我們到底需要什么樣的公共服務——基于可行能力的視角

康鋒莉 張藝馨

（廣東外語外貿大學，廣州 510006）

一、引言

提升基本公共服務水平、推進城鄉基本公共服務均等化、使全體人民共享經濟發展的成果已成為政府和社會的共同選擇。那么，當前社會，人們到底追求什么樣的公共服務？這一問題既包含了人們對希望消費到的公共服務維度的實質選擇，又包含了不同主體對公共服務消費的公平權利的界定。以往研究都將公共服務的供給看成是一個純粹的財政資源分配問題。事實上，政府提供公共服務的根本目標就是通過提升居民的可行能力來促進人的全面發展（遲福林，2008）。顯然，能夠促進可行能力的公共服務，與政府實際投入的財政資源的總量并不直接相關。也就是說，公共服務既包括有形的，比如教育、醫療、基礎設施等；又包括無形的，比如政治民主、政府信用等。更重要的，無形與有形的公共服務之間并不是孤立存在的，民主不僅是一個社會公民追求的權利，更重要的，它是保障教育、醫療等財政資源在公民之間公平分配、按需分配的一種制度保障。本文通過理解公共服務與可行能力的關系來明確當前社會我們到底需要什么樣的公共服務，以期對公共服務均等化的實現路徑、公共服務評價等研究以及政策實施提供一種有益的視角。

二、以往對公共服務的研究

（一）公共服務的內容和相關指標體系構建

國外文獻并不嚴格區分公共服務與公共產品，更普遍的稱為公共產品。國內關于公共服務指標體系的構建比較有代表性的是陳昌盛（2008）。他根據需求的層次性將公共服務分為三個層次：第一層次包括基礎教育、公共衛生與社會保障；第二層次為公共安全、基礎設施與環境保護；第三層次為一般公共服務、科學技術與文化娛樂。由于中國城鄉、地區之間的公共服務水平極不均衡，均等化就是學界研究的一個重點。安體富（2008）基于地區差別的量化視角構建了公共服務均等化指標，從社會保障指數、公共安全指數、公共衛生指數、基礎教育指數、基礎設施指數、環境保護指數與科學技術指數七個方面構建地區公共服務指數來評價公共服務的均等化程度。

（二）公共服務的供給能力與需求

政府提供公共服務能力的不同影響了居民消費的公共服務數量與質量。安體富、賈曉俊（2010）考察了外國基層政府公共服務能力，發現發展中國家基層政府在公共服務的供給中地位較低，基層政府財政收入的自給率低，對上級政府轉移支付的依賴程度較大并且稅收收入結構不合理。張立榮、李曉園（2010）建構了縣級政府公共服務能力的結構模型，認為縣級政府公共服務能力主要由規劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執行能力和危機管理能力構成，并通過問卷調查研究各能力對公共服務的影響力。呂煒、王偉同（2008）發現中國經濟轉軌時期的體制制約了政府的效率，并導致了政府行為的偏差以及公共服務的缺失。這一判斷也得到呂煒、王偉同（2010）實證研究的證實。

公共服務的均衡并不能通過單純指標體系構建、提升政府能力來形成，公共服務的需求對均衡的形成也具有關鍵作用。呂煒、王偉同（2008）基于公共需求與政府能力的視角探討了公共服務均等化的實現路徑，祁毓（2010）也進行了類似的研究。周青等（2008）通過問卷調查研究了取消農業稅后農村公共服務的需求。如果沒有合適的需求表達機制，公共服務的需求信息也不能有效傳遞。

（三）公共服務的效果評價

關于公共服務效果評價的研究也體現了學界對公共服務選擇的判斷，通過效果評價進一步提高公共服務的供給質量。陳昌盛等（2007）和陳詩一等（2008）分別對中國公共服務支出總體效率進行了客觀測評。王偉同（2010）通過構造公共服務提供的內生系統發現中國公共服務不同服務項目間產出效果差異較大，產出對投入決策反饋影響在長期內顯著，但短期內影響偏弱。王偉同（2011）基于1978年—2008年中國省級數據運用隨機效應Tobit面板數據模型實證分析了中國公共服務效率的影響機制。范柏乃、朱華（2005）明確界定了地方政府績效的概念，從行政管理、經濟發展、社會穩定、教育科技、生活質量和生態環境6個領域，遴選了66個指標構成了地方政府績效的理論評價體系。楊緬昆（2007）通過構建公共管理效益指數來評價政府績效，在此基礎上，楊緬昆（2010）提出以社會成員的綜合福利作為評價域，并圍繞這一評價域構建出包括狀態指標體系和公共管理效益指數在內的政府公共管理績效評價研究框架。

以往研究對理解公共服務提供了重要的幫助，但是總體來看仍然存在以下不足：第一，對公共服務的研究過度關注政府供給。如果不強調公共服務的需求，單純從政府角度進行公共服務的供給以及均等化的路線設計，可能會導致只有投入而產出質量不高的困境。第二，無論是公共服務的指標體系構建、供給能力的考量以及評價對象，都體現了以往研究重有形公共服務（基礎設施、教育、醫療），而輕無形公共服務（政治民主、政府信用等）的特征。政府供給公共服務的兩個核心是：為了促進人的全面發展以及全體人民共享經濟發展的成果。融合了經濟學、社會學、倫理學的可行能力（Capability）理論通過多維度的能力選擇，既重視人的全面發展，又通過不同可行能力之間的相互作用強調經濟發展的成果應該以及如何被全體人民共享。通過分析可行能力對傳統福利經濟學的發展，本文討論了幾種核心的可行能力并提出提升這些可行能力的公共服務政策。

三、可行能力理論與傳統福利經濟學的政策作用比較

可行能力概念最早由1998年諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森在1979年的唐納演講中提出，是指一個人或社會實現有價值生活的實質自由——諸如避免饑餓與營養不良、較長的壽命以及能夠識字算數、享受政治參與、過體面生活等。早期，關于可行能力的研究大多是由Sen進行的規范研究，Atkinson（1999）與 Alkire（2005）等進一步指出可行能力方法（capability approach）對福利經濟學的貢獻：傳統福利經濟學認為福利可以通過收入或物品來體現，但是在可行能力理論看來，物品和服務僅僅是提升人們可行能力進而實現功能性活動的工具，它們本身并不代表福利，一個人（社會）獲得的所有功能性活動才是福利（見圖1）。物品和服務要轉化為可行能力與功能性活動，還有賴于三個轉化因子：個人的、社會的與環境的轉化因子。更為重要的，政府一方面可以通過具體政策（比如轉移支付）豐富居民所消費的物品和服務的內容，另一方面通過影響三個轉化因子，可以疏通物品和服務轉化為可行能力的障礙。可行能力方法尤其強調形成制度、環境、傳統的公共政策作用。

為進一步說明公共服務政策在傳統福利經濟學與可行能力理論中的不同作用以及由此產生的對功能性活動與效用的不同影響，本文在Kuklys and Robeyns（2004）的基礎上進一步比較了傳統福利經濟學與可行能力理論的效用以及由此產生的公共政策差異。

傳統的福利經濟學假設的效用函數為：

式中：x為商品向量，mi表示第i個人的收入，p為價格向量，u為個人的連續效用函數，滿足并且，間接效用函數為vi=v（p，mi），由此得出政策作用，θ為執行的政策。

如何將個人的效用函數加總為整個社會的福利函數？不同的社會福利函數有不同的政策含義。比如羅爾斯主義的社會福利函數（Rawlsian SWF）為：

式中：u表示第i個人具有的效用。

阿特金森的社會福利函數（Atkinson’s SWF）為：

將人分為窮人和富人，其間接效用函數分別為vq，vr，a 表示不平等的參數，a 越大，表示社會越厭惡不平等，也就越重視窮人的效用表示的權重也就越大?？梢钥闯觯_爾斯主義與阿特金森的社會福利函數所暗示的政策含義都是通過政府增加窮人的收入來使得他們獲得更多的商品與服務，進而增加其效用。不同的是前者已經賦予社會厭惡不平等更大的權重。

與此相對應地，阿瑪蒂亞·森的可行能力更強調個人的異質性以及物品與服務產生的結果，其個人效用函數為：

式中：x與xg分別表示個人通過市場與公共服務獲得的商品，o表示這些商品產生的結果函數，其間接效用函數為：

式中：p，pg分別表示通過市場和公共服務獲得商品與服務的價格，zj表示個人、社會與環境的轉換因子，j=1，2，3，φi（zj）表示轉換因子形成可行能力的函數，choicei表示第i個人的行為選擇。由此，可以得出政策作用顯而易見，可行能力理論的政策作用包含的信息基礎更豐富，政策也更注重個人、社會與環境的轉換因子以及個人的行為選擇產生的功能性活動結果。

四、我國居民的可行能力分析

到底哪些可行能力是人們愿意追求的呢？比較有代表性的是Sen（1999）的觀點。他認為一個人完整的可行能力體現為五種，即政治自由、經濟條件、社會機會、透明性保證與防御性保障；其中政治自由指的是人們擁有的確定應該由什么人執政而且按什么原則來執政的機會，也包括監督并批評當局的自由。這些自由包括人們在民主政體下所擁有的最廣義的政治權益，諸如保持異見、批評當局的機會，以及投票權和參與挑選立法人員和行政人員的權利。經濟條件是指個人分別享有的為了消費、生產和交換的目的而運用經濟資源的機會。這些機會最終會決定一個人所具有的經濟權益，具體包括可運用的經濟資源、交換條件，比如相對價格和市場運作。社會機會是指一個人擁有的教育、醫療保健以及其他方面比如養老的機會。透明性保證是在國家形成之際就應具備的條件和保證。按照契約論的觀點，國家是根據納稅人的契約訂立而形成，因此，政府預算與信用等不僅對納稅人負責，而且納稅人有權利擁有政府關于預算、信用等公開、透明性的信息，以保證在信息公開和明晰的條件下自由的交易。即使在一個人人都擁有前面四種可行能力的社會中，還有一部分人可能因為自然災害、宏觀經濟的波動或物質條件起了對他們不利的變化，而無法實現基本的功能性活動。因此，需要有防御性保障提供社會安全網，以增進這部分人的可行能力，比如自然災害救濟、失業救濟、法定的貧困者收入補助以及饑荒救濟等等。

以上這幾個方面的可行能力相互影響、相互強化。其中首要的就是政治民主與其他可行能力之間的相互作用。與專制集權相比，民主社會的政治權利和政治影響更公平地分散。民主社會中，在一定的經濟發展水平基礎上，對經濟條件、社會機會與防御性保障的具體理解嚴重地依賴于公開的辯論和討論，而保障公開的辯論和討論則要求堅持基本的政治自由權利和公民權利的均等化。民主社會更傾向于提供非排他性的公共產品與公共服務，而專制集權社會更偏好那些能給特定集團帶來收益的支出。跨國數據的經驗研究表明，民主機制下會提供比專制制度下多一倍的環境保護、道路建設，多四分之一到一半的飲用水、公共衛生與教育方面的財政支出（Deacon，2009）。在政治民主和經濟條件、社會機會與防護性保障的關系中，政治民主與教育的關系尤其值得關注。民主是固有權利均等的體現，尤其是公民間均等的受教育權。正如美國著名教育哲學家杜威所言：“教育一般而言是作為一種社會需要，尤其是作為一種民主需要”。因此，政治民主必須進入經濟領域，而不僅僅是政治領域。由于種族、宗教信仰等問題對兒童教育權的剝奪以及教育資源的不平等分配一直是發達國家與發展中國家共同面臨的問題。比如，直到2000年左右，南非的種族隔離制度還使得教育僅僅是白人的特權。同時，學校教育質量的提高明顯依賴民主的可持續性。反過來，教育對于民主的影響也是顯著的。例如，教育可以提升公民政治參與的有效性，基本的識字能力對投票以及獲取信息是必要的。即使在美國，也有相當一部分有資格的被選舉者無法正確、有效行使投票權。事實上，教育不僅意味著人們能夠讀寫，掌握更核心的知識有助于他們理解他們所處的環境、狀況以及更好的交流，教育能提供給學生關于地方政府與國家制度的真實信息。此外，教育還有助于不同民族的相互融合，有助于種族隔離的消除。

除了政治民主以外，政府提供的透明性保證與經濟條件、社會機會、防御性保障也有密切關系。政府透明性保證是滿足人們對公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。其中，政府對自由交易中信用的保證與財政的透明程度最為重要。信用保證對于防止腐敗、財務瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的，后者則嚴重影響了一個人運用經濟資源以及獲得更多社會機會的能力。一般來說，市場化程度越高的體制，政府的信用保證度更高。更高的財政透明度通過政府與公眾信息交流的公開性、及時性和充分性，促使政府對公眾提供公共服務的方式、數量和質量發生根本性轉變，從而提高政府的回應力，增強政府的合法性，增加公共服務政策的效率（王滿倉，趙守國，2005）。比如信息披露制度能夠對財政支出的使用、收入的來源、預算決定的過程等有影響（上海財經大學公共政策研究中心，2009）。另外，財政透明度的要求也帶來了社會公共治理的多元化價值體系，在多元的利益主體間求得利益的協調和均衡。反過來，一個民主社會中，分散決策的經濟個體通過自由交易運用經濟資源獲取的收入越多，對市場化與財政透明性的需求也就越高。

Sen（1999）的可行能力標準側重政策設計；Nussbaum（1997）的標準則強調了哲學語境下的基本可行能力。Nussbaum（1997）詳細列出了人們珍視的10種可行能力：壽命、身體健康、身體完整性、感覺、想象與思維、情緒、現實理性、與他人相處的相容性、與自然相處的和諧性、娛樂的能力、控制環境的能力。但是關于可行能力的選擇，學術界并未形成共識，正如Kuklys&Robeyns（2004）所說，基于不同的研究目的可以選擇不同維度的可行能力，只要符合一定的原則就可以。不同的時期、不同的社會，人們追求的可行能力有所差異，當前我國基本公共服務的不足本質上反映了居民可行能力的缺失，集中體現在政治民主、經濟條件、社會機會、政府透明度與防御性保障的可行能力還遠不盡人意。由于政府財力的約束，當前公共服務的供給思路是在某一段時期只提供一種或幾種公共服務，并形成先后次序：基礎設施、住房、社會救助、醫療、教育等領域。這一思路存在兩個問題：（1）孤立、零敲碎打式地提供公共服務，忽視了公共政策的相互影響作用。可行能力之間具有相互影響、相互強化的作用，它們通過共同實現一個人所需要的功能性活動來促進人的全面發展。因此，促進這些可行能力的公共服務之間也具有相互影響、相互強化的作用。（2）認為公共服務政策就是財政問題。五個維度的可行能力固然與政府財力有關，但是，并不是財力豐腴就會帶來更高的可行能力。很多公共服務并不需要很多的財力支持，比如政治民主、政府透明性保證。政府公開應該公開的信息，包括財政預算信息、政府資金使用等等并不會給財政帶來直接的影響，相反，政治越民主、政府信息越透明的地區與社會，財政資金的使用越高效，越能發揮四兩撥千斤的作用。

五、提升可行能力的公共服務政策設計

第一，根據前面的分析，提供公共服務的思路應當是“全覆蓋”、綜合、均等地提供給城鄉居民“一攬子”可行能力（工具性自由），通過它們的耦合效應，共同實現一個人全面的功能性活動。

第二，重視無形公共服務的需求，尤其地，要賦予城鄉居民均等的政治民主權利與獲得透明性保證的權利，即政治民主和透明性保證先行或至少不落后于其他公共服務。擁有與其他人均等的社會機會、經濟條件與防御性保障對于提升一個人的可行能力固然重要，但是，如果沒有其他方面可行能力的協同作用，這個人在未來仍然可能因為其他可行能力的供給不足而陷入可行能力貧困。比如，各級政府即使在現期提供了城鄉均等的教育和醫療機會，但是如果沒有政治民主、透明性保證的作用，擁有較少市場資源的居民在未來也無法保證能夠獲得與居民均等的教育和醫療機會，在財政資源相對較少的時期和地區更為明顯；不僅如此，教育、醫療等社會安排的實施效果在很大程度上也依賴于政治民主和透明性保證。城鄉居民對經濟條件、社會機會與防護性保障的需要的緊迫性加強了政治民主、政府透明性保證的迫切性。

第三，實現城鄉公共服務均等化的目的就是實現城鄉居民的可行能力均等，因此，對擁有更少權利與資源的農村地區，應當提供更多的、系統化的公共服務。當前對農村地區提供的公共服務從時間維度上來看比以前更多，但從空間維度上來看，與城市居民享用的公共服務仍然有很大的差距。同時在提供某一種公共服務時，不能僅僅關注財政投入，比如財政部門往往關注對農村偏遠地區的財政資金投入（建校舍、購買課桌等的資金），但是忽視了學齡兒童如果要實現識字算數、較好閱讀的可行能力，還必須有一定的教師隊伍、甚至在有些地區，這種能力還需要基礎設施建設的支持，比如橋梁、道路的建設與維護。

第四，重視居民對公共政策的參與。在以往公共服務的供給過程中，往往重視上級官員以及專家的觀點，而忽視了對可行能力需求的普通公眾。這一做法的直接后果就是設計的政策要么實施起來交易成本很高，要么效果很差，浪費了財政資源。事實上，公眾有效參與公共政策的制定能夠影響公共服務政策的方向。公共政策中的有效參與貫穿于公共政策的制定、公共政策的執行和公共政策的評價與反饋的全過程。政府應當通過“透明度保證”保障公眾的有效參與需要拓寬參與渠道，保障信息公開，通過“政治民主”營造公眾參與的良好社會氛圍，并且不斷提高公民的參與能力。

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