基于校院兩級管理的預算績效管理探析

虞劍鋒

隨著政府公共財政管理中部門預算、國庫集中支付、政府集中采購等一系列改革的成功和深化，公共財政管理更加強調以效益為中心，以成果為導向，預算績效管理已成為公共財政管理改革新的價值取向。以浙江省為例，在2005年浙江省政府下發了《關于認真做好財政支出績效評價工作的通知》及《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》后，按照“先易后難、由點及面、穩步推進”的原則，從開展宣傳、建章立制、組建機構、實施評價等方面，開始扎實推進預算績效管理工作，尤其是今年浙江省又出臺了《浙江省省級部門預算績效管理工作考核辦法（試行）》，更是明確了預算績效管理的主體責任是資金使用部門（單位），將從績效目標、指標體系、績效自評等多個維度對部門（單位）的預算績效管理工作進行考核，成為政府績效管理的重要組成部分。可以預見，預算績效管理作為推進財政管理精細化、科學化的重要切入點，提高財政資金使用效益的有效手段，政府實施預算績效管理的決心和力度會不斷加大，將對財政資金使用部門（單位）的管理提出更高的要求。與政府力推預算績效管理要求相比，作為國家公共事業單位管理、主要依靠財政資金辦學的高校，對預算績效管理無論是在理論認識、思想統一還是在管理實踐上，都存在著明顯差距。基于大多數高校都實行了不同形式的校院兩級管理，確立了各兩級學院的主體地位，學院在成為教學、科研等教育研究活動中心的同時，也相應成為管理責任中心，承擔著理財的的責任。因此，要適應政府財政和教育主管部門對高校預算績效管理的要求，真正實現高校財務從粗放型向精細型、從收支型向理財型、從控制型向績效型轉變，先要從構建高校內部以學院為主體的預算績效管理入手，來推動學校整體預算績效管理水平的提高，達到在市場經濟條件下，強化績效管理，優化資源配置，提高資金使用效益，進而增強學校競爭能力，實現高校可持續發展的目的。

一、實施校院預算績效管理的理念創新

“績效”起源于西方，最早應用在企業管理和人力資源管理，在六、七十年代美國遭遇經濟危機時，將“預算績效”概念引入了政府公共管理領域中。預算績效管理是依據公共財政效率原則，以支出效益為導向，以績效評價為手段，對單位資金使用績效目標的設立、實施、考核、獎懲的管理制度。可見，預算績效管理是個系統概念，不僅關注產出，也關注投入；不僅關注效益，也關注目標；不僅關注結果，也關注過程。在高校內部建立預算績效管理，引入新的預算管理理念，對于解決高校目前較為普遍存在的不計成本、資金浪費、效益低下、責任淡化等問題，全面創新管理理念,具有現實意義。

（一）增強成本觀念。長期以來，受傳統計劃經濟體制的影響，高校辦學經費大部分由政府承擔，又由于教育的特殊公益性質，人才培養、科研成果轉化和社會服務的外部性和滯后性，經濟效益難以用直觀的“貨幣”形式來表現利潤，許多教育管理者都缺乏成本意識，有錢趕緊化，沒錢伸手要，導致一方面教育經費嚴重不足，甚至負債運行，而另一方面在學校不計成本、不講效益、資源浪費的現象卻時有發生，有些甚至是觸目驚心。預算績效管理就是要打破高校內部對成本無人問津的狀態，克服那種以為不講利潤就可以忽視成本的陳舊觀念，建立一種辦學成本衡量和約束機制，從根本上改變學校內部存在“重經費、輕管理”的狀況，通過設置績效評價指標，對各學院的投入—產出所產生的績效進行評定和劃分等級，樹立使用學校經費就要拿出對等效益的觀念。

（二）樹立責任意識。由于高校辦學規模的擴大，管理分權不可避免，許多高校實行校院兩級管理，校院兩級管理的特征是科學劃分了校院兩級的“責、權、利”關系,學院成為學校的微觀管理主體,擁有財務、人事等事務管理決策權。這種管理模式其實也是在組織內部建立了一種委托—代理關系，學校是委托人，各學院成為受托人，學校在下放財權后受托人要按委托人的要求完成受托任務和目標,履行應盡的職責。但在高校這樣的承擔多重使命的復雜組織內部由于同樣存在的信息不對稱,又缺乏有效的監督和制約機制,學院管理者的利益和學校的利益也并不總是相一致，出現權力下放，責任缺失，權責不對等的情況。受“經濟人”利益驅動，“一支筆”審批在提高審批效率的同時，也就很容易茲生腐敗了。預算績效管理經科學化、民主化和集體討論的程序預先設定了評價的指標體系，這些指標體現了學校要求學院實現的目標和期望的行為，使頂層的關切變為基層普遍的關注，將會發揮目標引導和規范作用。預算績效管理也有問責的功能和機制，如果經評價和考核，存在決策失誤、管理不善及經費使用浪費等問題，將綜合運用經濟的、行政的力量迫使責任者承擔必要的責任。

（三）創新預算管理制度。高校內部預算管理始終存在著預算管理弱化的現象，根本問題出在預算管理的指導思想上。高校一直來遵循著“量入為出，收支平衡”的預算管理原則，只體現了“量”的要求，而忽視了對“質”的追求。雖然，在預算編制時，高校也在嘗試零基預算、彈性預算、滾動預算等更為科學的預算編制方法，但預算編制主要還是依據教職工人數、學生人數等因素完成“分錢”的工作。至于預算下達學院以后，錢是怎么化的，是否該化，是否把錢用在刀刃上，現行的會計制度和財務報表無法反映上述問題，學校財務部門也難以控制預算的執行情況。顯然這樣的預算管理沒有達到應有的目的。推行預算績效管理，就是在預算編制時要體現“績效”的理念，預算編制既要控制“量”，也要體現“質”的要求，化學校的錢就要拿出對等的效益來，建立一種“拿錢不容易，化錢更不容易”的約束機制，從而提高預算執行的嚴肅性，保證預算執行的質量。

（四）創新財務管理思路。學校財務管理是依據國家和部門的法律、法規和政策,以及在此基礎上結合單位實際制定的一系列規章制度,處理學校財經關系的管理活動。不難發現現行財務管理制度不少都是“禁止”、“不準”、“必須”、“不得”等限止性條文，表明高校的財務管理思路仍局限在管制上，重“規則”勝于“激勵”，重“程序”勝于“實效”。而事實上，由于這樣的管理思路違背了管理的人本和激勵原理，這些看似很嚴厲的條文往往在實際中很難得到真正執行和落實，也使得學校的財務部門經常兩頭受氣，陷于尷尬境地。先進的管理理念應重在“疏”而不在“堵”，重在“獎”而不再“罰”。預算績效管理是一種更加積極的財務管理理念，給學院管理者在實現績效目標的過程中更多的自主權，發揮學院管理者的主動性和積極性，重視正面引導和激勵報酬，促使高校財務從約束型向績效型，從程序型向任務型轉變，實現高校財務管理理念的根本性轉變。

（五）優化資源配置。高校內部也存在學院與學院之間資源配置不均衡、不公平問題。每個學院資源配置固然與學科、專業性質有關，但存在問題的原因不在于此，而是學校對學科建設、學生培養的資源配置標準心中無數，資源配置的盲目性、隨意性很大。由于沒有辦學成本約束和回報的要求，學院自然會產生上項目、爭投資的偏好，只管爭著建不管好好用。一方面是學校辦學資源十分有限，另一方面是許多資源長期閑置、重復配置和利用效率低下。在預算績效評估中，可以設置資源配置和使用效率方面的指標，用于比較衡量辦學成本，同時，可以通過逐步觀察,積累經驗，修正評價指標,逐步明確資源配置的基本標準,有助于建立資源有償使用機制,遏制學院過度投資需求,優化資源配置。

二、實施校院預算績效管理的主要環節

（一）績效目標是前提。通俗地說，預算績效目標就是化錢是為了什么？錢化了后可以達到什么目的。預算績效目標是預算績效管理體系的首要環節，是學校安排資金的重要依據，也是事中績效監控、事后績效評價的重要依據。沒有預算績效目標就缺少了考核的依據，也就難以引導管理者使用好資金。要按照資金的不同性質和項目類別，制定不同的績效目標。預算績效目標要求明確、清晰、量化和細化，要反映在現有基礎上的提高水平，而且是經過努力可以實現的，既有建設期內的總目標，又要有分年度的建設目標。從當前管理現狀來看，可以先從教學建設、學科建設、師資隊伍建設及科學研究等項目經費入手，今后逐步擴大到學院所有管理經費。在預算編制之前，要求項目申報必須要有明確的預算績效目標，組織專家組進行績效目標調研、論證、答辯等工作，把住項目質量關。學校財務部門根據專家的科學論證和可行性分析，篩選甄別項目價值，合理安排項目資金預算。這就將預算管理的重心，從事后評價前移至事前評介，促使資金使用部門更加重視績效目標和指標。

在高校管理中，結合校院兩級管理改革，實施校院預算績效管理，將推動以效益為導向的高校財務管理的改革，在實現社會利益的同時更加注重經濟效益，符合建立現代大學制度的價值取向。校院預算績效管理，尚缺乏成熟的經驗和成功的案例可以遵循，但在探索和實踐中，必須抓住和構建以下主要環節。

（二）評價指標是核心。績效評價貫穿于預算績效管理的全過程，可以分為事前評價、事中評價和事后評價，評價的重點應該放在事前評價和事后評價上。預算績效評價是否科學、合理、公正取決于評價指標體系。評價指標是預算績效管理的核心，也是預算績效管理的難點和焦點。評價學院預算績效管理的指標設計在遵循效益性、全面性、導向性、經濟性和可操作性這些通用原則的同時，還要正確處理好幾個關系。一是正確處理好業務指標與財務指標的關系，即在評價指標體系中究竟是以業務指標為主還是以財務指標為主。預算績效管理強調的是資金使用管理中目標與結果的關系及結果的有效性，目的是促進學院經費使用的效率，而資金使用的效率最終是體現在業務結果上。如果指標體系中財務指標權重過大，就又容易變成資金使用合規性評價。因此，在評價指標體系中，應以業務指標為主。二是正確處理共性指標與個性指標的關系。高校向多科性、綜合性方向發展的趨勢越加明顯。學院與學院之間由于學科、專業設置的不同有較大的差別，用一套評價指標體系衡量不同學院的預算績效管理，顯失公平和公正。因此在評價指標體系中，既要有共性指標還要有體現學院特色的個性指標，但應以共性指標為主，便于學院與學院預算績效管理的比較。三是正確處理定性指標與定量指標的關系。由于教育活動的特殊性，單純用數量指標評價學院的預算績效管理會失去評價標準的全面性，需要設計一些描述性的定性指標，但應以定量指標為主，盡量減少定性指標的權重。四是正確處理上層指標與下層指標的關系。為體現評價指標體系的科學性和合理性，預算績效評價指標往往需要分成不同層次，要在把握上、下層指標邏輯關系的同時，上層指標要突出指標的全面性，下層指標則體現重點性。

（三）組織評價是保證。確定了績效目標和評價指標體系后，要在校內組織好對學院的預算績效管理評價，確保評價活動的客觀公正。在高校管理實踐中，也各種各樣的考核和評價，大多流于形式，效果并不明顯。為了保證預算績效評價的客觀性、公正性并取得實效，可以采用自評、互評與聯評相結合的辦法。自評是由學院各自按規定的要求，在對準評價指標和依據評價辦法的基礎上，提出本單位預算績效管理自評報告。互評則是在自評基礎上，可以采取隨機辦法，組織學院間的相互評價。由于學院與學院存在利益制衡，互評有利于發現預算績效管理自評中存在的問題和不足。聯評是在學校層面對互評結果的最后審定和確認，一般應不輕意改變互評結果。在績效評價中，學校財務部門和其它業務處室要發揮好牽頭、組織、協調、指導和制度安排的作用。

（四）結果應用是關鍵。預算績效評價的最終目的就是為了應用，為了使學校資金發揮更大效益。失去了績效評價結果的應用，預算績效管理作為一種制度安排也就失去了生命力。從目前看，預算績效評價結果至少可以在以下幾方面得到應用。一是在年度預算中安排部分績效經費，績效經費的分配和績效評價掛鉤，績效評價好的多得，績效評價差的少得甚至不得；二是績效評價結果應體現在校內績效工資分配中，允許績效評價優秀的學院上浮一定比例的績效工資；三是績效評價結果要體現在項目經費安排上，對評價業績突出的，在項目經費保障上給予傾斜并優先安排；四是績效評價的結果均要按程序通報，促使其自覺重視預算績效管理評價，并切實整改評價中發現的問題。五是可以將績效評價的結果同干部人事制度改革相結合，促使管理者不斷提高管理能力和水平。

三、實施校院預算績效管理的必備條件

實施預算績效管理制度，開展預算績效評價，將會對高校的管理改革帶來深刻的影響。為了使這項創新性的工作扎實開展，并取得實效，需要具備相應的基礎條件。

（一）領導要高度重視。高校的競爭將會更加激烈，管理能力將決定競爭的輸贏。財務管理是學校行政管理的核心，具有不可替代的作用。提高辦學效益，使有限的資源發揮最大作用，滿足高校利益相關者的要求，高校人尤其是高校的管理者必須確立起“績效第一”的理念，營造追求績效的良好氛圍，擔當起績效理財的責任。只要管理者的思想統一，行動一致，就為實施預算績效管理創造了最大的有利條件。

（二）制度建設要先行。實施預算績效管理，不能操之過急，也要“摸著石頭過河”，先要從健全制度建設入手。無論是預算績效管理工作的實施，還是評介結果的應用，都有賴于一定的制度規范。要重點制定預算績效的管理辦法、考核辦法、結果應用辦法、指標評價辦法等一系列的規章制度。除此之外，學校管理的相應配套措施和制度也應同步跟進，使預算績效管理工作發揮應有的作用。

（三）財務職能要轉變。受多種因素的影響，高校財務管理的職能一直未有根本性的轉變，管理的重心還是在實現收支平衡上。實施預算績效管理，要求全方面創新財務管理的體制機制、目標內容和方法手段，對財務管理職能的轉變形成倒逼機制，促使高校財務向績效管理轉型。財務職能的轉變對高校財會人員素質能力提出更高的要求，高校的財務人員不僅要具有豐富的財務管理知識和經驗，又要掌握高等教育管理規律和現代信息技術能力，唯有這樣的復合型人才，才能適應高校預算績效管理的要求。

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