遼河口海岸灘涂開發(fā)治理管理相關問題探討

陳 偉，謝艾楠，于大勇

（1.水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021；2.吉林省保利水利水電工程有限公司，吉林 長春 130021）

遼河口地區(qū)位于遼寧省南部，是中國大陸海岸線最北端，面臨渤海，東經(jīng) 121°33′～122°36′，北緯 40°26′～41°27′之間；其范圍東起大清河河口，西至小凌河河口。區(qū)域內(nèi)自東向西有大遼河口、遼河口（雙臺子河口）、大凌河口3個獨立入海口門，遼河口地區(qū)的盤錦、營口和錦州三市均位于沿海經(jīng)濟帶區(qū)域。

1 遼河口海岸灘涂開發(fā)治理管理現(xiàn)狀

1.1 遼河口海岸灘涂開發(fā)現(xiàn)狀

1）城市建設開發(fā)利用現(xiàn)狀。隨著沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的逐步實施，營口沿海產(chǎn)業(yè)基地、盤錦沿海經(jīng)濟區(qū)、盤錦船舶修造產(chǎn)業(yè)園區(qū)、凌海市臨海經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)區(qū)等均已初具規(guī)模，并在沿海河口區(qū)建成了濱海公路，為河口地區(qū)城市建設及經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了重要的交通條件。

2）水產(chǎn)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。河口地區(qū)的淺海及灘涂是多種經(jīng)濟魚、蝦、貝、蟹等產(chǎn)卵索餌的優(yōu)良場所，遼東灣是著名的漁場之一。該區(qū)位于極淺海海區(qū)，其沿岸為淤泥質(zhì)，灘涂平緩，河口地區(qū)近岸海區(qū)有多個淺灘，是該地區(qū)水產(chǎn)品資源的“資源庫”。

3）鹽業(yè)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。河口春旱秋晴，四季多風，蒸發(fā)快、濕度少，灘涂平坦開闊，坡度小，僅1/2000，土質(zhì)條件較好，滲透率低，且蒸降比大于3，海水鹽度較高，約3.1%，曬鹽條件十分優(yōu)越，非常適于鹽業(yè)生產(chǎn)。沿海淺灘有兩大鹽場：營口鹽場和錦州鹽場，2000年時鹽田面積2.8萬hm2、產(chǎn)海鹽 70 萬 t。

4）石油、天然氣資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。該區(qū)有豐富的石油天然氣資源，遼河油田為我國第三大油田，除了陸上油田外，其灘海部分也蘊藏著豐富的石油天然氣資源。

5）港口資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。該區(qū)現(xiàn)有東北地區(qū)較大的河港，即營口老港區(qū)，位于大遼河河口左岸，為綜合性港口，年吞吐能力108萬t。另外，在營口、盤錦還有一些漁港。

6）旅游資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。盤錦市有57300 hm2的世界級葦田和保存完好的最大蘆葦沼澤地；雙臺子河口國家級自然保護區(qū)，占地8萬hm2；在濱海地區(qū)有一望無際的紅色堿蓬草；大遼河口東岸，清朝時期的歷史文物——西炮臺，是我國東北地區(qū)的重要海防之一，被列為省級文物保護區(qū)。

1.2 遼河口海岸灘涂治理現(xiàn)狀

近年來，河口地區(qū)先后完成了一大批綜合開發(fā)的骨干工程，修建海堤工程53.6 km，其中營口沿海產(chǎn)業(yè)基地段長18.4 km，現(xiàn)狀防潮能力50～100年一遇，其它段防潮能力5～30年一遇，圍墾灘涂3.133萬hm2，修建、擴建水庫5座，增加庫容1億m3，改造中低產(chǎn)田5.333萬hm2，開墾宜農(nóng)荒地2.133萬hm2，增產(chǎn)糧食3億多公斤。

1.3 遼河口海岸灘涂管理現(xiàn)狀

遼河口海岸線長，資源類型多，灘涂開發(fā)治理管理涉及水利、水產(chǎn)、海運、油田、鹽業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)等部門，各行業(yè)按本行業(yè)要求編制行業(yè)規(guī)劃，缺乏綜合協(xié)調(diào)。各行業(yè)部門從自身的利益需要出發(fā)，爭相開發(fā)灘涂資源，缺乏綜合協(xié)調(diào)管理，資源分散開發(fā)，尤其是前幾年對蝦養(yǎng)殖經(jīng)濟效益好時，集體個人一起上，亂圍亂墾，有的侵占河口行洪通道，有的甚至引起土地糾紛，造成資源和資金的浪費及環(huán)境惡化。另外錦州、盤錦兩市為開發(fā)大凌河口的灘涂資源，已發(fā)生爭議；區(qū)內(nèi)還有國家一級鳥類自然保護區(qū)，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，開發(fā)利用、治理和生態(tài)環(huán)境保護的矛盾日漸突出。

2 遼河口海岸灘涂開發(fā)治理管理存在的突出問題

2.1 灘涂管理混亂

1）河口歸屬認識不同。河口屬于河流還是海洋，歷來各部門均有不同認識。從而帶來執(zhí)法難、管理難、投資環(huán)境惡化等一系列問題。根據(jù)對河口的不同認識和采用不同的法律標準，水利部門與海洋部門對于河口的管轄范圍存在著明顯的沖突。

2）審批權(quán)限重疊。建設單位在河口灘涂進行項目建設占用時，既需要向水行政主管部門提交占用水域岸線灘涂的申請，也需要向海洋部門提交使用海域的申請，造成審批權(quán)限重疊。

3）有償使用問題。引發(fā)爭議的主要矛盾是河口岸線、灘涂、水域的有償使用問題。在河道管理范圍內(nèi)并不排斥其他部門按照部門職責實施管理，多年來各個管理部門也是按此管理要求實施的，但一旦要實行資源的有償使用，則由哪個部門代表國家征收有償使用費則會形成糾紛。另外，如河口地區(qū)一旦發(fā)生洪水、洪澇災害時，相關部門承擔的責任也會產(chǎn)生分歧。

產(chǎn)生上述情況的主要原因是管理權(quán)限對河口屬于海洋還是河流有不同認識，造成在管理權(quán)限相同的區(qū)域存在審批權(quán)限重疊及岸線、灘涂、水域有償使用等問題。

2.2 影響防洪、防潮安全

河口地區(qū)普遍存在整治與建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的問題，灘涂開發(fā)處于無章可循和無序的混亂狀態(tài)。各部門、各行業(yè)各取所需圍墾灘涂、填海造陸。大規(guī)模的港口、航道、道路、橋梁等基礎設施建設以及油田開發(fā)、石油化工、海洋化工、海水養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。擠占了行洪河道，對防洪造成了不利影響。

大遼河、雙臺子河河口兩岸圍筑了大片蝦池、魚塘、鹽田和葦田，擠占了洪水入海出路。沿海岸帶灘涂的不斷圍墾向海爭地的結(jié)果加快了陸地向海洋延伸的速度。遼河油田在灘涂上修建的油田路引起了泥沙淤積，特別是垂直伸向淺海的路堤，截斷了沿岸潮流，改變了水流和泥沙的運動方向，路堤兩邊產(chǎn)生淤積，特別是背著潮流的一面，淤積更為嚴重，影響泄洪納潮及通航。

現(xiàn)有治導線已經(jīng)不適應河口灘涂治理的要求，治理工程不完善，沒有形成體系，現(xiàn)有海堤標準低且不連續(xù)，不能有效的保證沿海地區(qū)的防潮安全。

2.3 影響生態(tài)環(huán)境

河口地區(qū)石油開采、葦場和水產(chǎn)業(yè)等開發(fā)活動已影響生態(tài)環(huán)境。葦田灌溉、收割和春季燒荒等影響了鳥類的棲息和繁衍。在保護區(qū)范圍內(nèi)修筑的蝦池、魚池、河蟹孵化廠等水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，嚴重影響了野生鳥類棲息地的完整性，且人類活動較多，亂捕亂撈現(xiàn)象嚴重，破壞自然生態(tài)環(huán)境，影響鳥類的棲息與繁衍。農(nóng)業(yè)開發(fā)及道路建設造成濕地的島嶼化嚴重，濕地整體景觀呈現(xiàn)破碎化趨勢，如已完成的大洼小三角洲圍海造田項目，占用保護區(qū)核心區(qū)灘涂1萬hm2，水稻種植嚴重侵占了野生鳥類的棲息地和繁殖場所，圍海造田工程的大壩改變了沿岸灘涂濕地的水文條件，引起灘海小區(qū)干枯，造成黑嘴鷗棲息地和繁殖地的實際丟失。遼河油田在保護區(qū)開采油井、筑路，車輛活動頻繁，噪音污染等直接影響到保護區(qū)內(nèi)鳥類的生息繁衍，經(jīng)油田污染的遼河水在保護區(qū)流入渤海，其水質(zhì)污染影響了漁業(yè)產(chǎn)量，引起鳥類食物豐富度降低和質(zhì)量下降。對淺海和灘涂，環(huán)境監(jiān)測力度不夠。

2.4 工程配套不全

河口雖已圍墾大量灘涂，收到了一定的效益，但現(xiàn)有圍堤擋潮工程標準低，一般只能防御5～10年一遇左右的風暴潮，遇較大風暴潮時，就潰堤造成較大災害。另外圍堤內(nèi)的配套工程也不齊全，影響了工程效益的正常發(fā)揮。

3 解決措施探討

1）以法律為依據(jù)，明確灘涂管理部門

當前水行政主管部門主要依據(jù)我國《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》對遼河口進行管理。河口灘涂管理沒有獨立的法律依據(jù)及相關法規(guī)。而且與航運、海洋、環(huán)保、國土、環(huán)境等河口相關的部門在實施各自的管理職責時存在一定的矛盾沖突，各自為政，多頭管理減弱了水行政執(zhí)法管理力度。造成開發(fā)利用與治理保護不夠協(xié)調(diào)、灘涂開發(fā)利用缺乏市場化的資源配置機制；同時灘涂管理主導方向不明確、缺乏長遠的統(tǒng)一規(guī)劃、灘涂開發(fā)利用缺乏科學評價等問題；另外灘涂獨特的自然屬性和多樣性以及人們需求的多層次性，決定了灘涂管理的協(xié)同需求。

針對目前河口管理立法的層次仍然不高，已經(jīng)立法的河口為數(shù)不多。隨著河口地區(qū)經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，河口管理任務將更為繁重，河口管理問題將更為復雜，河口管理立法的要求也將更為迫切。國家應制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，明確水行政主管部門作為河口海岸灘涂管理的主體。切實加強遼河口灘涂的水行政執(zhí)法和監(jiān)督管理，河口灘涂管理范圍內(nèi)涉水工程的規(guī)劃和建設，應嚴格按照規(guī)定，報水行政主管部門辦理相關手續(xù)后，才能按基本建設程序?qū)徟㈨棥?/p>

2）編制管理規(guī)劃，做好基礎工作

根據(jù)遼河口地區(qū)近幾年經(jīng)濟社會的實際發(fā)展情況，結(jié)合城市開發(fā)建設、濕地自然保護區(qū)保護和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展需求，按照保護與開發(fā)并重、適度開發(fā)利用的原則，提出遼河口海岸灘涂規(guī)劃的主要目標是：以科學理論為指導，實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展建設與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，在保障防洪（潮）安全和不影響生態(tài)環(huán)境情況下，在開發(fā)利用區(qū)域進行適度開發(fā)，同時以強化河口利用和管理為目的，合理利用和管理灘涂。深入研究河口灘涂地區(qū)生態(tài)、治導線、開發(fā)利用布局等方面工作的基礎上，進一步分析河口灘涂保護與開發(fā)，人與自然的和諧，為地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎，指導河口海岸灘涂合理、有序開發(fā)。

根據(jù)全國河口海岸灘涂開發(fā)治理管理規(guī)劃編制的總體要求，松遼水利委員會會同遼寧省水利廳組織開展了遼河口海岸灘涂開發(fā)治理管理規(guī)劃編制工作。目前相關工作正在進行中。

3）完善投入機制，加大治理力度

遼河口灘涂整治不僅涉及到河口地區(qū)的防洪安全，而且關系到遼河流域洪水安全排泄入海。并且河口灘涂治理又是一項長期的社會公益性事業(yè)，投入大、資金籌集困難。因此，應建立健全河口灘涂治理的投入機制，以滿足經(jīng)濟建設和社會發(fā)展對河口灘涂治理的要求。建議由國家和受益地區(qū)共同承擔治理費用，明確各級財政投入的比例。同時，應廣開資金籌集渠道，多渠道爭取社會資金投入。要堅持治理與開發(fā)相結(jié)合、以開發(fā)促整治的原則，建立資源使用補償制度，明確河口資源開發(fā)利用的權(quán)利與義務，制定以開發(fā)促進河口灘涂治理的政策。隨著河口灘涂治理投入較大，建議國家和地方通力協(xié)作，加大投資力度，以促進遼河口灘涂的整治步伐。