勞資關系協調及矛盾化解機制研究

胡放之 余瀛波

近年來，隨著我國經濟建設的快速發展，勞動關系中的深層次矛盾日益顯現，勞資糾紛乃至勞資沖突大幅上升。如2010年上半年連續發生的富士康事件、廣本公司員工罷工等事件就是這一現象的集中體現。這些勞資矛盾糾紛的一個共同特點就是勞動者訴求表達機制、權益保障機制缺乏，勞資雙方利益協調機制、矛盾調處機制不完善，以至影響到勞動關系以及整個社會的和諧。為有效化解勞資矛盾與沖突，促進勞動關系的和諧發展，保障和改善民生，讓廣大社會成員享受社會發展的成果，創新社會管理、建立健全勞動關系協調和勞資矛盾化解機制是當前亟待解決的一項重要課題。

一、當前我國勞資矛盾的現狀及特點

勞資矛盾是經濟社會最基本最普遍的矛盾。由于勞資雙方利益取向不同，他們之間經常會存在一些分歧。一方面，資方總是希望節約勞動成本，提高生產效率，實現效益最大化；另一方面，勞方則希望改善雇傭條件，提高工資和福利，獲得公正的待遇，因此，勞資雙方會因為此類利益問題經常發生矛盾，這也是正常的社會矛盾。不過，值得注意的是，由于當前中國經濟社會正處于轉型之中，勞資之間的矛盾也因體制轉軌、社會轉型而表現出了一些極不正常的現象和特點，列舉如下：

第一，分配不公導致收入分配差距拉大，且低端勞動者的收入普遍偏低。隨著我國GDP以及財政收入的不斷提高，勞動報酬總額卻在不斷下降，普通勞動者工資水平增速緩慢，工資水平偏低。不僅一線勞動者的工資低，而且不同群體的收入差距還在不斷拉大，有資料表明，2008年，最高行業平均工資與最低行業平均工資相比高出4.72倍，2010年，收入最高和最低行業的差距達11倍。特別是一些壟斷企業與普通競爭行業之間、以及企業高管人員的收入水平與一般職工工資差距越來越大，分配不公的問題非常突出。

第二，勞資關系不穩定，用工方式上不規范，引發勞動者階層的分化。隨著就業組織、就業形式不斷變化，一些企業、特別是中小私營企業，除傳統用工方式之外，采用非典型用工方式越來越多，比如勞務派遣、勞務外包、非全日制工時等。目前企業使用非典型用工數量不斷增加，而由于我國法律對非典型用工的規制較為放松，這些勞動者在工資、福利待遇、勞動保護等方面與正式用工勞動者有較大差距，使得非典型用工的勞動者成為弱勢群體，出現了勞動者階層的分化。

第三，一些企業道德失范，他們有法不依或者蓄意規避法律，以致侵犯勞動者權益現象經常發生。表現為，一是不依法簽訂勞動合同，有意規避最低工資標準，在達到最低工資線后盡量壓低工資，嚴重侵犯勞動者合法權益；二是違反工作時間規定，提高工時，甚至提高勞動強度，強迫勞動者每天工作長達十多個小時，使其不能享受國家的法定休假；三是違反國家安全生產法和職業病防治法，無視勞動保護，導致勞動安全事故頻發，大量傷亡事件時有發生；四是有意模糊勞動報酬概念，將企業應繳納的社會保險和有關福利計入到工資中，以此降低職工的實際工資收入；五是一些企業因經營困難或倒閉，出現長期拖欠員工工資現象。

第四，缺乏民主、通暢的利益表達渠道，勞動爭議案件持續高發。表現為，一是勞動爭議案件逐年增加，案件處理難度不斷加大。從全國各級勞動爭議仲裁委員會處理的案件看，以調解方式結案的比例普遍較低，以裁決方式結案的比例持續居高。勞動爭議案件日益復雜，試圖通過調解說服方式解決糾紛的可能性越來越小。二是群體性勞動爭議增多，呈顯性化、擴大化趨勢。三是勞動爭議焦點集中體現在勞動報酬和社會福利等關系勞動者基本權益的問題上。勞動報酬和保險福利待遇是中國近年勞動爭議中的一個非常突出的問題，它涉及的是勞動者的基本生存權，這是勞動關系的主要矛盾。需要指出的是，近年來，由于一些勞動爭議案件得不到妥善解決而出現罷工、集體上訪、甚至訴諸暴力的事件時有發生，因此，勞動爭議案件遠遠不足以反映勞資矛盾沖突的嚴重性。

二、勞資矛盾乃至沖突頻發的深層原因

我國正處于經濟社會轉型期，經濟結構和經濟制度正在發生根本性的變化，社會結構也在發生變動。與經濟結構、社會結構變動相聯系的是經濟體制的更新和經濟發展方式的轉變，以及由此而產生的企業用工多樣化，就業主體分層化，利益關系復雜化，分配方式多元化，勞動關系動態化，勞動爭議顯性化，甚至人們行為方式、生活方式、價值體系都在發生變化。而我國各級政府職能轉變較為緩慢，社會服務意識不強，管理不到位；企業內部缺乏民主，企業工會、職代會等作用有限，不能有效維護企業員工的權益；相關法律法規還不夠完善，勞動爭議仲裁體制和機制還不健全，勞動保障監察乏力，這些都使得我國當前勞動關系的調整變得較為復雜和艱難，勞資糾紛乃至沖突不斷發生。

首先，由于我國各級政府職能轉變較慢，仍然把追求“GDP增長最快化”作為目標，使得收入分配不公平問題顯得十分突出。一方面，為了使GDP與財政收入能夠快速增長，地方政府通常以更高的激勵吸引更多的資本來本地區投資，這就勢必會壓低其他要素收入。因此，當政府將重心放在“經濟增長最快化”時，會造成各級政府本能地“親近資本”，給資本要素所有者以“超國民待遇”，這一定程度上忽視了勞動者利益及全社會平衡，從而導致城鄉之間、地區之間、行業之間、人群之間的收入差距不斷擴大，普通勞動者的收入不斷降低。另一方面，當各級政府把追求GDP增長放在首位時，不可能也沒有精力去平衡全社會不同階層的利益，從而會在相當程度上“冷淡”社會管理與公共服務，忽視為人民群眾提供公共產品與服務的責任。同時，少數政府官員在用“看得見的手”干預市場、用公權力去吸引與撬動資本時，腐敗的發生也就無可避免。這也會再度惡化社會公平，從而引起廣大職工的不滿，導致勞資雙方的矛盾和對立加大。

其次，伴隨著工業化、城鎮化進程的加快，以及社會的轉型、民主法制進程的加快，人民群眾對各類社會服務的需求不斷增加，他們迫切希望生活質量得到顯著提高，社會服務能夠不斷增加，實際利益得到切實維護，公平正義得到有效保障。但由于我國經濟建設發展較快，相對來說，社會管理領域的改革卻相對滯后，這使得社會經濟發展過程中出現了嚴重的不平衡、不協調等問題，以致勞資糾紛、債權債務糾紛等新型矛盾不斷產生。如企業改制、重組、破產、社會職能移交、生產力布局調整、以及征地拆遷、重大工程建設等，就出現了不少糾紛。在企業轉型、改制、重組中，人員的安置與融合等涉及勞動關系的改變是勞動爭議中最突出的問題，企業一方面要安置好員工，還要實現員工的整合，實現重組后的企業員工對新的企業文化內心的認同和融合，但另一方面企業的安置非常有限，甚至無力安置，而政府基本公共服務、公共產品供給也沒有跟上，民生權益保障能力不夠，員工的訴求得不到重視，加上一些管理部門平時在思想觀念、管理方式、管理環節上不注重社會管理、不注重協商協調，不注重源頭治理，缺少人文關懷和心理疏導，以致沒能協調與處理好復雜的勞動關系、處理好其中的利益矛盾，致使矛盾的沖突性增強。

再次，隨著經濟體制改革的深入，我國勞動關系已基本市場化，但由于轉型期制度的失效和制度設計的不完善、滯后，導致勞動關系不規范、分層化，形成資強勞弱的格局，使勞動者在資本面前喪失話語權，經濟、社會地位嚴重下降。而部分企業主利用市場經濟不完善的缺陷，漠視勞動法律法規，使勞動者的利益常常受到損害。而本應以維護職工合法權益為己任的工會，卻也因其制度的缺失，很難有效維護勞動者的合法權益。目前，在國有企業，工會只是企業內部的一個行政部門，這一制度安排，使得工會除了要考慮勞動者的利益以外，還要考慮企業的利益，以及貫徹執行黨和政府的政策；而在非公企業工會，其基本就是“雇主工會”，這就削弱了工會對勞動者利益的代表性與獨立性，不能真正代表職工與企業平等協商，無法履行企業民主化管理所賦予的權利，開展的工資集體協商往往流于形式，無法真正起到維護企業員工利益的作用，成為積淀勞動關系矛盾的機制缺陷。顯然，當企業主漠視和侵犯以及工會軟弱和無力與隨著法律制度完善而不斷高漲的勞動者權利意識碰撞時，勞動關系矛盾井噴式爆發也就不難理解。

最后，隨著經濟體制和社會結構日益變動，社會利益格局也在不斷調整，利益訴求也在不斷分化，但由于社會管理思維滯后、管理機制落伍，特別是發生了勞動爭議后，勞動爭議調處體制、勞資矛盾化解機制不暢，致使勞動爭議難以有效得到遏制。目前從勞動爭議調處體制、勞資矛盾化解機制來看，主要問題是：一是勞動仲裁前置，案件分流不暢，導致大量仲裁案件積壓嚴重，一些案件排期數月不得處理，當事人權益難以維護，辦案質量難以保障。二是裁審關系不順，資源重復浪費。目前，先裁后審的體制，使仲裁裁決不具終局效力，案件進入訴訟必重新審理，資源浪費不可避免；加之仲裁和法院在法律適用上的不同步，極易造成裁審結果大相徑庭。三是勞資矛盾化解的三方機制虛化。所謂三方機制，是協調勞動關系的一項法律制度，是政府、工會和企業代表組織共商合議、解決重大勞動關系和勞動爭議問題的制度性平臺。《工會法》和《勞動爭議調解仲裁法》對此都有明確規定。但實踐中，三方協調機制工作比較局限，制度比較虛化，目標和任務與其基本定位和應當承載的內容有較大差距。一些三方協調會議只是定期開開例會，聯合搞搞表彰，真正需要研究解決的重大勞動關系和勞動爭議問題時，卻難以列入議事日程，難以發揮三方合力。四是勞動監察，執法乏力。目前，我國大多數勞動爭議因用人單位侵犯勞動者法定權益而引發，如拖欠工資、社會保險爭議等。對此，勞動保障監察部門可依據法律保障勞動者的基本權益。當然，如果勞動保障監察執法不到位，勞動者權益沒能得到及時保護，勞動爭議就會增加。然而，另一個問題是，現行爭議制度主要是針對權利爭議所設計的，而利益爭議實際并未納入現行法律調整、規范范圍，勞動保障監察部門也無法監控。因此當大量利益爭議不能通過法律程序解決時，罷工、怠工、上訪事件也就屢見不鮮。

三、建立健全勞動關系協調和勞資矛盾化解機制的對策建議

在社會主義市場經濟條件下，勞動關系的和諧是整個社會和諧的基礎，而要達到全社會和諧，必須以解決民生問題為根本前提，這是協調勞動關系、化解勞資矛盾的最根本的條件。為此，首先，政府應合理調整收入分配關系，建立起一種權益保障與利益調節機制，使所有社會成員在經濟發展的同時都能共享改革和發展的成果。一是，加快經濟發展方式的轉變，實施擴大內需戰略，增強消費對經濟增長的拉動力，改革現行收入分配制度，改善國民收入分配結構，提高勞動報酬在收入分配中的比重，增加城鄉中低收入者的勞動者報酬，千方百計增加就業，健全覆蓋城鄉的就業服務體系。二是，政府不應再以“GDP增長最快化”為目標，而應努力抓好社會建設尤其是社會管理與公共服務。在社會管理中，深化收入分配改革，減少政府對經濟生活的干預，從根本上弱化權力在要素市場的支配關系，杜絕權力與資本相互利益輸送的管道與機會，協調好全社會利益關系，通過公共決策減小既得利益制度化的幾率，保障社會資源公平創富的平等機會，促進全社會收入分配良序形成，縮小貧富差距，促進社會公平。同時，加強公共服務建設，以發展社會事業和解決民生問題為重點，通過履行經濟調節、市場監管、公共服務等職能，推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，發展教育、就業、收入分配調節、社會保障、醫療衛生等社會事業，從源頭上促進社會公平正義和社會關系和諧，減少社會矛盾糾紛，不斷滿足廣大群眾對公共服務的新要求，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系，實現基本服務均等化。

其次，政府應積極轉變職能，要由管理型向服務型轉變，要創新社會管理，不斷維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，這是不斷增進社會公平正義，保持良好社會秩序的重要環節。一方面，政府應發揮在勞動關系中的協調、監督和服務作用。作為政府職能部門之一的勞動部門，擔負著調解勞動關系的重要職責和任務，并為勞資關系的協調創造條件和提供服務。政府服務的內容一般包括：政府通過立法，建立完整的勞資關系法律體系，為勞資關系的法律調整提供依據，制定標準；政府對勞資雙方在建立勞動關系、進行合作方面給予指導幫助，提供咨詢服務，發布各種信息，解決勞動者信息不對稱的問題，為弱勢群體的機會均等提供保障；為勞資關系雙方進行人員和業務培訓，提供專項服務；在社會保險待遇支付、社會救助、社會優撫等方面，構建方便、快捷的給付機制，實現服務于民的宗旨。另一方面，要結合行政管理體制改革，轉變和完善政府職能，優化創新政府社會管理，充分調動城鄉基層自治組織、社會組織和公眾等社會管理主體積極性，充分發揮多元化社會主體的社會管理功能，推進社會管理的規范化、專業化、社會化和法制化。需要說明的是，對于社會組織，政府應鼓勵、培育其發展，因為它是介于政府“宏觀管理層”和企業、社會“微觀管理層”之間的一個“中間協調層”，是溝通政府、社會、企業、個人之間的橋梁和紐帶。由于轉型時期的中國社會顯示出“多元化”特征，社會流動增加，矛盾和沖突加劇，而解決沖突的各種新機制尚未完善，因此，應通過引導和鼓勵社會組織和公眾參與社會管理，以協調各社會利益群體之間的矛盾，消除社會隔閡，實現社會穩定與民主管理，促進社會融合。

再次，政府應大力推進企業實行工資集體協商，通過政府牽頭，建立政府、企業和勞動者之間民主協商與合作的機制，建立以合作對話為基礎的勞資利益協調機制，這是協調勞資雙方利益、化解雙方矛盾的重要制度保障。在“勞動關系三方協商機制”中，政府的作用主要是規范和引導，規范企業用工行為，規范合同管理，規范企業內部規章制度，促使企業實現合理分配，預防勞動爭議案件的發生，并通過協商對話解決勞動關系中的重大問題，促進勞動關系的協調發展，進而促進社會的安定和諧。需要注意的是，在當前資強勞弱的背景下，除強調政府的作用外，更主要的是要建立合作對話的重要主體之一——代表勞動者的工會組織。工會是職工的代表，工會應承擔起法律賦予的基本權利，履行好維護勞動者合法權益的基本職責。因此，為塑造強有力的集體勞動關系的主體，應改革工會體制。一是，要加強工會組織建設，鼓勵工人積極加入工會，鼓勵組建行業性工會、以及區域性行業性工會，鼓勵和引導工人積極參與勞動法律制度、工資集體協商等相關制度的建設；二是，要有針對性地從體制與制度上解決現實中工會代表職工利益的獨立性不夠及職能弱化等問題，要強化工會的職能與作用，適當賦予工會及員工一定的集體行動權，確立工會組織作為員工利益的代表者和代言人的法律地位，真正形成勞方的協商主體。三是，工會要督促企業積極開展集體協商，并充分利用集體協商這一重要平臺，監督企業依法民主管理，增加透明度；要改善因與企業地位不平等、力量不均衡而導致工資協商泛泛而談、空洞無實的問題，提高集體協商的實效性，切實保障職工合法權益；要積極主動地和用人單位溝通，及時地調解勞動者和用人單位之間的糾紛，盡可能地避免或者減少勞動爭議案件的發生。

第四，要大力提升企業與勞動者的社會責任意識，企業與勞動者都應充分認識到，勞動關系雙方都是最重要的利益相關者，企業需要雇主和員工共同來建設，雙方只有本著公平和誠信的精神進行合作，才能獲得共同發展，共同分享企業發展帶來的利益成果，這是維系和諧勞資關系重要基礎。因此，一方面，企業應加強社會責任意識，自主改善勞動關系，維護社會公共利益。只有履行社會責任，為員工提供健康與安全的生產條件、合理的工資待遇、承擔相應的社會保障責任，關注員工的需求和切身利益，培養員工的歸屬感和凝聚力，讓員工分享企業成長和發展帶來的收益，才能實現勞資合作和勞資兩利，為構建和諧勞動關系創造條件。另一方面，勞動者也應承擔一定的社會責任，增強法律意識，維護社會公共利益。同時，企業還應加強民主建設，健全員工利益訴求表達機制，給予利益訴求員工以充分尊重，唯有如此，才能使員工增強信心，誠實守信，與企業精誠合作，榮辱與共，形成責任共擔、利益共享的利益共同體。需要說明的是，不僅企業要給予員工依法表達利益訴求的通道，而且全社會都要加強民主建設，暢通不同社會群體的意愿表達渠道。創建新的社會階層經濟利益訴求機制，為構建社會主義和諧社會創造良好的社會環境，這是構建和諧勞動關系、化解社會矛盾的必然選擇。

最后，應建立多元糾紛解決機制來化解勞資矛盾，根據當前勞動爭議案件數量持續增長，呈復雜性、多樣性、群體性的特點，應在政府主導下，多方參與，司法推動，建立多元糾紛解決機制，及時化解勞資矛盾，這是協調勞動關系的重要手段。一是，加大勞動監察執法力度，建立監督體系。應從源頭上抓好勞動爭議案件的預防工作。勞動監察工作的對象，重點放在經常發生違法行為，勞動關系很不穩定的企業，工作內容應放在重點查處企業的非法用工、欠繳社會保險費和克扣工資等行為；工作方式應采取接受職工舉報進行查處與定期和不定期到企業進行檢查督促相結合。二是，加強勞動執法，建立勞動爭議預警制度，通過危機干預制度預防群體性糾紛的發生。要預防和減少勞資糾紛，一方面要加強勞動執法，完善勞動監察；另一方面要建立勞動爭議預警制度，特別是建立群體性勞動糾紛應急聯動機制，由行政、司法、工會以及一些社會力量，包括媒體協調參與，引導職工理性合法地表達訴求，建立有效的信息溝通和協商機制，排查可能發生的糾紛隱患，發現問題及時處理、合力解決。三是，完善勞動爭議仲裁和訴訟制度，加強勞動爭議仲裁員隊伍建設，整合現有資源，簡化處理程序，及時化解勞資矛盾。四是，要進一步完善我國勞動法律法規，制定《集體合同法》和《工資共決支付條例》，對工資集體協商的推進給予強有力的法律支持；出臺《勞動爭議處理法》，為企業管理、勞動者維權提供有力的法制保證。五是，應慎重考慮當前一些地方不斷出現的罷工問題。在現階段，我國各地出現的罷工已是客觀存在、不容回避而且愈來愈普遍的社會經濟現象，但在現行立法中卻幾乎是空白。對于罷工，我們不應一概加以否定，應看到，它既可能危及社會安定，也存在有利于社會穩定的一面，如果把罷工納入法制軌道，使其合法化和規范化，則不僅有助于防范罷工危及社會安定，還有助于加強工會建設，為工會維權提供有效手段，增強工人對工會的信任感，對化解勞資雙方矛盾、防范罷工危及社會安定有極大的助益。因此，在當前勞資糾紛不斷，社會問題凸顯的情況下，如何通過立法來保障并規范勞動者的罷工權，已是中國勞動法制建設的一個非常緊迫的任務。

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