實施流域水功能區限制納污制度細部工作

李志群

（松遼流域水資源保護局，吉林 長春 130021）

從去年中央一號文件頒布到今年國務院下發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（以下簡稱《意見》），再到近期水利部出臺《落實＜國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見＞實施方案》（以下簡稱《實施方案》），標志著國家實行最嚴格的水資源管理制度（以下簡稱“制度”）頂層設計和總體部署完成并進入系統推進階段。如何深入落實和有效實施這項制度，已成為目前及今后一個時期流域、區域層面水資源管理和保護執行的首任。這是一項務實改革、創新實踐的系統工程，為切實提高執行能力，需要在謀劃整體、做實載體和求真具體上著力做好細部工作。

1 從“準確把握”著眼 細致謀劃整體

制度的建立和實施是科學理念轉化實際行動的主、客觀不斷實踐的過程，具有整體性設計，持續性推進，層次性落實，系統性實施，有效性預期的特征要求。在不同管理層次上，既有共性的重點任務落實，又有個性的差異特點把握，僅停留在一般性號召，原則性貫徹，會議式落實上是不夠的。特別在一個流域尺度和復雜背景下，落實和實施這項制度，首先需要從整體上有一個系統、科學、細致的謀劃，可視為“中觀設計”。

1）整體謀劃的細化方法。流域層面的整體謀劃是制度自上而下全面實施的關鍵環節，是承上啟下和務實轉化的實際運籌。如何做好整體謀劃？陳雷部長在全國水資源工作會議上對制度總體要求的實踐落實，提出了4個“準確把握”，即準確把握其指導思想、基本原則、主要目標和重大舉措。這個“準確把握”的要義可以解讀為“多謀細入”，為我們深入落實制度進行整體謀劃指出了正確的認知方法及思考途徑。遵循這個邏輯指向，在整體謀劃中應重點把握三個層次：首先，應將制度的總體要求（中央一號文件及國務院意見）、頂層設計內容（主要架構為“三條紅線”和“四項制度”）及水利部實施方案的主要任務“多謀”吃透；其次，結合流域特點，按照整體推動，突出重點，遠近結合，立足當前，因地制宜，注重實效，上下聯動，形成合力的原則，將前述的理解重點轉化為保護體系的實際構建和主要任務的具體落實兩大方面的實際謀劃，初步形成流域保護體系的基本框架和主要任務的執行思路；第三，以基本框架為行動指向，結合制度的實施，在過程中把握和構建符合流域實際的保護體系。按照梳理脈絡、細化分解、明晰內容、設計過程、統籌安排、落實措施、實施推進等步驟，將執行思路轉變成有效、可行的具體實施方案。基本框架和實施方案作為“中觀”謀劃的主要具體體現，其重點謀劃細部工作有：設計制度的基本框架（建立體系機制，明確管理布局、格局等）；制定制度實施進程的總體安排；明確制度實施的執行要點；布置制度主要任務的細部落實（細化分解任務，編制實施方案）等。同時，還應分別對其作出合理性、可達性及可操作性的分析預測，以便于“中觀”謀劃后的制度體系管用和任務落實有效。

2）整體謀劃的具體做法。四項制度之一的流域水功能區限制納污制度的建立和實施是一項相對復雜且難度較大的系統工程。按照上述“三個層次”的謀劃方法，在吃透制度精神及總體要求基礎上，首先，對制度的任務分工進行了細化分解（詳見松遼流域水資源保護局辦［2012］1號），對流域限制納污“紅線”指標進行了分解落實；其次，在梳理脈絡和分析實際的基礎上，對實施流域水功能區限制納污制度基本框架（詳見《東北水利水電》2012.1期）、進程安排（詳見《東北水利水電》2012.2期）、執行要點（詳見《東北水利水電》2011.3期）以及松遼流域水資源保護布局與對策等方面分別進行了專題研究；第三，在前述的基礎上，將對松遼流域水資源保護體系進行具體設計構劃，并在制度推進中完善實施。同時，按照水利部實施方案的總體要求，進一步細化提出松遼流域水功能區限制納污制度實施方案，以指導制度主要任務、措施的深入落實。

2 從“管理服務”著力 有效做實載體

流域水功能區是實施最嚴格水資源管理制度的基礎載體。國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃》已成為流域水功能區管理的依據。目前看，水功能區劃僅是一個初步的管理架構，真正將其做成有效“實體”，尚有大量工作要做。特別是如何管？管什么？成效如何？是我們面臨的重要難點問題，需要通過深入研究和實踐探索加以解決，特別要在深入謀劃、細化工作兩個重要方面細心著力。

1）對流域水功能區管理深入謀劃的關鍵切入點是研究整體關聯性問題。實施流域水功能區限制納污制度的實踐意義是通過水功能區的功能服務和管理約束有效結合，實現水資源社會循環過程的可控性，進而促進發展與保護的協調均衡。從這個意義上看，對水功能區關聯分析和梳理是制度實施中調整各關系要素的基礎工作。主要關系構成有：發展與保護的關系，資源、環境、社會、經濟各要素間的關系，管理、利益、效益間的關系，各區位間的關系等。這些動態變化關系決定了制度實施中調整關系方式的多樣性，如構建資源（水資源量、水環境容量）配置調控機制、民主協商機制、利益協調機制、管理協同機制等。同時，也決定了在水功能區管理中，需要深入研究調整關系的具體有效方法和手段。

2）對流域水功能區管理深入謀劃的主要著力點是研究管理約束和功能服務問題。流域水功能區管理的工作主線是以兩個承載力為基準抓手，通過實施流域水功能區限制納污制度的嚴格管理，努力實現水資源質量的持續改善，以良好的水功能服務于經濟社會發展。結合制度的總體要求、流域水資源復合系統特性及社會管理需求，流域水功能區主要管理模式應具備量化、過程及綜合性的特點。①量化管理。基本內容是確立水功能區目標指標體系，動態配置和合理利用水環境量，有效約束入河排污總量，依據“紅線”尺度對水體狀態進行動態監控，為水污染防治工作提出限制納污依據，為過程管理提供監督考核依據；②過程管理。基本內涵是針對水功能區量化管理的步驟環節、河流系統（輸入、輸出及流程相應）狀態情況及水資源社會循環過程的變化特點，對保護工作的全過程進行監督管理；③綜合管理。重點有兩方面預期，一是發揮實施“三條紅線、四項制度”的綜合管理效應；二是以水功能區水資源、水環境兩個承載力作為社會管理服務的依據和抓手，以促進經濟發展方式轉變，促進發展與保護相協調為著眼點，在現行體制下，進一步完善創新對流域涉水事務管理的“合協”機制（“三合”即流域區域結合，區域間聯合，行業間配合；“四協”即協同、協商、協調、協作），逐步形成真正意義上的流域管理。流域水功能區主要管理形式有兩種，一是以行業內為主的流域與區域分級管理，其中流域保護機構基本管理定位是側重于流域水功能區的系統總體、重點區位及關鍵環節；二是行業外協同管理，主要是與環保部門的工作銜接配合，與其他相關行業的工作協作。流域水功能區主要保護方式有3種，一是分類管理。主要是根據不同區劃管理特點、重點內容及污染分異特征，提出水生態系統整體保護的要求和分類管理的規制，形成水資源、水環境及水生態保護協同管理格局，開展有針對性、適應性的保護管理；二是常規管理。主要是針對規劃及管理中明確的主要污染物（COD、氨氮）的污染治理過程，通過實施嚴格水功能區限制納污“紅線”控制，促進水質達標及持續改善的監督管理；三是風險管理。主要是針對有毒有害污染物的危害和防治，科學應對流域性突發水污染事件的危急管理。

3）將流域水功能區現狀的“虛擬現實框架”變成未來的有效管理載體需要在工作細化上著力做實。具體做法是按照上述對流域水功能區管理的謀劃思路和基本考慮，將其管理任務落實、管理內容充實、管理基礎夯實。①任務落實。第一，將中央一號文件及國務院意見中的相關規定要求進行細化分解，特別是對“五個重要依據”（水功能區劃是水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據；限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據；省界水質的監測核定數據作為考核地方重點流域水污染防治專項規劃實施情況的依據之一；省界水量的監測核定數據作為考核地方用水總量的依據之一；對各地區水資源開發利用、節約保護主要指標落實情況的考核結果作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據）做具體執行上的落實。第二，將水利部實施方案中已明確部署的主要任務具體細化成實際行動。需開展的主要任務有：編制流域水資源保護規劃（將成為今后流域水功能區管理的主要依據）并監督實施、編制重要江河湖泊水功能區納污能力核定及分階段限排總量控制工作方案（水功能區水環境容量配置、入河湖排污總量控制作為量化管理手段外，還可成為促進區域結構方式轉變的重要依據）并監督實施、建立水功能區達標評價體系、開展河湖健康評估及水生態保護修復工作（可作為優化流域整體保護布局的參考依據）、加強指導流域飲用水水源保護工作（完善其核準和安全評估制度、推進安全保障達標建設、應急管理體系建設）、建立完善嚴格的流域水功能區限制納污管理和入河湖排污口監督管理工作體系（含達標評價體系運行、限制納污執行、制度標準設立、程序方法規范、能力手段配置、協調協作聯動、制度實施考核、行政審批監管、報告通報約束等）；②內容充實。主要是將相關法律法規中賦予的職責做進一步的深化理解，以充實履責內容，結合流域實際，加強相關制度建設中具體內容的填充和完善。針對流域水功能區管理面臨解決的實際問題（如流域水功能區風險管理），落實科研任務和拓展相應的工作；③基礎夯實。重點做好五方面的細化工作：一是流域水功能區劃與相關區劃（主體功能區劃、岸線功能區劃、水資源分區、環保部門的污染控制單元、地下水功能區劃等）的對接及應用工作。二是流域水功能區劃復核及調查評估（此項工作需定期持續開展）。三是加強流域水功能區監控手段及能力建設（如監測站點、監測設施、信息系統等）。四是開展流域水功能區管理保護基礎應用性的科研工作。五是流域水功能區管理具體執行制度的建設（如流域水功能區分級管理方案、流域水資源保護管理條例等）。

3 從“細化工作”著手 深入求真具體

制度的有效實施可歸結為由眾多個具體工作基礎支撐、關聯運作和綜合作用的結果。從目前落實和實施制度的現狀看，較普遍地存在著做具體工作難以深入的問題，盡管有一定的客觀因素影響，但是否掌握做好具體工作的方法是主因。具體工作不深入，特別是具有基礎支撐和基本保障特點的具體工作不能深入務實，必然影響制度的深入落實，也勢必影響制度實施的成效。因此，針對問題及問題的解決，在圍繞中心工作的實踐中，應注重和掌握做好具體工作的方法，重點和深入做好關鍵性的具體工作。

1）注重和掌握做好具體工作的方法。“在正確指向確定后，細節決定成敗”以及"具體問題具體分析"等觀點是做好具體工作應遵循的指導原則。具體工作具有相對性、實效性及尺度深度等方面的要求。因此，做好具體工作要從“細化工作”入手，細化的主要特征和具體做法是深入、求真及其對應的過程。①“深入”的過程。其具體表達主要有三方面內容，一是深入了解實際，要點是以擬開展的工作符合實際需要作為細化把握的尺度。二是深入思考問題，要點是以滿足工作（功能）或解決問題的要求作為細化把握的深度，關鍵是要做到會想（正確思考）：想的寬泛、深遠，善于聯想，善于比較，善于抓特點，善于判斷，善于推敲，善于細化，以此形成問題和解決問題的關系對局。三是深入理清思路，要點是將關系對局轉化為整體、連貫、清晰的工作思路；②“求真”的過程。主要應把握三方面內容，一是求真內容細節，要點是將工作思路通過“多謀細入”，對其具體內容的主線、環節、細部、細節、重點及對策等，進行明確、填充、梳理和完善，使工作思路成型為具體工作。二是認真安排落實，要點是合理確定安排工作內容的具體布控尺度，在前述基礎上，將形成的具體工作落實為具體的計劃方案并安排實施，主要包括對計劃方案完整性、程序性、合理性、時效性及可操作性方面的周密籌劃。三是把握進程實效，要點是有效掌控工作計劃方案的執行過程、工作深度及反饋調整，目的是保證對執行過程的控制并取得成效。

2）重點和深入做好關鍵性的具體工作。關鍵性具體工作的確認，取決于對制度的系統過程、環境及整體運作的審視，對其組分及組合間的內外依存、需求、難易程度，時序、條件、特點等要件的綜合比較和實然性分析。從制度目前的實際落實和未來持續實施的情勢分析看，有一些重要的基礎性、前置性的具體工作，需要深度謀劃，提前準備，著力做實。這里重點以如何做好提高流域水功能區斷面監測覆蓋率和入河排污口監測頻率，提高工作任務與資金預算的耦合度及匹配質量兩項重要的具體工作為示例，給出深入落實的基本思路。①提高流域水功能區斷面監測覆蓋率和入河排污口監測頻率是深入落實和有效實施制度的兩個最基礎的支撐要件。就現狀看流域水功能區監測覆蓋率較低，對入河排污口的監測無論是覆蓋率還是監測頻率更是遠不到位。另外，對重點地區地下水的監測流域機構也尚未介入（無論從流域層面掌握其基本情勢，還是今后的考核監管，都需要有重點的開展監測）。因此，需要在增能力、上手段上謀劃工作，這需要上下兩方面的共同努力。作為執行層面主要的工作步驟是做好問題分析（主要是布局設置、隊伍建設，裝備能力及資金配置等落實問題）、深入了解實際（實地的踏勘調查，對站網優化整合的把握）、提出籌劃建議（分期分階段整體建設計劃方案可專項提出或列入相關規劃統籌考慮）、做好前期準備（編制好近期及長期的經費預算）、認真組織實施及搞好績效評估。其中，對入河排污口監測相對復雜，除前述問題外，還有一個現場采集條件問題。解決的辦法是：一是編制流域入河排污口優化布局規范整治規劃。二是由上級主管部門組織有關單位，研制便捷、經濟、安全的在線監控裝置，根據不同地理位置及環境特點，統一設計不同標準的入河排污口（包含取水口）格式。三是組織開展流域入河排污口優化布局規范整治規劃的具體實施（主要采取工程性措施及非工程性措施）。以此，逐步實現人工與在線監測相結合的監控格局；②提高工作任務與資金預算的耦合度及匹配質量是在資金保障條件下提升制度執行力的內在要求。提高的關鍵是按照合理、經濟、實效的原則，預見性的做好對每項業務工作的具體細化。其主要落實環節有：一是謀劃業務細節，做到客觀實際、量化清晰、實效性和可操作性強。二是儲備完善項目庫，以提高工作任務的效率和預見性。三是合理編制預算，將資金合理配置到業務工作的各環節細部。四是做好執行準備，力求做到讓事等錢。五是把握執行過程（申報、使用、績效）。總之，做好具體工作是一個不斷學習實踐的提高過程，只要掌握要領、方法得當，用心多謀，就會深入實際，取得成效。