高校政府采購內部審計控制與審計監督初探

劉春靜

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。它是實現公共資源優化配置的一種機制。政府采購作為市場經濟的產物和一種財政支出管理制度，在西方國家已有二百多年的歷史。當前，作為財政支出改革重要內容的政府采購制度已在我國全面推行。高校所使用的教育經費是財政支出的一個重要組成部分，高校的物資采購理應遵循政府采購制度予以實施。隨著高校建設步伐的加快，各項投資越來越大，設備的更新也在提速，各高校的采購量明顯加大，如何有效地使用采購資金，杜絕在采購活動中腐敗現象的滋生，是高校有關負責人及其職能部門的一項重要職責。

一、高校政府采購的現狀

1、采購主體多樣，采購行為不規范。目前許多高校都制定了政府采購方面的規章制度，對采購主體也有明確規定，但由于高校的規模越來越大，二級學院日益增多，在實際操作過程中往往是各學院、各處室、甚至各科室都有不同程度的采購發生。還有，大多數學校的政府采購工作由資產管理部門負責，也有由后勤管理處等其他部門負責的，沒有設立獨立的采購和管理機構，造成采購主體的多樣，缺乏宏觀調控，往往會出現重復采購的情況，造成資源的浪費。

2、管理制度不健全

目前從高校采購資金的來源來看，各類采購均應執行《政府采購法》規定的采購方式、采購程序。但在實際工作中，由于相關管理制度不夠健全，缺乏嚴格的操作規程，致使一些采購活動不規范，多數體現在學校自行采購的項目上。如自行組織的招標采購項目中，評標委員會組成人員未建立專家庫，未實行隨機抽取的方式；委托采購代理機構的選擇和資格審查只由職能部門單方面負責，存在失控因素；對于參與投標的供應商的資格審查和考察不夠，個別時候會出現已經中標的供應商卻不符合資格條件要求的尷尬局面等。政府采購活動中受長官意志、行政干擾的現象還時有發生。對采購物資的質量、價格、售后服務不能得以保障，很大程度上影響了政府采購的健康運行。

3、預算編制滯后，存在政府采購的實際發生數與預算數不相符的情況

高校對所需設備的供貨期要求非常短，而政府采購不是簡單的一手交錢，一手交貨，需要根據不同的采購規模和采購對象，編制項目文件、描述采購對象、發布采購信息、選擇合適的供應商，采購活動需要一個較長的過程，因而拉長了采購周期，時間上不能滿足學校使用設備的需要。按照政府采購的程序，要求把政府采購預算的編制作為一項計劃外單獨的內容納入財政支出預算范疇，而高校的采購計劃往往要根據當年的招生來確立，加上高校采購規模大、組織結構層次多、管理權限分散、資金來源廣，所需設備技術含量高、品種多、時效性強等特點，很難在最近半年多時間內提供技術參數、技術指標和商品質量、數量、價格準確的采購計劃，這樣在高校采購中不可避免地出現了設備物資采購的實際數與年初預算不相符的情形。

4、監督機制不夠完善，監督力度不夠

按照《政府采購法》的要求，高校監察和審計部門應對政府采購活動實施監督。就目前的情況看，多數高校監察和審計部門對學校政府采購活動參與得多，監督得少，在制度上和實際工作中都沒有實現全程監督。如在學校組織的采購招標活動中，監察或審計人員只擔任招標會的現場監督員，事前事后的相關工作均不知情，這樣勢必會出現采購活動的失控地帶，容易滋生腐敗問題。

5、政府采購合同管理不夠嚴格，存在采購合同條款中設備規格、質量、性能描述不準確，違反合同的責任不明確的現象。有的單位還存在簽訂補充合同時沒有嚴格執行《政府采購法》相應條款的規定的現象。這些問題直接影響采購合同的履行，也給后期的驗收和審計帶來難度。

6、存在有關人員既參加采購又參與設備物資驗收工作的現象，違反了《政府采購法》中“經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離”的規定，也嚴重違反了不相容職務應分工控制的原則。

7、學校有關部門負責人對設備物資驗收工作重視不夠，驗收人員的組成不夠合理，驗收程序不夠規范。

8、有的設備采購后不計入固定資產賬目，出現資產管理漏洞，容易造成國有資產流失。

二、加強高校政府采購內部控制和審計監督的重要意義

1、有利于消除政府采購過程中腐敗行為。

政府采購對象多數是具有“公共產品”屬性的商品和服務，有的具有規模大、數量多的特點，另外政府采購還具有優良的支付信用。因此，政府采購在市場經濟中是重要的有效需求。按照“有限理性經濟人”理論，實施政府采購過程中，一些單位或人員可能會為了小團體或個人的利益而損害國家和社會利益。內部控制制度可以運用授權批準、不相容職務分離、會計記錄等方法限制，監督一些關鍵崗位，同時通過加強審計力度，以抑制采購過程中走后門、吃回扣、假招標、擴大預算、高價圍標低價搶標等不正當行為的發生。

2、有利于保證各項權力之間的相互制約。

高校實行政府采購制度后，政策制定、預算編制、采購方式的確定、資金支付等工作主要集中在少數幾個部門，權力相對集中。實踐證明，如果權力集中而對權力又缺乏有效的監督、制衡和控制，權力就成為誘發腐敗的溫床。如何正確使用權力、避免公共權力對政府采購各個程序的干預成為政府采購工作中的重要一環。因此，需要加強內部控制，使各項權力得到約束、制衡和監督，保證政府采購的規范化、程序化和法制化。

3、有利于提高執行力，推進政府采購規范化進程

建立健全本單位有關規章制度是政府采購工作規范運行的前提。政府的各項政策或行政規章的貫徹執行有賴于健全的內部控制和審計監督來保證，否則，政府采購也會產生“變異”或“走樣”。因此完善政府采購的內部控制并加強審計監督有利于提高政府采購法規的執行力，不斷推進高校政府采購工作規范化進程。

4、有利于促進合理使用資金，防止國有資產流失

三、加強高校政府采購內部控制和審計監督的建議

目前，我國高校政府采購還處于探索階段，建立健全內部控制制度，強化全程監督機制，對于促進高校政府采購的健康發展和學校廉政建設有著重要的現實意義。

高校的內部控制是指受高校的治理委員會、管理層、教師或職工影響的為實現高校目標提供合理保證的一個過程。高校內部控制由五個要素組成，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等。其中控制活動就是指高校職能部門應設計好控制政策與程序，以確保采取有效的行動實現組織的目標；信息與溝通是指高校職能部門應根據戰略和發展需要設計信息內容和溝通渠道，以便各管理層能及時根據提供的信息進行指導、管理與控制；監控是指整個系統都必須進行監控并不斷完善與修訂，以便其能適應動態環境的變化。具體到政府采購的內部控制和審計應注意做好以下工作：

1、建立健全高校內部政府采購管理制度。

高等學校應加強政府采購內部管理制度的建設，及時根據新的政府采購的法律、法規制定一些相應的內部控制制度，規范高校內部政府采購行為，具體措施有：(1)明確崗位責任制。在制度建設方面，應明確高校內部政府采購工作的具體分工，明確采購人員和采購項目使用人的權利和責任，針對采購各環節的特點及容易出現問題的關鍵點，制定相應的條款，并堅持先審計后付款的原則，在條款中明確規定未經審計的重要物資采購項目，財務部門不得支付任何款項，以保證學校和設備使用人的利益。(2)制定和完善政府采購的預算管理制度。高校只有完善預算管理制度，做好政府采購的計劃管理和預算管理，才能不斷適應政府采購工作的需要，提高物資采購的及時性，保證學校教學、科研和行政辦公的需要。(3)完善自行采購的相關制度。由于高校政府采購具有采購量大、品種多、專業性強等特點，各級政府采購主管部門往往授予高校較多的采購自主權，因此，高校應依法完善有關自行采購的規章制度，進一步規范政府采購行為，維護學校的利益。

2、不斷完善高校政府采購監督制約機制

高校政府采購活動是一個非常復雜的系統工程，規模大，涉及面廣，需要一整套有效地內部控制機制來管理和協調，因此，學校應結合采購活動實際，制定相關監督制度，對學校職能部門以不同采購方式組織的采購活動實施全程監控。如制定政府采購監察工作規定、政府采購審計工作規定等。有了規范的控制制度，并注意嚴格推行，就能實現以制度管理人、以制度管理采購行為，使各項監督工作有法可依、有章可循。

3、加強審計監督，提高政府采購效益

政府采購內部審計制度是高校政府采購內部控制的重要組成部分。學校內部審計部門在對政府采購進行監督時，可以從以下幾個方面入手：

（1）審查政府采購預算的合法性。政府采購預算是部門預算的組成部分，它的編制和確認要遵循一定的程序并辦理一定手續。根據部門預算的編制要求，主管部門批復部門預算時含部門（單位）政府采購預算。因此必須審查政府采購預算的上報、采購預算的批復、臨時預算的追加等環節。審查政府采購預算的形成是否規范時，重點要審查預算過程中有無任意追加或消減現象以及預算的追加或消減是否遵照規定的審批程序辦理。

（2）審查政府采購內部控制制度的健全和執行情況。首先審查政府采購內部控制制度的建立健全情況，然后根據不同的采購方式，采取符合性測試和實質性測試相結合的審計程序，對內部控制制度的遵循情況進行檢查。通過政府采購內控制度的評審，可以為深入開展政府采購審計確定重點和范圍，節約審計成本，提高審計工作質量和效率。

（3）審查政府采購計劃的合理性。政府采購計劃是根據政府采購預算編制的，它是政府采購預算的具體實施方案，也是年度政府采購預算執行和考核的依據。審查時要看學校負責政府采購的職能部門是否按法律規定履行自己的職責，使用單位提出的采購需求是否必要，是否符合預算和政府采購計劃，預算的數字是否有依據，政府采購資金的籌集是否合法合規并及時足額到位，有無擅自擴大采購規模、挪用其他資金，截留轉移等問題。

（4）審查招投標過程的合法性。審查招投標活動，主要目的是遏制招投標過程中的違法行為，維護公平競爭的市場環境，保護社會公共利益和政府采購當事人的合法權益。審計時，應注意投標者之間是否相互約定，一致抬高或壓低投標報價，或在招標項目中輪流以高價或低價位中標；投標者是否先進行內部競價，內定中標人，然后再參與投標；投標者在公開開標前，有無開啟標書，并將投標情況預先告知其他投標者，或者協助投標者撤換標書，更改報價的行為；招標者是否與投標者商定，壓低標價或抬高標價，中標后再給投標者或招標者額外補償；有無招標者預先內定中標者或向投標者泄露標底等違規行為。審查時，對于小團體利益、地方保護主義、人情關系等問題要特別予以關注。

（5）審查政府采購形式和方式，檢查采購部門有無隨意采購，擅自擴大范圍、提高標準，有無規避政府采購監管的問題；政府采購方式的選擇是否符合法律規定，是否貫徹了以公開招標作為政府采購的主要方式，采用非公開招標方式的理由是否充分等問題。對于學校委托采購代理機構進行采購的項目也應作為檢查的范圍。審計部門要與監察部門互相配合，參與采購代理機構的選擇和資格審查工作，并全程跟蹤其采購活動，包括評審專家的抽取、評審標準的確定及專家投票的統計等。

（6）審查政府采購程序、審查政府采購資金的來源和使用情況。應分別公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等不同方式的法定程序進行審查；審查各類專項資金是否做到了?？顚Ｓ?。

（7）審查政府采購合同的訂立和履行情況。要審查政府采購合同的合法性、合規性；審查政府采購合同條款和內容是否完整、明確、具體，意思表達是否清楚準確；審查政府采購合同履行情況等。

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