農村集體土地所有權確權登記發證方法的探討

楊先緒

(四川內江建筑勘察設計研究院，四川內江 641000)

1 引言

為推進農村土地產權制度改造，保護農民和集體的合法利益，目前全國已開展農村集體土地所有權確權這項工作，其主要內容就是全面查清管轄區內集體土地所有權狀況，包括土地界址、范圍、數量、用途、面積等。做到權源合法，界地清楚，面積準確。四川省安岳縣農村集體土地所有權確權外業工作已結束，作為丘陵地區農業縣，其確權工作具有一定代表性，現將其工作方法和問題處理方法逐一講述。

2 工作底圖

縣國土資源局提供資料有以下幾種:

(1)1∶10000土地利用現狀圖;

(2)0.5 m分辨率正射影像圖，作為外業確權基本工作底圖，它是以村為單位制作;

(3)航空攝影圖，全國第一次土地調查時使用，當調查區某些地形地貌發生變化，正射影像圖是反映變化后地形，從而無法準確判斷界線具體位置，它作為基本工作底圖的補充。

3 基本要求

(1)平面坐標系統采用1980西安坐標系，高程采用1980國家高程系統。

(2)確權采用內外業一體化成圖方法，外業確權和內業制圖是同一人，從而避免了圖件掃描、掃描糾正帶來的系統誤差，減少了內業換人作業情況不熟悉產生錯誤等情況。

4 確權方法

4.1 確權內容單元劃分

(1)原同一村民小組擁有的權屬界地線所封閉的集體土地，劃分一宗地。

(2)同一所有者的集體土地被鐵路、公路、河流、溝渠等現狀國有或集體土地分割的，應分別劃分宗地。

(3)如一個地塊屬于若干權屬主共同所有，實地又難以劃分清楚各權屬主的使用范圍，則劃分為一個宗地，作為混合宗處理。

(4)爭議的土地，不劃入宗地，等調解、處理、確權后、再行劃入相應宗地或單獨立宗。

(5)村集體所有的學校、寺廟、祠堂、墓地、山林、荒山、塘壩等單獨立宗。

(6)對有爭議宗地，如界線無爭議，則將爭議土地單獨設宗，如果界地線有爭議，以爭議界線為邊界立宗。

4.2 組織安排

(1)在全縣廣播、電視、報刊等進行宣傳，使全縣群眾對農村集體土地所有權確權這項工作有一個總體概念，認識到其必要性和重要性，讓他們在具體工作中自覺和確權人員積極配合，使工作順利進行。

(2)按照工作計劃，分片區展開確權作業前動員大會，由縣國土資源局分管局長組織，向有關鎮(鄉)、村、組相關人員從國家政策、法律法規方面宣傳動員，讓各位領導領會確權意義，從而自覺支持確權這項工作。專業技術單位項目負責人從技術方面說明這項工作的工作流程和精度要求，需要他們怎樣配合工作。確權工作不是一項簡單的技術工作，它需要各級相關部門和專業技術隊伍相互配合、相互溝通，是圓滿完成確權工作的基本條件，缺一不可。

4.3 集體權屬調查

(1)現場指界須有本組及相鄰村組指界人員親自到現場共同指界，經雙方認定界線，由雙方指界人在土地權屬調查表上簽字蓋章確認。由于撤鄉并鎮、農村責任包產到戶、村民組長變換、經濟結構調整等多種原因，現任村民組長無法準確指揮，這就要求本組清楚界線的村民和組長一同到現場指界，并一同簽字蓋章，確保界線的正確性。在實地確權之前確權人員首先在室內設計好外業路線，做到走到、看到、問到、畫到(四到)，這里走到是關鍵，確權人員應緊隨有指界人員，根據指定界線，才能看到、看清、看準地物地貌的形狀特征、地類、范圍界線、與其他地物關系等，在影像工作底圖準確標注出來，對于在工作底圖上無法標注的界線點，則在實地做好標志，以便下一步用GPS RTK等進行測量，在確權的同時，一并調查界線周圍的田土塊名，溝、灣、沖名、院落名、山坡名，界線如果從房屋側邊經過，則應調查房屋所有權人姓名。注意界線從坎上還是坎下，田坎內還是外經過情況，必要時可在工作底圖加上文字說明。

(2)村集體土地和村集體建設用地要由村民委員會主任和所在組的組長共同現場指界確認，村集體土地包括集體果園、集體林場、集體堰塘、小型水庫及部分村集體土地，村集體建設用地包括村民委員會辦公室、村活動中心、村醫療室、村服務室、村敬老院、村加工坊、和村小學(部分屬于國有)等，村集體建設用地界線采用全站儀、GPS RTK等測量儀按不小于1∶1000比例尺測圖。

(3)鎮(鄉)所在地周邊的權屬界線較為復雜，個別地方還可能有爭議，確定界線時，不僅要有相鄰村組指界人員，鎮(鄉)分管領導、國土及城建管理人員也應一起共同參加指界，如遇爭議情況，他們最了解情況，可以馬上調查、處理、確權、不遺留問題，確保工作順利開展。

(4)安岳縣是一個農業大縣，大力發展柚子、檸檬、蔬菜等農村經濟作物以外，還有就是扶持了大批養豬場、養雞場、這些用地往往會跨越多個村組，其原來的地形地貌完全被破壞，界線無法從影像工作底圖和實地確定，在確權實際工作中采用下幾種辦法:

①使用全國第一次調查時的航空攝影圖，由涉及相關村組指界人員在上面劃定界線并確認。

②如果在航空攝影圖上無法劃定，則以破壞的地形地貌邊界線為宗地邊界，確定為共有宗，土地租用者提供租用合同、租用土地明細目錄和涉及村組租用土地面積表復印件，作為該宗地的一個附件資料。

(5)由于行政區劃調整，村組界線調查有以下幾種情況:

①整個村組合并，界線沒有變化、只將村組名字變成新的名字即可，在備注欄中注明原來村組名稱。

②將組完全打散、重新分組，對于這類行政區劃調查，確權調查現在和原來村組界線，原來界線用來計算原來村組面積，并在備注欄中注明原來村組在新村組中所占面積，該面積匯總等于新村組面積。

③個別較大組則分成幾個組，這類界線較復雜，有新老組長共同確定，特別應注意居民點、道路及未利用地等的劃分，因為一般村民只會注意耕地。新分組面積之和等于老組面積，對于這類村民小組，如果無法分清或部分界線不明確，則將不清楚部分確定為混合宗，但應有相應村組寫的情況說明，并由涉及村組指界人員簽字蓋章，報村民委員會同意蓋章，同時提供相應組所占份額比例。

(6)土地承包到戶后及國家經濟政策的變化，農業產業化，片區化，村民建房，耕種方便等原因，自行協商，調換土地，這類土地只是使用權發生變化，所有權沒有變化，按原來的權屬狀況確權。

(7)近幾年，國家大力發展農村交通建設，修建鄉村路，接通斷頭路，基本上保證村村通公路，就涉及調換土地問題，這類土地情況要區別對待。

①在修建公路時，有村民委員會決議書及三分之二以上村民代表來簽字同意調換并變更權屬歸屬的，經所在鎮(鄉)人民政府同意并出具證明更改權屬來源，按新權屬狀況劃定，注意收集相關資料復印件。

②沒有以上相關資料的，只能說明只是使用權發生變化，按原來權屬確權。

(8)飛地(插花地)是本組坐落在其他權屬單位的獨立土地，在本組確權時，要一并完成，不能有遺漏。

4.4 國有權屬恢復劃定

(1)大、中型水庫及生活用地，管理用房、溢洪道占地、水庫公路、淹沒區土地等資料由水務局提供，接資料上圖，對于部分資料沒有圖件和說明，由國土資源局組織，會同水務局人員一同到現場與相鄰村組人員實地確定界線。

河流及所有支流均確定為國有，主要河流以水務局提供的常年洪水位為界，支流以現狀淹沒線為準。

(2)國道(319線)、省道(206線)、在建內遂、成安渝高速公路以國土局提供的確權或勘界資料為準，直接上圖，不再到現場確權，注意坐標系統的轉換。縣、鎮(鄉)道路確定為國有土地，有資料的直接上圖，沒有資料的就由國土資源局和交通局制定以下原則:以道路水溝外邊緣為界，沒有水溝部分，以道路路肩外邊緣為界，實地確權。

(3)安岳縣是石刻之鄉，有較多的石刻、寺廟景點，對于縣文物局提供的目錄，確定為國有，沒有目錄的則歸集體，國有界線按實際宗地圖上圖。

(4)電力、通信塔、石油鉆井等按其征地資料上圖。

(5)規劃區按其勘界資料界線上圖，征而未用未補償部分列入國有，對于1997和1998年征而未用的閑置土地，在2004年發文收回交土地儲備中心，其權屬仍按國有權屬處理。

5 界址點及變化地形補測

四川地震局建立的虛擬參考站衛星空位服務系統(簡稱VRS)，由四川省地震局承建，該系統在計算機城域網建立的現代化城市綜合服務系統，由衛星跟蹤基準站，系統控制中心，數據通信網絡和用戶服務中心組成，可全氣候向用戶提供厘米級實時快速定位，此次確權區在系統覆蓋范圍內，因此不單獨布設控制，經現場踏勘，全縣境內有1個國家一等點，9個國家三等點，這些控制點保存完好，成果優良，有1980西安坐標成果，直接采用GPS RTK使用該系統利用10個控制點求取轉換參數后，直接將轉換參數置入GPS RTK進行補測，完全達到精度要求，對于補測具體作業方法與一般測量一致，在此不做詳細闡述。

6 質量控制

質量是產品生命線，測區制定了相應的質量控制措施，成立了專門的質量控制小組，全縣按舊行政區分9個片區，完成1個片區，質量檢查組即刻從內外業全面檢查，經檢查合格后，提交縣國土資源局組織相應專家進行片區驗收，發現問題，及時制定整改措施，避免在下一片區發生同樣問題，這樣逐片區完成逐片區驗收，直至全縣完成確權工作，順利通過了縣國土資源局組織的最終外業驗收。

7 結語

從安岳縣集體土地所有權確權工作看出，該項工作不是單純技術工作，需熟悉國土方面法律法規，懂得土地政策，并要積極和相關部門溝通，調動相關人員積極性，才能順利完成項目工作。

［1］鄒南昌.淺談如何完善集體土地所有制產權［J］.南方論刊，2009(08).

［2］崔欣.中國農村集體建設用地使用權制度研究［D］.北京:中國社會科學院研究生院，2011.

［3］崔欣.關于集體建設用地使用權基本制度的梳理［J］.改革與開放，2011(02).

［4］趙亞霄.集體土地所有權制度研究［D］.石家莊:石家莊經濟學院，2010.

［5］TD/T1014－2007.第二次全國土地調查技術規程［S］.

［6］GB/T210210－2007.土地利用現狀分類［S］.

［7］國土資源部.集體土地所有權調查技術規定［S］.2001.