《電力安全事故應急處置和調查處理條例》釋義第5講 法律責任

1 電力企業主要負責人的法律責任和處罰

1.1 違法行為及其責任主體

本條規定的違法行為及其責任主體是發生事故的電力企業主要負責人。本條所述的電力企業包括該企業的集團公司及其子公司和分公司。主要負責人是指對電力企業生產經營活動負有領導責任，對企業的生產經營活動有決策權、指揮權的人。

1.2 違法行為的種類

1.2.1 不立即組織事故搶救

在事故發生后立即組織事故搶救，是電力企業主要負責人的法定義務?！栋踩a法》第七十條規定，生產經營單位發生生產安全事故后，事故現場有關人員應當立即報告本單位負責人。單位負責人接到事故報告后，應當迅速采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失?！渡a安全事故條例》第十四條規定，事故發生單位負責人接到事故報告后，應當立即啟動事故相應應急預案，或者采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失。本條例第六條也規定，事故發生后，電力企業和其他有關單位應當按照規定及時、準確報告事故情況，開展應急處置工作，防止事故擴大，減輕事故損害。電力企業應當盡快恢復電力生產、電網運行和電力(熱力)正常供應。這是對電力企業在事故發生后組織搶救和應急處置的總體要求。第十四條進一步規定：“事故發生后，有關電力企業應當立即采取相應的緊急處置措施，控制事故范圍，防止發生電力系統崩潰和瓦解；事故危及人身和設備安全的，發電廠、變電站運行值班人員可以按照有關規定，立即采取停運發電機組和輸變電設備等緊急處置措施。事故造成電力設備、設施損壞的，有關電力企業應當立即組織搶修。”實踐證明，搶救的效果與重視組織搶救是否及時密切相關。在一般情況下，發生事故的電力企業主要負責人是最先接到事故報告的，電力企業主要負責人能否在第一時間組織搶救，直接關系到能否盡量減少財產損失，防止造成電網大面積停電，減少對社會正常生產生活的影響。這里所講的不立即組織搶救，是指事故發生后電力企業主要負責人客觀上能夠組織搶救，而不立即組織搶救的情形，不包括電力企業主要負責人客觀上不能立即組織搶救的情形。

1.2.2 遲報或者漏報事故

及時、如實地報告生產安全事故，是《安全生產法》第十七條規定的生產經營單位主要負責人的一項重要職責。《生產安全事故條例》第四條規定，事故報告應當及時、準確、完整，任何單位和個人對事故不得遲報、漏報、謊報或者瞞報。第九條明確要求單位負責人接到報告后，應當于1小時內向有關部門報告。 本條例第八條規定：“事故發生后，事故現場有關人員應當立即向發電廠、變電站運行值班人員、電力調度機構值班人員或者本企業現場負責人報告。有關人員接到報告后，應當立即向上一級電力調度機構和本企業負責人報告。本企業負責人接到報告后，應當立即向國務院電力監管機構設在當地的派出機構(以下稱事故發生地電力監管機構)、縣級以上人民政府安全生產監督管理部門報告；熱電廠事故影響熱力正常供應的，還應當向供熱管理部門報告；事故涉及水電廠(站)大壩安全的，還應當同時向有管轄權的水行政主管部門或者流域管理機構報告。電力企業及其有關人員不得遲報、漏報或者瞞報、謊報事故情況?！边@里所稱“遲報事故”，是指未按照規定的時間要求報告事故，事故報告不及時的情況?！奥﹫笫鹿省?，是指對應當上報的事故而遺漏未報的情形，漏報是電力企業主要負責人非故意實施的行為，主要是因為疏忽大意、不負責任或者過于自信的過失所致，區別于瞞報事故。事故報告是一個自下而上的鏈鎖式系統，電力企業主要負責人及時、準確、完整報告事故是這個鏈鎖系統中極為重要的一環，如果發生事故的電力企業主要負責人遲報或者漏報事故，必然會引起連鎖反應，導致以后環節中事故報告難以及時、準確，并影響到事故后續的應急處置和調查處理的開展。因此，對發生事故的電力企業主要負責人遲報、漏報事故的行為應當追究其法律責任。

1.2.3 在事故調查處理期間擅離職守

《生產安全事故條例》第二十六條規定，事故發生單位的負責人和有關人員在事故調查期間不得擅離職守，并應當隨時接受事故調查組的詢問，如實提供有關情況。在電力安全事故調查處理過程中，發生事故的電力企業主要負責人也應當遵守上述規定，堅守工作崗位。一方面，事故調查組要查清事故經過和事故原因等，需要向發生事故的電力企業有關人員了解情況，發生事故的電力企業主要負責人負責電力企業的生產經營管理，對企業的情況最清楚，要求其堅守崗位，有利于事故調查組隨時向其了解情況，配合事故調查。另一方面，發生事故的電力企業主要負責人可能是事故責任人，要求其堅守崗位，防止其逃匿，有利于追究和落實事故責任。因此，對事故調查期間擅離職守的電力企業主要負責人，應當追究其法律責任。

1.3 法律責任的種類和幅度

1.3.1 罰款

發生事故的電力企業主要負責人構成本條規定的三種違法行為之一的，首先應當由電力監管機構給予罰款的行政處罰，罰款的數額為電力企業主要負責人上一年年收入的40 %至80 %。這里沒有規定固定的罰款數額。主要是考慮到隨著市場經濟的發展和電力體制改革的深化，電力企業投資主體日趨多元化，國有企業、股份制企業、私營企業、外商投資企業等多種所有制形式并存，不同所有制企業主要負責人的收入還是存在一定差別。

如果規定固定數額的罰款，對于一些高收入的企業負責人根本就“無關痛癢”，起不到應有的懲戒的作用。因此，本條例規定按照上一年年收入的一定比例罰款，能夠實現罰款數額的動態調整，罰當其責，更為科學、合理。罰款的比例較高，最高可處其上一年年收入80 %的罰款，體現了加大事故追責力度的指導思想。

1.3.2 處分

如果發生事故的電力企業主要負責人屬于國家工作人員，除對其處上一年年收入40 %至80 %的罰款外，還應當根據《公務員法》等有關法律、行政法規的規定，給予處分。具體處分種類包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。這里的國家工作人員是國有公司、國有企業中從事公務的人員和國家機關、國有公司、國有企業、事業單位委派到非國有公司、非國有企業從事公務的人員。

1.3.2 刑事責任

上述三種違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。具體來講，不立即組織事故搶救或者在事故調查處理中擅離職守可能構成《刑法》第一百六十八條規定的國有公司、企業人員失職罪，構成該犯罪的三個條件：一是主體是國有公司、企業的工作人員。發生事故的電力企業是國有公司、企業的，其主要負責人符合該條件。二是實施了嚴重不負責任或者濫用職權的行為。發生事故后，電力企業主要負責人不立即組織搶救，或者在事故調查處理中擅離職守，是一種嚴重不負責任的失職行為。三是客觀上造成了嚴重損失。事故發生后，電力企業主要負責人不立即組織搶救，可能導致事故擴大，致使國家利益遭受重大損失。行為如果沒有達到致使國家利益遭受重大損失的，則不構成犯罪。這是區分罪與非罪的重要界限。對于國有公司、企業人員失職罪的追訴標準，《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》規定，國有公司、企業、事業單位的工作人員，嚴重不負責任，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：

(1) 造成國家直接經濟損失數額在五十萬元以上的；

(2) 造成有關單位破產，停業、停產一年以上，或者被吊銷許可證和營業執照、責令關閉、撤銷、解散的；

(3) 其他致使國家利益遭受重大損失的情形。根據《刑法》第一百六十八條的規定，構成本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

2 電力企業及其有關人員的法律責任以及處罰

2.1 違法行為及其責任主體

本條規定的違法行為及其責任主體是發生事故的電力企業及其有關人員。其中，電力企業有關人員包括發生事故的電力企業主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員?！爸苯迂撠煹闹鞴苋藛T”是指對電力企業的安全生產管理、安全生產設施或者安全生產條件不符合國家規定并導致事故發生負有直接責任的單位負責人(不包括主要負責人)、管理人員等。“其他直接責任人員”則是指發生事故的電力企業除主要負責人和直接負責的主管人員以外的其他對事故發生直接負有責任的人員，一般是違法行為的具體實施人員。

2.2 違法行為種類

2.2.1 謊報或者瞞報事故

謊報事故是指不如實報告事故，比如，謊報事故死亡人數或者實際損失。瞞報事故是獲知發生事故后，對事故情況隱瞞不報。謊報或者瞞報事故比遲報、漏報事故性質更惡劣，后果更嚴重，直接導致電力監管機構和其他有關部門得到錯誤的事故信息甚至根本不知道發生了事故，也就更談不上有效組織事故搶救和開展事故調查。現實中，事故發生后，發生事故的電力企業及其有關人員為了減輕或者逃避事故責任，謊報或者瞞報事故的現象時有發生，對此種違法行為應當給予法律制裁。

2.2.2 偽造或者故意破壞事故現場

事故現場是查找事故發生原因、判定事故性質最主要的信息來源，真實、完整的事故現場是事故調查組開展事故調查工作的必要條件。因此，保護事故現場是發生事故后的重要工作?！栋踩a法》第七十條明確規定單位負責人不得故意破壞事故現場?！渡a安全事故條例》第十六條第一款也明確規定：“事故發生后，有關單位和人員應當妥善保護事故現場以及相關證據，任何單位和個人不得破壞事故現場、毀滅相關證據。”本條例第十一條規定：“任何單位和個人不得故意破壞事故現場，不得偽造、隱匿或者毀滅相關證據。”對偽造事故現場或者破壞事故現場的行為，必須依法追究。

2.2.3 轉移、隱匿資金、財產，或銷毀證據、資料

發生事故的電力企業及其有關人員為了逃避罰款的處罰和應承擔的經濟補償責任，在事故發生后以及事故調查處理期間，有可能將資金或者財產轉移、隱匿，導致在事故責任追究中，對其實施罰款的行政處罰難以落實，對事故受害者的經濟補償不能實現，最后政府不得不為企業事故“埋單”。因此，本條例對轉移、隱匿資金、財產的行為，規定了相應的法律責任。

同時，本條例第十一條明確規定，事故發生后，有關單位和人員應當妥善保護工作日志、工作票、操作票等相關材料，及時保存故障錄波圖、電力調度數據、發電機組運行數據和輸變電設備運行數據等相關資料。任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅相關證據。據此，對銷毀有關證據、資料的行為，也必須追究法律責任。

2.2.4 拒絕接受調查或拒絕提供有關情況和資料

事故發生后，電力企業及其有關人員應當配合事故調查組進行事故調查，包括接受詢問，提供有關情況和資料等。《生產安全事故條例》第二十六條規定，事故調查組有權向有關單位和個人了解與事故有關的情況，并要求其提供相關文件、資料，有關單位和個人不得拒絕。事故發生單位的負責人和有關人員在事故調查期間不得擅離職守，并應當隨時接受事故調查組的詢問，如實提供有關情況。發生事故的電力企業及其有關人員不履行上述配合義務的，應當依法追究法律責任。

2.2.5 在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證

現實中，發生事故的電力企業及其有關人員為了開脫責任，故意作偽證或者指使他人作偽證，嚴重干擾、阻礙事故調查的正常開展，甚至使事故調查誤入歧途。本條例第七條規定：“任何單位和個人不得阻撓和干涉對事故的報告、應急處置和依法調查處理。”因此，條例對作偽證或者指使他人實施作偽證的行為規定了明確的法律責任。

2.2.6 事故發生后逃匿

一旦發生責任事故，事故責任人員往往要受到行政處罰甚至刑事責任追究，發生事故的電力企業主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員是事故責任追究的主要對象，也是事故發生后最可能逃匿的人員。為了保證事故調查的順利開展，有效追究事故責任，必須防止上述人員在事故發生后逃匿。《生產安全事故條例》第十七條規定，犯罪嫌疑人逃匿的，公安機關應當迅速追捕歸案。因此，對于逃匿的有關人員，都應當追究其相應的法律責任。

2.3 法律責任的種類和幅度

2.3.1 罰款

構成本條規定的六種違法行為之一的，首先要由電力監管機構給予罰款的行政處罰。其中，對電力企業處100萬元以上500萬元以下的罰款，具體數額由電力監管機構根據違法行為情節輕重以及造成后果的程度等因素確定。對主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處上一年年收入60 %至100 %的罰款，具體比例由電力監管機構考慮上述人員實施違法行為的主觀惡性、情節輕重、造成的后果等因素進行裁量。可以看出，本條規定的罰款力度是比較大的，對電力企業最低罰款起點是100萬元，最可達500萬元，對有關人員可處其上一年年收入100 %的罰款。這主要是因為，本條規定的幾項違法行為性質都比較惡劣，社會危害性較大，必須加大處罰力度。

2.3.2 處分

如果發生事故的電力企業的主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員屬于國家工作人員，除對其進行上述罰款的行政處罰外，還應當依照有關法律、行政法規規定的處分種類及程序對其進行處分。

2.3.3 治安處罰

《治安管理處罰法》第六十條規定了偽造、隱藏、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情，影響行政執法機關依法辦案的行為可以構成違反治安管理的行為。具體而言，本條規定的六種違法行為中，偽造或者破壞事故現場可能構成偽造或者毀滅證據的行為；作偽證或者指使他人作偽證可能構成提供虛假證言的行為；銷毀證據、材料屬于毀滅證據的行為。根據《治安管理處罰法》第六十條的規定，構成該違反治安管理行為的，由公安機關處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

2.3.4 刑事責任

違法行為人有本條規定的違法行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。謊報或者瞞報事故的，可能構成《刑法》第一百三十九條之一所規定的不報或者謊報事故罪。該犯罪的主體是負有報告責任的人員，發生事故的電力企業主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員屬于負有事故報告責任的人員；主觀方面是故意實施的行為；客觀實施了瞞報或者謊報事故的行為，造成了貽誤事故搶救的后果。根據《刑法》的規定，在安全事故發生后，負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

對于偽造或者故意破壞事故現場，轉移、隱匿資金、拒絕接受調查或者拒絕提供有關資料的行為，還可能構成《刑法》第二百七十七條規定的妨害公務罪。刑法第二百七十七條規定，以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。這里的“暴力”是指對電力監管機構或者其他有關部門人員的身體實行打擊或者強制，如捆綁、毆打、傷害等；“威脅”是指以殺害、傷害、毀壞財產、損壞名譽等相威脅。構成本罪，行為人必須是采取暴力、威脅的方法，如果行為人沒有實施暴力、威脅的阻礙行為，只是吵鬧、謾罵、不服管理等，不構成犯罪，可以依法進行治安處罰?！白璧K國家機關工作人員依法執行職務”，在這里是指以暴力、威脅方法阻撓、妨礙事故調查組依照法律規定開展事故調查，致使事故調查活動無法正常進行。如果阻礙的不是事故調查組依法進行的職務活動，都不構成本罪。

3 電力企業的法律責任及處罰

作為安全生產責任主體的電力企業，應當遵守安全生產的法律、法規，依法履行安全生產的職責。電力企業對事故發生負有責任的，根據所發生事故的等級，處以較大數額的罰款。事故等級越高，處罰也就越嚴厲。

(1) 發生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款；

(2) 發生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款；

(3) 發生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；

(4) 發生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款。

這里所稱的“以上”包括本數，所稱的“以下”不包括本數。對發生不同等級事故負有責任的單位的罰款數額相互銜接，每一等級事故的罰款數額都有一定的幅度，罰款的具體數額由電力監管機構根據發生事故的嚴重程度、事故發生的原因、電力企業應負責任的大小等情況裁量確定。

需要說明的是，本條雖然規定對發生事故的電力企業根據事故等級處以一定數額的罰款，但并不屬于單純的“事故罰”，即電力企業一出事故就罰款，而是在電力企業對事故發生負有責任的情況下才處以罰款，例如對自然災害等不可抗力因素導致的事故，就不對電力企業處以罰款。這樣規定的目的是在分清事故責任的基礎上，加大事故成本，促使電力企業加強安全生產工作。

4 電力監管機構、有關地方人民政府、有關部門的法律責任及處罰

4.1 違法行為及其責任主體

本條規定的違法行為主體是電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門，責任主體則是電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員。電力監管機構既包括國務院電力監管機構，也包括國務院電力監管機構設在地方的派出機構。有關地方人民政府既包括鄉鎮政府，也包括縣級、設區的市級及省級人民政府。上述單位如果有本條規定的四種違法行為之一，對該單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行相應的處罰。

4.2 違法行為的種類

4.2.1 不立即組織事故搶救

國務院電力監管機構、國務院能源主管部門和其他有關部門、地方人民政府及其有關部門應當按照國家規定的權限和程序，組織、協調、參與事故的應急處置工作。本條例第十六條明確規定：“事故造成電網大面積停電的，國務院電力監管機構和其他有關部門、有關地方人民政府、電力企業應當按照國家有關規定，啟動相應的應急預案，成立應急指揮機構，盡快恢復電網運行和電力供應，防止各種次生災害的發生?！苯M織事故搶救是電力監管機構、有關地方人民政府和其他負有安全生產監督管理職責的有關部門的法定職責。事故發生后，有關電力企業應當立即采取相應的緊急處置措施，組織事故救援；當事故報告到電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門后，政府和有關部門的負責人應當按照國家有關規定，啟動相應的應急預案，成立應急指揮機構，盡快恢復電網運行和電力供應，防止各種次生災害的發生。不立即組織事故搶救是指上述單位在接到事故報告后，出于種種原因，沒有在第一時間組織事故救援的情形。

4.2.2 遲報、漏報、謊報或者瞞報事故

事故報告由事故發生單位或者事故現場有關人員報告有關政府部門后，接到事故報告的政府部門應當根據本條例的規定，及時、準確地逐級上報事故。事故發生地電力監管機構接到事故報告后，應當立即核實有關情況，向國務院電力監管機構報告；事故造成供電用戶停電的，應當同時通報事故發生地縣級以上地方人民政府。特別重大事故、重大事故逐級上報，國務院電力監管機構接到事故報告后應當立即報告國務院，并通報國務院安全生產監督管理部門、國務院能源主管部門等有關部門。不管是最初接到事故報告的部門還是接到上報事故的部門，如果需要上報事故，都應當按照規定的時間及時、準確地上報事故。不能拖延不報，更不能漏報、瞞報或者謊報事故情況。

4.2.3 阻礙、干涉事故調查工作

事故調查工作是依法組成的事故調查組查明事故原因，分清事故責任的活動。要保證事故調查工作順利進行以及事故調查結果客觀、公正，就需要事故調查組能夠獨立開展事故調查工作。因此，本條例第七條明確規定了任何單位和個人不得阻撓和干涉對事故的報告、應急處置以及依法調查處理。實踐中，電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門有時可能與發生的事故具有利害關系，為了保護地方利益或者部門利益，以各種方式阻礙、干涉事故調查工作，后果嚴重，應當追究有關人員的法律責任。

4.2.4 在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證

事故調查中，電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門應當密切配合事故調查組做好事故調查工作。事故發生地電力監管機構、有關地方人民政府和其他負有安全生產監督管理職責的有關部門往往與事故發生單位具有監督管理關系，在一定程度上掌握和了解事故發生單位的有關情況，在事故調查中應當如實提供有關材料、情況。在事故調查中作偽證或者指使他人作偽證，這種行為嚴重干擾、影響事故調查的順利進行，使事故調查難以客觀、公正，影響事故性質的認定以及事故責任人的責任追究等，應當給予相應懲處。

4.3 法律責任的種類和幅度

4.3.1 處分

電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門構成上述違法行為之一的，對該單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據《行政監察法》和《公務員法》等有關法律、行政法規的規定給予處分。

4.3.2 刑事責任

有上述違法行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。其中，不立即組織事故搶救和阻礙、干涉事故調查工作及作偽證或者指使他人作偽證三種行為可構成《刑法》第三百九十七條規定的國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守的犯罪。構成本條犯罪的條件：一是主體為國家工作人員；二是客觀上實施了濫用職權、玩忽職守的行為；三是客觀上造成了公共財產、國家和人民利益遭受重大損失。本條規定的有關單位不立即組織事故搶救和阻礙、干涉事故調查工作及作偽證或者指使他人作偽證三種行為符合上述要件。根據《刑法》的規定，構成本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

遲報、漏報、謊報或者瞞報事故可能構成《刑法修正案(六)》規定的不報或者謊報事故的犯罪。構成該罪的條件：一是主體是負有報告職責的人員；二是客觀上實施了不報或者謊報事故的行為；三是客觀上造成了貽誤事故搶救的后果。電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門遲報、漏報、謊報或者瞞報事故符合上述條件，構成該罪，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

需要說明的是，由于本條規定的違法行為責任主體是電力監管機構、有關地方人民政府以及其他負有安全生產監督管理職責的有關部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員，這些人都屬于國家公務員，因此，本條例沒有對其規定罰款的處罰。依法給予處分，構成犯罪的追究刑事責任，比較適合其特點。