冷戰與美國國際教育政策的演變

王 媛

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

冷戰是美蘇兩個超級大國及其各自為首的兩大國際集團之間既非戰爭亦非和平的對抗狀態。無論是作為逐漸波及全球的地緣政治較量，還是動用了多種手段的意識形態爭奪，冷戰都對美國國際教育提出了前所未有的需求。在美國，廣義國際教育包含三種涉外教育活動：一是針對他國及其公民的技術援助、教育交流與合作、文化交流和展出、信息服務等活動；二是面向美國公民及機構、以加強美國教育資源并增加有國際競爭力的人力資源為目的的活動；三是為促進共同利益展開的合作性國際教育活動[1]viii。前兩類以不同方式服務于冷戰斗爭需要。第一類活動通過“培育其他國家和人民對美國更廣泛、更深入的理解”，使美國“政策和行為得到更準確、更具同情心的理解，其領導作用也會行之有效”，通常被稱之為對外援助和公共外交。第二類活動旨在“擴大美國對其他國家的理解及在世界事務中的總體能力”，使美國“政策和領導地位……在國內得到廣泛支持并且在國外更加有效”[2]21，屬于狹義的國際教育，亦即通過教育交流或以美國高等教育機構為中心的教學、研究或擴展服務，加強美國的語言、區域和國際問題研究與教學。本文以狹義國際教育為研究對象，將美國聯邦國際教育政策置于美國冷戰對外戰略演變的框架下加以考察，以期在了解美國國際教育政策發展的同時，探討冷戰與美國高等教育國際化的相互影響。

一、“斯普特尼克”號與國際教育政策的緣起

美國聯邦國際教育政策萌芽于二戰期間。戰時美國軍隊需要大量掌握其他國家和地區語言、文化知識的人員。但建立在西方文化傳統上的美國高等教育，很少提供非西方語言和文化研究的課程，外語和區域研究人員嚴重匱乏。為解決供需矛盾，聯邦政府在一些大學開設了語言和區域培訓課程。戰后復員時期，這些項目被取消，但其對美國非西方問題研究影響深遠。這些項目一方面奠定了美國高校的語言培訓和跨學科區域研究的基礎；另一方面開創了聯邦政府“把高等教育機構作為獲取非西方知識和培訓的國家附屬機構”的先河[3]24。

戰后，美國迅速走上與蘇聯冷戰對抗的軌道，并制定和實施了遏制戰略。美國在歐亞大陸建立聯盟體系、對蘇東國家發動意識形態攻勢、以技術援助等形式爭奪第三世界。對國際事務廣泛而深刻的卷入，使聯邦政府急需大學提供語言和區域專門知識和人才。然而，美國大學的語言和區域研究仍很薄弱，資金投入嚴重不足。1947年，除西歐研究外，全美大學只有14個語言和區域研究項目。1951年，外國區域研究項目也只有到25個[4]12。大學傳統的資金來源——校友會、基金會和州議會對投資該領域熱情不高，只有卡耐基、洛克菲勒和福特基金提供一些撥款。以參議員威廉·富布賴特為首的有識之士認為，“既然政府把大學視為非西方語言和區域研究人員、研究和培訓活動的主要國家資源，那么政府就應當承擔一部分財政義務，開發和更新這一資源……”[4]34，因而積極倡導聯邦政府加強對語言、地區和國際問題研究的投資。1957年春，由衛生、勞工和福利部教育辦公室負責起草的、關于強化語言教學和地區研究的立法草案出臺。

10月，蘇聯成功發射人類第一顆人造衛星“斯普特尼克”號。作為蘇聯科學技術水平跨越和決心謀求地緣政治領導地位的標志[4]13，“斯普特尼克”給美國造成巨大沖擊。美國舉國上下危機感頓生，并由此展開了對教育制度的全面反思。1958年8月，國會通過《國防教育法》，將國防安全與教育成功與否聯系起來，規定聯邦撥款資助大學開發高質量的科學、數學、外語和地區研究項目。此前關于語言和區域研究的立法動議，成為《國防教育法》的第六章（以下簡稱“第六章”）?！暗诹隆笔跈噘Y助四種項目：一是在高校設立“語言和地區研究中心”以擴大高等教育界對非通用語言及其使用地區的教育和研究；二是提供“現代外語研究補助金”用于支持高層次學生的非通用語言學習；三是支持對通用和非通用語言學習方法和專門教學材料研究的“研究和學習”項目；四是為中小學教師提供高級語言培訓的“語言學院”項目。1959—1960學期，聯邦政府正式撥款支持“第六章”項目實施。第一批資助建立了19個研究中心、為171名學習六種關鍵語言（漢語、日語、阿拉伯語、北印度—烏爾都語、葡萄牙語、俄語）的學生提供了獎學金、資助了20項研究項目、建立了16個教師培訓機構，并培訓了930名法語、德語、西班牙語和俄語教師。項目運轉頭四年，聯邦撥款每年都在增加。到1963財年，研究中心數量達55個，獲獎學金人數904人，為研究和學習項目發放33項合同，語言機構增加到83所，培訓了4300多名教師[5]23-24。

《國防教育法》“第六章”項目是聯邦政府在國際教育中發揮作用的中心機制，其設立表明，美國政府需要支持高等院校的國際教育以實現國家對外戰略目標。

二、“和平戰略”與國際教育政策的鞏固

20世紀60年代，美國對外戰略的調整鞏固了聯邦政府在國際教育中的作用。針對蘇聯推行“三和路線”，加大和平攻勢的新形勢，肯尼迪政府提出了“和平戰略”。該戰略強調在與蘇聯的對抗中尋求對話；擴大與東歐國家的援助、貿易、旅行、新聞、學生和教師交流往來；改善與第三世界國家關系。新戰略需要美國具備與不同類型國家溝通的更大能力以促進與世界各國的交流。聯邦政府越來越依賴大學獲取國際教育相關活動所需的人員、知識和專門知識。在這一背景下，60年代美國國際教育政策得到了鞏固。

1961年的《共同教育和文化交流法》（《富布賴特—海斯法》）為“第六章”項目提供了海外學習的補充渠道，擴展了聯邦政府在國際教育中的作用。該法案102（b）（6）條款規定，派遣學校、學院和大學里的教師和未來教師到國外訪問和學習，改善其語言能力和對那些國家文化的了解，以此加強外語和地區研究在美國教育體系中作用。該條款資助對象為國內教育界，授權的項目（海外師資研究、海外研討班、海外小組項目和海外博士論文）由教育辦公室管轄（其他項目歸口國務院）。

1966年的《國際教育法》使聯邦政府支持國際教育的理念深入人心，且為國際教育政策未來發展指明了方向?！秶H教育法》試圖改變聯邦政府與大學在國際教育領域的簡單商品購買關系，使聯邦政府超越短期直接需求，對國際教育進行有意識的、系統和長期的投資[6]35-37。為此，《國際教育法》擴大了資助對象。第一，從只資助傳統國別、區域研究，擴展至包括涉及一個或更多國家的國際事務的特定領域或問題研究，或兩者兼而有之。人口、經濟發展、食品、能源等問題研究也成為資助對象。對外語中心的資助從非常用語言擴展至包括了通用語言西班牙語、法語和德語。第二，從只資助傳統的人文和社會科學為基礎的國際活動，擴大至對教育、法律、醫學、公共衛生、商業管理、農業、工程和建筑等專業學院的資助。第三，從只資助研究生層次的專家培養，擴展到普通本科教學中的國際問題研究。通過擴大資助對象，《國際教育法》力圖實現國際教育政策由單純的專家培養到包括“在學院和大學建立對年輕人進行通才和公民教育”的功能轉變[7]5。

由于國內新孤立主義勢力抬頭，《國際教育法》未得到國會撥款，但其倡導的理念卻成為國際教育政策的未來發展方向。

三、經濟競爭與國際教育政策的轉型

20世紀60年代末70年代初，美國經濟實力相對衰落，資本主義世界出現美、日、歐三大經濟中心。內憂外患下的尼克松政府對內推行新經濟政策，對外實施尼克松主義，內外政策的調整促成了國際教育政策的轉型。

為應對行政當局削減“第六章”項目撥款的壓力，國際教育界增加聯邦政策受益群體做法，使《國際教育法》擴展國際教育功能的設想變為現實。為擺脫滯脹危機，尼克松政府實施新經濟政策，大力削減國內聯邦撥款項目開支，“第六章”項目也在削減之列。國際教育界以擴大聯邦資助受益面的方式謀求擴展國際教育政策的政治基礎。1972年，教育委員會項目官員設立兩年期種子基金進行本科通識教育和課程體系國際化，要求受聯邦資助的中心為社會和基礎教育提供擴展服務活動，并將專業學院劃入資助范圍。這些舉措標志著美國國際教育目標由專才教育向通才和公民教育的發展[7]117。

這些轉變本是為了應對行政當局削減撥款的威脅，但因恰好適應了美國國家安全的新需要，成為70年代美國國際教育政策的調整方向。以戰略收縮為中心的尼克松主義推動了東西方關系的整體緩和。1975年美歐35個國家簽署了《赫爾辛基協議》，“鼓勵對外語和其他文明的學習”，以便各國更好地理解彼此的文化。1976年，美國國會在對“第六章”進行重新授權時，增加了一個新的條款——“公民教育”，旨在促進公民對“有緊迫國內后果”的全球問題的普遍知曉和教育。1979財年對“公民教育”進行了第一次聯邦投資。為履行《赫爾辛基協議》承諾，1978年4月，卡特總統成立“總統外語和國際問題研究委員會”，對國際教育狀況進行評估并提出建議[8]7-8。委員會的建議引起了對聯邦國際教育政策的新關注。1980年9月，《國防教育法》“第六章”項目被并入《高等教育法》第六章?！陡叩冉逃ā穼ⅰ秶澜逃ā贰ⅰ秶H教育法》的目標和總統委員會的一些建議融入到一個單一立法中，使聯邦國際教育政策成為一項長期政策。

為應對來自西歐、日本越來越強的經濟競爭壓力，國際商業教育成為美國國際教育政策的一個新因素。1980年，《高等教育法》“第六章”授權資助“商業和國際教育項目”，以促進“有助于美國商界在國際經濟中繁榮的能力”。1988年，國會通過《貿易和競爭力混合法》，其中一個條款規定創立“國際商業教育中心”項目，支持教授先進的國際商業技巧、策略和方法論，加強對關鍵性外語的教育，研究其他有助于理解美國貿易伙伴的領域，并且從事商貿的國際性研究和培訓。以此作為商科教育國際化的焦點。后來該項目被并入“第六章”項目[9]。

美國國際教育政策形成于1958年，鞏固于60年代的冷戰高潮，轉型于七八十年代的美國經濟實力相對衰落時期。伴隨不同時期美國國家安全內涵的變化和對外戰略手段的調整，到冷戰后期，美國國際教育政策已具備專才培養、通才和公民教育三種基本功能。

冷戰期間美國國際教育政策的演變說明，即使在美國這樣一個高度依賴市場機制的國家，單靠市場力量也不足以把教育資源配置到國家安全所需的外語和國際上來。服務于國家的戰略需要，聯邦政府通過“第六章”和《富布賴特—海斯法》項目奠定了國際教育的發展基礎，并且始終是維持其發展的動力。聯邦政府對國際教育研究的支持作為一種政策導向，鼓勵和刺激了大學、基金會和私人捐贈也投向這一領域，“沒有這一資助提供的刺激，大學將無法提供以研究當前世界棘手地區的語言和文化為目的課程”[10]。正如美國國際教育人士所言，“聯邦政府在為我們國家創建或維護基礎設施方面起主要作用。市場經濟在某些方面作用很好，但是有些任務太大、花費太多、風險太高，無法利用私人資本，如果可以利用也要價太高，潛在的消費者無法支付?！盵9]

雖然美國聯邦政府之外其他機構不具備為國際問題研究和國際專家培養進行長期、持續支持的能力，聯邦政府介入國際教育仍然需要契機。當國際教育與美國國家利益和戰略關注聯系在一起時，聯邦國際教育政策就能有所發展。冷戰期間，歷屆政府或為給國家安全需要提供專門人才，或為促進東西方交流倡導公民教育，或為提高經濟競爭力而開發知識和能力，他們對國際教育的重視程度和投資水平也有不同。但是國際教育服務于美國對外政策需要，為對外政策的制定和實施提供智力支持的主要功能始終未發生本質性變化。這些項目的存在本身就清楚聲明，國際項目和國際研究是一項聯邦責任，它們對服務于美國的國家利益至關重要。

[1]U.S.Department of Health，Education，and Welfare，Office of Education.Inventory of Federal Programs Involving Educational Activities Concerned with Improving International Understanding and Cooperation：An Interagency Survey Conducted for the Congress of the United States by the Department of Health，Education，and Welfare[M].Washington：U.S.Government Printing Office Washington，1969：401.

[2]Philip H.Coombs.The Fourth Dimension of Foreign Policy：Educational and Cultural Affairs[M].New York and Evanston：Harper ＆Row，Publishers，1964：151.

[3]Kenneth W.Mildenberger.The Federal Government and the Universities[J].The Annals of the American Academy of Political and Social Science，1964（356）：23-29.

[4]David Wiley.Forty Years of the Title VI and Fulbright-Hays International Education Programs：Building the Nation's International Expertise for a Global Future[J].Patrick O'Meara，Howard D.Mehlinger and Roxana Ma Newman.Changing Perspective on international Education[M].Bloomington：Indiana University Press，2001：440.

[5]Richard D.Scarfo.The History of Title VI and Fulbright-Hays[DB／OL].http：／／www.isop.ucla.edu／pacrim／title6／Over2-Scarfo.pdf，1997-12-18／2005-06-12.

[6]International Education Act of 1966，Washington D.C.：Library of Congress，1966：64.

[7]Lorraine M.McDonnell，Sue e.Berryman，and Douglas Scott.Federal Support for International Studies：the Role of NDEA Title VI[M].Santa Monica：Rand Corporation，1981：184.

[8]Barbara B Burn.The President's Commission on Foreign Language and International Studies：Its Origin and Work[J].The Modern Language Journal，1980（64）：7-8.

[9]Robert A.Scott，Many Calls，Little Action：Global Illiteracy in the United States[DB／OL].http：／／www.nlconference.org／docs／For＿Lang＿Pres＿Speech.pdf，2004-07-26／2005-06-15.

[10]Miriam A.Kazanjian，Charge of the Conference，http：／／www.isop.ucla.edu／pacrim／title6／Over1-Kazanjian.pdf，1997-12-18／2005-06-12.