反思中國對非公共外交
——以援外青年志愿者為個案

反思中國對非公共外交
——以援外青年志愿者為個案

■王筱稚 黃立志 劉海方／文

中非關系近十多年在經濟合作推動下來取得了有目共睹的進展，儼然，半個世界以來國際舞臺上互相支持的友好兄弟關系，正向全球化時代下的“全方位戰略合作伙伴”華麗轉身。2006年前后,“中非關系”仿佛一夜之間成為了全球最熱門的詞匯，匯聚了幾乎來自于全世界的關切目光。然而，與一個又一個話題的外來關注所不相稱的是，中國、每一個非洲國家和急速推進的中非關系，相較于世界其他地區，都還遠在彼此公眾視野的天邊。對于中國和非洲政府而言，公共外交都是迫在眉睫的，否則雙方的公眾就只能通過中國和非洲以外的人士了解彼此、了解“中非關系”，那些也許并非善意的觀點、言論，離開現實越遠，誤導、甚至蒙蔽的傷害會越大。

作為中國近年來開辟的新興外交領域，公共外交相對于傳統外交，更加靈活并且富含發揮創造性的潛能，青年人尤其可以在公共外交領域大有作為。迄今為止，中國政府以青年人為主體或者客體推動的對非公共外交舉措有“中非青年領導人論壇”、“500名非洲青年訪華項目”、“中非青年聯歡節”等。如果說以上所有這些項目都存在轟動性效應、但同時具有相對短時性、表面化的缺陷，那么將中國青年志愿者派駐到非洲去，顯然不僅能彌補這種短板，而且這是一種能夠讓青年人更真實、更有力的參與中國公共外交的一種嘗試——青年志愿者能夠將傳統粗放的援助精細化，開辟新的合作方式，且賦予新的內涵，易于獲得對象國社會的廣泛關注與支持，因而有著深遠的意義和巨大的發展空間。

自2005年第一批中國青年志愿者走進埃塞俄比亞開始，至2011年底，已經有364名青年志愿者奔赴非洲各國。筆者深入調研了中國“援外青年志愿者”項目的運轉和實施情況，本文結合此個案研究，來反思中國目前對非公共外交的定位、績效及現存問題。

從派遣青年志愿者項目來看，各部門之間對于公共外交的定位尚有分歧

援外青年志愿者的派出，主要涉及到商務部、外交部和中國共青團中央等部門。從目前的調研來看，來自不同部門的不同決策者和政策落實者對于青年志愿者這一公共外交主體的定位尚有很大理解上的差異。大體上，赴非青年志愿者被賦予了三種使命，一是擔任傳播中國文化與核心價值的文化使者，二是傳播有用的知識和適用的技術，三是促進派遣國與接收國的友好關系。第三種使命是顯而易見、毋庸置疑的，各方都沒有任何歧義，筆者了解到非洲接收方迄今為止的反饋也都無一例外地對此項使命給予積極的評價。關鍵是前兩個使命，因為這涉及到志愿者本身在非洲國家從事的工作、發揮的核心作用是什么?！拔幕拐摺钡氖姑袝r候被理解為重中之重，例見“青年志愿者是一個長期的規劃，而文化使者的價值就會隨著時間的推移而彰顯出來”。[1]長期駐非、更容易對非洲的發展問題憂心忡忡的中國外交官們，則往往將志愿者定位為中國與非洲分享實用技術的生力軍。[2]向海外（尤其是一些非洲較為落后國家）派駐志愿者計劃有時也被視為是中國培養青年一代核心價值的鍛煉計劃。[3]

對于定位理解的分歧，反映在中方的決策和推進具體項目的機制上，也反映在各項目的資源配置和派出人員的構成上。比如說，作為“向全球推進漢語教學、傳播中國文化”設計出來的孔子學院項目，[4]無疑得到了政府決策的傾斜，多個部委部長聯手組成漢辦領導小組這樣的建制、大量的資金投入和從各大高校教師中招募，待遇相對比較高的漢語教學志愿者，很快就能走到全世界各地區，使孔子學院短短幾年內就在全球繁星點點，非洲也不例外。

作為接收方，非洲國家從官員、到駐華使館外交官和青年留學生，幾乎所有受訪人士都表達了接收中國青年志愿者，首要的期待就是傳播實用知識與技術，強調國家急需有較高文化水平與專業才能的青年志愿者帶來先進的知識與實用技術，以幫助本國的發展。至于中國的文化影響，則一般只能被作為一種連帶效應（side1ine effect），認為志愿者如果能傳授好技術并融入當地社會，才會有宣傳本國文化的作用。[5]從回收的對非洲留學生的問卷中，有40%的受訪者認為宣傳中國文化應該是志愿者最不重要的使命（問卷是按照優先選項排序的方式給出的）；與此同時，在關于志愿者使命的選項中，“滿足當地社會的技術和知識需求”與“雙邊關系增進”的分值總是一致的，這是一種非常有趣的正相關，也很重要。中國駐厄立特里亞舒展大使的解釋是，由于非洲有過殖民的慘痛經驗，文化敏感度很高，應該避免有推銷文化與價值觀痕跡的舉措。[6]

與志愿者項目相似，目前中國政府推行的其他對非公共外交舉措，也或多或少存在著定位不明確、績效評估缺失的問題；官方有關目的與效果的表述中，還存在著一廂情愿、或者理所當然的推理成分?？陀^全面的調研仍然是當務之急。

從派遣青年志愿者項目的績效來看，對非公共外交方式相對單一且緩慢，不利于效益彰顯；應該考慮多元運作渠道來予以豐富和完善

根據官方資料，目前中國青年志愿者已經分布在近20個非洲國家內，這種公共外交的績效如何呢？中國青年志愿者在非洲人之間的印象有多大呢？針對在北京做一年期培訓的非洲各國官員的問卷中，聽說或了解中國海外志愿者的不足三分之一，表示不知道中國志愿者存在的官員，恰恰來自于貝寧、津巴布韋及馬拉維這些中國較早且較大規模派出過志愿者的國家。相對照的是，他們都知道其他國家海外志愿者的存在，并依次提到了美國、日本、英國為他們了解程度最深的。問卷中另一個關于他們了解外國志愿者途徑的問題則顯示，盡管他們都是政府官員，但大多數對志愿者的了解來自個人經歷（自己與身邊親友），而來自官方渠道（工作機構接收國際志愿者）的了解則占很小的比重。與此同時，在北京高校就讀學位的非洲留學生回答的問卷顯示，在中國時間相對較長的他們確實有近九成的人知道中國志愿者的存在，但問到他們印象深刻的外國青年志愿者的排序，中國志愿者并不靠前，除了像官員組一樣排列了美、日、英志愿者以外，比較靠前地排列了埃及、摩洛哥、突尼斯、加納、贊比亞、布隆迪等非洲國家之間的志愿活動方式。

這一調查結果顯然與官方的初衷有些出入。受訪非洲官員和學生多數都對其他國家志愿者印象排序靠前，反映出中國海外志愿者項目運作方式的局限性。與國際上目前在非洲服務的志愿者主要是與當地社會合作的運作方式不同，中國志愿者是通過兩國達成政府間協議、然后具體落實環節都由雙方政府機構進行安排這樣的方式來運轉完成的。與南非駐華外交官的交流顯示，雖然南非政府很期待中國掌握綠色能源技術等方面的人才能以志愿者方式提供幫助，但一切運作都以政府安排的形式還是讓他們不太習慣，所以包括志愿者在內的很多項目，對于他們來說都是不太好接受的。[7]

筆者調研還發現，越來越多的中國青年人正通過一些國際非政府組織進入非洲去參加志愿服務，例如國際大學生組織國際經濟學商學學生聯合會。他們的人數雖然并不多于官方派遣的志愿者，但這種志愿者的服務方式卻更為非洲人民所熟知和接受。一個曾經通過此機構在喀麥隆做志愿者的北大學生告訴我們，在一個偏僻山村里進行衛生狀況普查時，全村的人對她都極為熱情，并對中國人贊揚有加。攀談后得知，如此“禮遇”是因為兩年前有一名中國的醫學生志愿者通過相同的組織在當地診所工作半年，與當地人同吃同住而在當地留下了良好的形象。這位北大同學認為，盡管自己不是官方派遣的志愿者，但經常需要向當地人及其他國家的志愿者介紹中國的社會與文化——在海外，她的首要身份就是中國人，其肩負的中國文化使者的使命一點都不輸于官派志愿者。

此外，該非政府組織扎根非洲社會多年，因而比較熟悉當地需求，因而在招募志愿者時往往能夠“對癥下藥”，尋找符合自己需要的志愿者。進入非洲后，這些組織往往又是直接與當地的社區直接合作，不但解決了提供的起居住行的后勤負累，反而因為直接融入社區而使志愿者獲得了廣大程度的安全保障。

由此看來，中國政府的海外青年志愿者項目，為了解決上面提到的官辦色彩過重而不利于彰顯影響力的弊端，可以考慮與這類比較成熟的國際非政府組織合作，借船出海；從公共外交的績效來看，不管是傳播先進技術與知識的使命，還是中國文化使者的使命，當地民眾最后記住，可能不是組織他們的非政府組織，而是一個個年輕、鮮活、蓬勃向上的生命個體。是來自荷蘭的醫學學生或來自埃及的建筑專業學生，或進行電腦教育項目、青年創業項目的中國物理學生或商科學生。

中國政府甚至可以考慮委托社會上有公信力、聲譽良好且有影響力的非政府組織，由這種有公正性的“第三方”機構操作整個運作過程，從招募、甄選和培訓到派出，政府從中起到監督的作用，以此統合兩種志愿者，弱化他們的區分，既改變非政府組織志愿者松散的局面，又提高官派青年志愿者的形象和吸引力，增加其來源。其次，非洲許多國家政府內都有負責管理協調非政府組織的部門，一些非政府組織也與政府聯系密切。中國政府可以與接受國政府協商，使中國青年志愿者也可以利用非洲非政府組織的通道，因為非政府組織比政府機構更加貼近民間，貼近社區，有利于志愿者融入當地社會，在服務基層的同時也能更好地進入官方和大眾的視野。這一點，正是美、日等國的海外志愿者和一些在非洲的大型跨國公司從事企業社會責任的人士共同的經驗。

細節決定成敗，對非公共外交工作有待精細化，與非方的溝通和共同參與則是關鍵。

非方對于更多中國志愿者的期待是顯而易見的，埃塞俄比亞曾一次性提出需要400名志愿者，工業化程度和人口素質相對較高的毛里求斯，也提出歡迎各個領域的中國青年技術人才到該國當志愿者。然而，各個國家所需要的“有用的知識與實用技術”并不相同，例如與多數國家提出的農業技術人才（尤其是水稻種植）的需求不同，毛里求斯大使特別希望引進栽培低株無核荔枝和教授手工藝制作（旅游紀念品）的志愿者。因為與各個國家溝通不足而出現問題的情況并不鮮見，比如派往馬拉維的經濟專才，抵達后才發現對方需要引進的是搞園藝的人才；也出現了計算機網絡軟件方面的志愿者，到達后被告知需要的是架構整個國家網絡的運營商；還有的問題是因為沒有及時了解到接受方需求的變動，已經辦理好休學手續的志愿者一時進退兩難、無處可去。

囿于資金不足，兼備技術與語言條件的人才難尋，使有關部門往往要首先花較大氣力與對方溝通削減人數。出于安全等的考慮，中國赴非志愿者大多只安排在城市或城市邊緣地區活動。根據筆者的調研，這些短板已經成為中國青年志愿者項目運轉十年至今、再難以有所突破的瓶頸。馬拉維大使在訪談中表示，與美國和平隊深入社區及進行“人對人”的交流不同，中國志愿者多在首都的辦公室工作，缺少除與周圍同事以外的深層社會交流。受訪非洲官員和學生都表達了“有很多中國人在本國工作，但不知他們是否是志愿者”的印象，同時希望他們深入社會，學習當地語言，真正地了解非洲。由此可見，非洲國家的國民對中國青年志愿者的了解還遠遠不夠，而很重要的原因是這個項目做得還不夠細致、深入。

平等是中非之間關系的基礎，也是可持續發展的原則保證?；谖幕v史、行為方式等多種因素影響，中非之間的處世之道當然會有所不同，這更使得良好的溝通機制和共同參與成為公共外交是否成功的關鍵。所有受訪非洲外交官都表示不清楚中國遴選志愿者的過程，而他們只出席中國志愿者出發的儀式；有關派遣何種志愿者，只由中國駐非使館官員與非洲政府溝通決定。駐華非洲外交官通常更加理解非方的需求和中國長處，理應與中國駐非外交官共同參與決策過程，而不是使其感覺被邊緣化。非洲其他方面對于中國善意的理解，也很可能因此而大打折扣。

超美趕日，抑或中國式經驗：中國到底需要什么樣的對非公共外交？

“心靈溝通是公共外交的最高境界。”[8]充滿活力、適應性強、關注社會又代表了國家未來的中國青年志愿者，與當地社會“零距離”接觸，無疑是最能夠通往這種境界的外交主體。在官方派出的青年志愿者隊伍之外，又有很多當代青年已經自己支付路費（甚至生活費）、通過國際NGO赴非做志愿者，有理由相信，這種海外志愿服務的精神在中國當代青年人中正健康地生長、廣泛傳播，他們并不缺乏60年代進入陌生的非洲、參與坦贊鐵路建設的那一代人的勇氣。既然動員不成問題，當前的問題就在于官方能否創建給青年人發揮足夠創造性空間的機制，最大限度地凝聚年輕躍動的心，向世界展示新一代中國青年人的集體風貌。

課題組調研發現，這恰是當前有關部門的冀望，因此探索對志愿者項目進行改革調整的種種思想也處在碰撞、交鋒之中。從事海外志愿者項目相關的一些官方人士經常有意無意地與美國和平隊、日本協力團等海外志愿隊伍的發展現狀對比，而且表達出“難以與之匹敵”的慨嘆，理由是美國和平隊已經發展到做社區、影響其價值觀的階段，而中國志愿者充其量在基礎設施和傳播實用技術之間，考慮到中國在世界中地位上升的迅速，連帶產生諸多的成長煩惱，尤其是經驗之饑渴。從長時段的視角來看，因為中國在世界中的特殊性及中國對世界做出貢獻的特殊性，中國提供的志愿服務也許正是不同與同類他者的公共產品，特別是在與中國保持著特殊關系的非洲。

1960年起，臺灣當局為了拉攏當時正紛紛走向獨立的非洲國家，發揮自己“在農工方面的經驗較聯合國更適合非洲”的優長（時任臺灣當局駐聯合國代表蔣廷黻語），以“外交下鄉、農業出洋”的形式向非洲多國派駐了大量“外交替代役”，時至今日，盡管外交空間縮小了很多，但這種臺灣志愿者仍然活躍在包括非洲在內的一些國家。[9]同樣，海峽這邊的中國大陸最早開始與亞非拉地區交往時候就提出“援外八項原則”，并且開始向非洲派出了醫療隊、農業技師、工程師等遠超過西方所謂“國際公民責任”意義上的援外人，這種奉獻精神與今天的青年的志愿精神是一脈相承的，只不過是各個時期的表述不同而已。

除此之外，要思考的，也許還是那個話題，中國到底要走一種怎樣的道路，是“趕美超日”，還是好好發現自己的傳統、予以發揚，開拓出自己的中國式經驗？

（第一作者單位：北京大學國關學院；第二作者系北京大學國關學院博士研究生；第三作者系北京大學國關學院副教授，北京大學非洲研究中心副主任）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 對團中央志愿者工作部副部長皮鈞的訪談，北京：2012-01-05.

[2] 對外交部駐非舒展大使的訪談，北京：2011-11-09.

[3] 對外交部駐非舒展大使的訪談，北京：2011-11-09.

[4] 見漢辦網頁對于這種使命的表述：http://www.hanban.edu.cn

[5] 對毛里求斯大使的訪談，北京：2012-01-17.

[6] 對外交部駐非舒展大使的訪談，北京：2011-11-09.

[7] 對南非某外交官的訪談，北京：2012-01-18.

[8] 柯銀斌.心靈溝通時公共外交的最高境界——專訪北京大學國際關系學院袁明教授.公共外交季刊[J]. 2011：86-90.

[9] 王文隆.外交下鄉、農業出洋：“中華民國”農技援助非洲的實施和影響[M]. 2004.有關臺灣派出的這些農技、漁技、水利工程、醫療、畜牧、經貿與電腦資訊等專長的技術團隊的故事，已經被集結成《臺灣心，世界情》一書出版（臺北：國際合作發展基金會，2002）。