通過宣傳，鼓勵黨員、學生、普通公眾及社會上有愛心的人士加入居家養老服務團隊，建立常態化、制度化的志愿者服務團隊，讓更多的老年人感受社會大家庭的溫暖。

3、因地制宜，突出重點，特別幫扶困難老年人

為應對人口老齡化，實現黨的十七大確立的“老有所養”的戰略目標和十七屆五中全會提出的“優先發展社會養老服務”的要求，濟南市民政局、財政局于2010年聯合頒布《濟南市居家養老服務工作實施意見》，特別提出“探索政府資助老年人特別是‘三無’老人和低保老人及特殊困難老年人養老的途徑和辦法”。我國社會養老服務體系建設仍然處于起步階段，在探索社區居家養老服務新模式初期，鑒于人力、物力、財力等各種資源有限的實際情況，在社區提供生活照顧、康復醫療、精神慰藉等居家養老服務項目時，應首先滿足無勞動能力、無生活來源、無贍養人或贍養人無贍養能力的“三無”老人、低保老人及低收入高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，在此基礎之上兼顧全社區老年人居家養老服務需求，社區居家養老服務應秉持“重點突出、兼顧全局“的方針，根據社區整體資源及老年人數量等實際情況，通過優先服務特困老年人，逐步提高社區居家養老服務水平。

4、實現社區居家養老服務模式標準化運作

社區居家養老服務標準化運作是提高服務效率、節省服務成本、實現社區居家養老服務可持續性發展的重要保障。所謂社區居家養老服務標準化，是指包括社區居家養老服務對象的確定、居家養老服務的內容和方式、申辦程序、服務人員補貼計算、居家養老服務績效評價等全方位的標準化運作。以申請政府購買居家養老服務項目的程序為例，在申辦程序上洪家樓街道嚴格依據“三審兩榜”的工作程序，嚴防徇私，確保了服務的規范性、高效性、公平性，百姓對項目的滿意度極高，自2009年洪樓街道試行政府購買居家養老服務至2011年底，街道共為63名老年人提供了8100小時的生活照料、家政服務、精神慰籍等服務，接受服務的老年人滿意度高達98%以上。

5、配備多樣化、現代化、體系化的社區居家養老服務設施

洪家樓街道在創新居家養老服務模式過程中，逐漸形成了“走進去”、“走出來”的基本服務形式。“走進去“，即有經過專業培訓的服務人員上門對生活不能自理的老年人提供一對一的專業服務；“走出來”，即動員一部分有自理能力的老年人到社區養老服務站接受親情化、專業化的養老服務。為了老年人能更積極地“走出來”接受更高質量的養老服務，要求社區配備完備的服務硬件設施。針對有鍛煉需求及康復需求的老人，社區在條件具備的情況下可購置一定健身器材，為老年人恢復和增進體能提供基礎保障；針對“老有所為、老有所樂”的需求，可在社區養老服務站、社區文化站設立棋盤室、圖書室、歌舞排練室、上網室等，為老年人的互動和交流提供必要的場地，豐富老年人的文化生活，實現真正的“以人為本”；針對老年人的日常需求，可購置餐具、護理醫療器械等，設立老年助餐點、老年日常保健點等；為提供更高效、更便捷的居家養老服務，可構建社區居家養老服務信息平臺，收集老人基本信息、建立老人健康檔案、開設社區呼叫電話熱線等，通過網上辦公實現政府、社區社會組織、社會公眾及老年人的有效銜接。

[1]青羊區委黨校課題組.構建社區居家養老服務保障體系——以成都市青羊區為例[J].中共四川省委黨校學報,2011,(3).

[2]李鳳琴.老齡化背景下城市社區居家養老服務——南京市鼓樓區的政府購買服務模式[J].南京人口管理干部學院學報,2011,(10).

[3]王小瑩,王穎.探索人性化居家養老服務新模式[J].江西財經大學學報2009,(6).

[4]張奇林,趙青.我國社區居家養老模式發展探析[J].東北大學學報(社會科學版),2011,(5).

[5]俞賀楠,王敏,李振.我國社區居家養老模式的出路研究[J].河南社會科學,2011,(1).