對監理單位施工安全管理幾個問題的探討

陳山冰

（重慶市建筑科學研究院監理公司 重慶 400020）

工程建設期間的安全是政府、社會及行業關注的熱點問題。如何界定監理單位的施工安全管理責任，如何規范監理單位的施工安全管理行為，監理單位的施工安全管理的收費，建設施工單位安全責任落實和監理單位施工安全管理效果的關系問題等，結合近年來的一些實踐，就以下問題進行一些粗淺的分析和探討。

1 關于監理單位施工安全管理責任問題

“工地上只要出了安全事故，監理就有責任。”這是一句在不少建設單位或主管部門里比較流行的一句話。前不久聽業內同行講，有關部門還要求監理單位把工地食堂的食品衛生管理起來，監理方要對食堂的食品進行進貨檢查，避免出現群體性中毒安全事件。果真應該如此嗎？

國際慣例沒有要求工程師承擔施工安全管理責任。

FIDIC條款工程師的責任與權力中規定:“工程師的任何批準、校核、證明、指示、通知、建議、要求、試驗或類似活動（包括未表示不批準），不應解除合同規定的承包商的任何責任，包括對錯誤、遺漏、誤差和未遵照的責任”。

于2011年7月1日重新修訂施行的中華人民共和國 《建筑法》第五章中再次明確“施工現場安全由建筑施工企業負責”。清晰地指出建筑施工企業是施工現場的安全責任方。

國務院《建設工程安全管理條例》（以下簡稱《條例》）第五十七條就監理單位的施工安全管理責任明確如下:

（1）未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項方案進行審查的。

（2）發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停工的。

（3）施工單位拒不整改或不停止施工，未及時向有關主管部門報告的。

（4）未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。

《重慶市建設工程安全生產監督管理辦法》第十五條明確規定:“施工單位拒不整改或不停工整改的，監理單位應當及時向負責該工程監管的建設行政主管部門報告，以電話形式報告的，應當有通話記錄，并及時補充書面報告。”

綜上所述，也就是只要監理單位做到了以上事宜，監理方就不應承擔施工安全事故責任。將監理單位施工安全管理責任隨意擴大化的說法是錯誤的。

在實際過程中，遇見的比較突出的問題是，如何把握什么情況下、什么程度必須報主管部門，在整改過程中發生安全事故及如何處理建設單位的意見問題。

監理單位的權利來源于建設單位，當出現“施工單位拒不整改或停工”時，理應向其權利的授權方——建設單位報告；建設單位接到報告后如屬實，就應當強力支持監理單位督促施工單位執行監理意見；當出現施工單位拒不執行時，應當及時通報建設行政主管部門或授權監理單位報告。因為工程報建是建設單位的責任和義務，出現失控或重大情況時向主管部門報告同樣也應是其責任和義務，這也是落實安全主體責任的實際形式之一。所以，監理單位在遇到施工單位拒不整改或停工時，應向建設單位報告，通過建設單位向主管部門報告才符合實際。

2 關于監理單位施工安全管理水平和行為規范問題

2.1 建設工程安全管理是集管理、技術和法律、法規等于一體的學問。安全管理水平很大程度上取決于管理人員的職業水平和素養。回顧建設部十幾年的監理工程師執業資格考試，考試時更多的是涉及安全管理的法律、法規。這與實際管理需要的知識相距甚遠，如對高支架需要熟悉相關的計算規則或軟件。否則，就靠自學或“人云亦云”，簽出去的意見也是沒有份量。

2.2 目前監理單位施工安全管理普遍存在的主要問題有:

（1）具有安全工程師執業資格的安全人員稀缺或不樂意上崗，往往采取的是總監負責下的“齊抓共管”。

（2）安全管理行為不規范，企業內不同項目差距明顯，安全管理重點不突出，作用有限。

（3）安全管理知識缺乏系統培訓。

（4）對安全風險分析往往停留在經驗上，安全管理技術的研究、創新不夠。

2.3 對監理單位的施工安全管理行為還沒有納入監理規范。建設部以《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見 》的形式明確了監理工作內容、程序等事項。但對規范施工安全管理行為尚不夠，如怎樣對施工中安全措施進行審查、監理安全管理細則的內容、安全監理資料范圍等等未作說明。這就需要進一步規范。

在實際工作中，不同的監理單位甚至同一單位不同的人對以上內容掌握尺度不一，客觀上就導致了管理水平的參差不齊。目前，北京、上海等地相繼出臺了地方性的監理安全管理技術導則或守則。

建設工程正值大發展時期，規范監理單位安全管理行為迫在眉睫。建議盡快制定實施性的監理安全管理規程或將安全管理內容納入《建設工程監理規范》。

2.4 監理單位應建立與其資質相適應的安全技術保障體系。

按現行《建設工程監理規范》:項目監理機構是監理單位派駐工程項目負責履行委托監理合同的組織機構；總監理工程師是由監理單位法定代表人書面授權，全面負責委托監理合同的履行、主持項目監理機構工作的監理工程師。具體的工程監理工作是靠現場的監理人員進行實施，往往受人員執業水平和經驗限制，對重點的把關不是十分到位。

監理單位對項目監理部的技術保障體系的建立和應用就顯得必要了。建立監理單位安全技術保障體系也是落實安全責任制，提升和監管項目監理部管理水平的有效措施。

3 監理單位施工安全管理是一項必須工作內容

3.1《條例》清楚地表明，監理單位要盡法律責任（嚴格上講叫法定的隨附義務）。所以在現階段監理單位的安全管理是一項必須工作內容。

3.2 監理工作提供的是服務，法律法規及政府文件都沒有明確指出此安全服務是免費服務。因為若是免費服務，那么就不應該承擔如此之責。監理單位實際上是在 “依令進行安全管理服務”。

很多地方政府已經清楚地看到了問題所在，先后制定了監理施工安全管理取費辦法或參照國家收費標準、不得下浮等政策。相應地也對監理單位的安全組織機構和人員配置提出了要求，逐漸從機制上理順了監理單位的安全管理工作。

建議監理施工安全管理費可以從以下途徑思考解決:

（1）建設單位單獨支付監理單位的施工安全管理費。如參照施工安全文明費，不準打折扣，可按工程造價的一定比例或按監理費的一定比例。

（2）嚴格按照現行監理費收費標準執行。

（3）政府主管部門對不按收費標準執行的監理合同，不予受理報建。

（4）參照民工保證金管理辦法，建設單位報建時將工程監理費足額或分批轉入政府專管賬戶，由政府相關部門按合同支付給監理單位。這樣可以使監理單位真正走向“公正、獨立”的第三方。

4 建設施工單位安全責任落實和監理單位施工安全管理效果的關系

4.1 在《條例》中明確了建設單位的安全生產責任，其中提到“建設單位不得對勘察、設計、施工、工程監理單位提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得壓縮合同約定的工期”。 但“合同約定的工期”是否合理？事實是很多施工單位為了拿下合同，簽合同前先答應，進場后就開始“扯皮”、不講誠信。不合理的工期加上政績、獻禮工程就促使施工單位放松了對安全工作的高度重視，該履行的很多內部管理制度不落實或不顧一切地趕工期。如:有些建設單位整天催得更多的是工期，施工單位民工安全培訓流于形式，專職安全員不足或不盡責等，這類工程就極易出現安全事故。建設單位的行為違背了客觀規律，違背了相關規定，監理方在此時能要求施工單位停工嗎？能和建設單位說“不”？能大膽向主管部門報告嗎？

4.2 目前不少施工單位以執行經理替代項目經理。有些工程從工程開工到竣工，項目經理都未到過現場履職。這是現階段出現的新現象，必須引起建設主管部門的高度重視。作為安全生產最主要責任單位的項目經理不到位、不履責，執行經理不能從法律上承擔相應的責任，其工作責任心、工作態度就可想而知了。

針對這些現象主管部門的委托監督方其實也很清楚，但受方方面面的影響也就只有自我保護。天天在現場的監理機構更多的只有隨波逐流。監理單位的施工安全管理是要通過作為施工單位的主要安全責任人——項目經理的團隊來實現，項目經理如果是個替代品，安全管理效果也會大打折扣。

4.3 監理單位的施工安全管理是和建設單位、施工單位的安全管理相互關聯，不是孤立的。 建議政府主管部門加大對施工單位不誠信行為的檢查力度，誠信檢查不應搞屬地檢查和有準備檢查。如采取交巡警跨區交叉檢查酒駕一樣的措施。對查出的重大違規行為加大處罰和曝光力度！讓要求施工單位講誠信行為成為其自覺行為。