我國兩用物項出口管制管理體制改革研究

祁 欣 張 威(研究員)

我國兩用物項出口管制管理體制改革研究

祁 欣①張 威(研究員)②

出口管制，是指一國政府通過建立一系列審查、限制和控制機制，以直接或間接的方式防止本國限定的商品或技術通過各種途徑流通或擴散至目標國家，從而實現本國的安全、外交和經濟利益的行為。近年來，敏感物項與技術的出口呈現出日趨復雜的態勢，出口管制的難度大大增加。我國兩用物項出口管制管理體制某些方面的局限性已經開始顯現，推進出口管制管理體制改革勢在必行。

一、我國兩用物項出口管制管理體制現狀

我國的出口管制特別是專門針對兩用物項出口管制的管理工作起步較晚。20世紀90年代初，對外貿易經濟合作部科技司成立專門處室，開始具體負責我國兩用物項的出口管制管理工作。目前已擴大并形成了由商務部機電和科技產業司的管制一處、二處具體負責，國防科工委、國防部、外交部、海關總署、農業部、衛生部和工信部等機構共同審核，以核、生物、化學、導彈等敏感領域的軍民兩用品和技術為管制內容的完整的防擴散出口管制管理體系。管理方式上實現了從行政管理向法制化管理、從應對性管理向主動管理、從中央集權管理向中央—地方共同管理、從分散制管理向跨部門協調管理，以及從內部交流為主向加強國際對話的“五大轉變”。同時，我國大力加強防擴散出口管制的法制建設，相繼制定和實施了一系列法律法規，《對外貿易法》、《海關法》以及相關部委制定的部門規章構成了我國出口管制較為完備的法律體系。

二、我國兩用物項出口管制管理體制改革必要性

一是國際形勢的不斷變化和維護國家安全利益要求中國出口管制體制做出相應變革。這主要體現在以下幾個方面：第一，全球大規模殺傷性武器擴散情況嚴峻。冷戰結束后，國際區域性爭端不斷，“9·11”事件和反恐戰爭爆發后，國際恐怖主義惡性發展。各國面臨的防擴散出口管制任務都較以往大大增加，我國國際安全環境也日趨復雜，特別是隨著美國戰略東移，我國面臨的安全挑戰和核威懾壓力不斷增大。第二，全球化的迅速發展既加強了各國經濟的交流和融合，也在客觀上使得管控物項的流動變得更為便利，防止大規模殺傷性武器及其運載工具以及防止相關產品和技術的擴散成為整個國際社會的普遍關切之一。第三，技術迅速發展增加了有效實施出口管制的難度。近年來，科技的發展使物項或技術的軍用和民用的界限變得非常模糊，對識別和有效防控工作提出了更高的要求，有效實施出口管制面臨越來越多的新課題。為此，聯合國安理會通過了第1540號決議，表明了各國加強防擴散出口管制的決心。美英等主要國家甚至將防擴散出口管制提高到國家戰略層面。在這樣的大背景下，中國應不斷加強和完善出口管制體系建設，將其作為必要的外交手段和重要籌碼，提升至國家戰略高度，以適應國際形勢發生的復雜深刻變化，切實保護我國國家安全和核心利益不受威脅。

二是中國兩用物項出口管制的快速發展要求現行管理體制適時調整。目前，我國出口管制登記備案企業數量已超過3000家，兩用物項出口管制的內容已不僅僅是出口申請審批，還包括企業內控機制指導、國際合作、對外宣傳和執法等多方面。隨著兩用物項的迅速發展和內涵擴大，現行的法律法規、管理體系及管理手段已經無法滿足出口管制管理工作的實際需要。法律體系方面，目前出口管制領域缺少專門的上位法，從國家安全利益的角度權衡安全利益與經濟利益之間的關系；在執法權方面規定較為模糊，缺乏落實法律的詳細規定和具體措施；內容更新相對滯后，在多方面存在空白亟待完善。管理體系方面，目前僅有《對外貿易法》原則性地規定了主管部門的業務職能，其他各部門的相關職能缺乏統一規定，散見于行政法規和部門規章中。管理隊伍方面，人員編制和人才結構難以應付越來越復雜的兩用物項和技術出口管制工作，中央層面，商務部管制一處、二處的人員編制數量僅為美國負責兩用物項出口管制管理的產業安全局(BIS)的幾十分之一，地方層面，大多省市則無獨立部門和專人負責。管理手段方面，缺乏專業的執法和宣傳隊伍，特別是目前多頭管理、分類處罰的執法模式易導致出口管制法律權利的重疊，引發相關職能部門之間的沖突。

三是主要國家兩用物項出口管制管理體制的改革趨勢推動我國相應管理體制逐步完善。作為出口管制的創始國，美國相當重視出口管制在維護國家安全和實現外交目標方面的關鍵性作用。針對兩用物項出口管制的管理，美國在商務部下專門設立BIS，行使主要行政管理職能。金融危機爆發后，奧巴馬政府提出出口促進戰略，啟動出口管制改革，全面提升出口管制管理的效率和力度。英、法、德、意、日等主要國家也高度重視出口管制管理制度建設，紛紛設立專門機構負責出口管制的管理工作，高度重視并適時跟進美國調整本國政策。如，英國商業、創新與技能部的出口管制局，法國兩用物項管制辦公室，德國聯邦經濟與技術部的聯邦經濟與出口管制局，意大利國際貿易部的兩用物項出口貿易協商委員會，日本經濟產業省的貿易經濟協力局，等等。中國是美國出口管制的重要對象國，與歐洲、日本等西方各國在出口管制方面保持著良好的磋商與合作關系。與美、歐、日等國強大的出口管制管理機構相比，目前我國的機構設置、人員編制等力量相差懸殊，在管理深度和執法力度方面都有很大差距。適時效仿美國BIS的建制，擴大現行管理體制和機構應盡快提上議事日程。

三、我國兩用物項出口管制管理體制改革意義

在國際環境和國內發展的雙重要求下，完善中國現行兩用物項出口管制管理體制不僅十分必要，而且對未來中國兩用物項出口管制的發展具有重要的現實意義。

一是兩用物項出口管制管理體制改革有利于中國更好地樹立負責任大國形象。一方面，完善的兩用物項出口管制管理體制符合中國防擴散出口管制的一貫立場。中國歷來以負責任的態度對待防擴散問題，實行出口管制，加強防擴散的努力，是中國作為國際社會成員特別是聯合國安理會常任理事國的應盡責任和義務，也是中國實行和平外交政策和走和平發展之路的重要表征。20世紀90年代開始，中國積極參與國際防擴散進程，參加了防擴散領域的所有國際條約和相關國際組織，切實遵守其有關規定與要求，對核生化等敏感物品及兩用物項和技術的國內管理與出口都采取了嚴格的管制措施。在兩用物項不斷發展變化的背景下，改革中國現行兩用物項出口管制管理體系，使之適應兩用物項發展的需要并為進一步發展做準備，是符合中國防擴散出口管制一貫立場和主張的表現。另一方面，健全的兩用物項出口管制管理體制有助于提升國際社會對中國走和平發展道路的理解和認識。作為綜合實力不斷提升的發展中國家和地區性核大國，中國在國際防擴散領域的立場和做法受到國際社會的高度關注。對于具備軍民雙用途的許多材料、設備和技術，中國堅持反對任何國家以和平利用為借口從事擴散活動，但主張保障各國特別是發展中國家和平利用和分享兩用物項的權利。目前，中國已頒布了《對外貿易法》、《海關法》、《貨物進出口管理條例》和《技術進出口管理條例》等法規，為兩用物項出口管制提供法律依據，同時，在實施防擴散出口管制的過程中，還采取了國際通行的最終用戶和最終用途保證制度、許可證制度、清單控制辦法和全面控制原則等，完全依照有關國際機構的規范要求行事，比較好地處理了防擴散與和平利用高科技的國際合作之間的關系。因此，適時對我國現行兩用物項出口管制管理體系做出完善和升級，有利于國際社會進一步加深對中國走和平發展道路的認識和理解，提高中國的國際聲望與影響，樹立負責任大國形象。

二是兩用物項出口管制管理體制改革有利于中國全面發揮兩用物項出口管制的重要作用。首先，強化兩用物項出口管制管理體制能夠更好地促進兩用物項出口管制在國家安全和外交戰略上的重要作用。中國在防擴散及兩用物項出口管制方面的努力和成效得到了國際社會的普遍認可。美國有關專業機構也認為中國在戰略性貿易法規、出口許可證審批機構和程序、企業培訓及就防擴散問題與重要國家和多邊出口管制機制進行接觸等方面不斷實現改進，我國已成為國際防擴散出口管制領域的重要一員。目前，在戰略性貿易迅猛發展之際，強化并完善我國兩用物項出口管制的管理體制和機構，明確管理機構的職能定位，培育統一的出口管制技術支持體系，建立出口管制專業執法隊伍加強執法力度，不僅可以更加有效地行使管理職能，促進和服務于中國兩用物項出口管制工作地未來發展，而且可以在國家安全和外交戰略等更高層面上發揮作用，成為我國在國際舞臺上抗衡與競爭的重要手段。其次，完善兩用物項出口管制管理體制有助于更好地指導和服務于中國兩用物項出口企業。企業作為基本的經營實體，是國家出口管制制度建設的重要環節。企業內控機制的建立已成為國際社會落實防擴散出口管制政策的一項重要措施，不僅可以有效防范無意識的違禁兩用物項出口，而且有利于推動企業承擔社會責任、更好地融入經濟全球化進程。中國出口管制法規中明確規定“出口經營者應當建立、健全兩用品及相關技術出口的內部控制機制”，從法律上對企業內控機制的建立提出了明確要求。商務部也以公告形式發布了《關于兩用物項和技術經營企業建立內部出口控制機制的指導意見》。盡管如此，中國企業在建立內控機制方面仍剛剛起步，對其重要性和規范標準不甚了解，需要政府層面予以指導和支持，而政府囿于現行體制在人員和機構設置方面的限制，無法全面地指導企業建立內控機制。可見，完善我國現行的兩用物項出口管制管理體制，建立企業內控機制規范標準，加大對企業的宣傳和指導力度，對出口企業未來的發展具有重要意義。

三是兩用物項出口管制管理體制改革有利于中國更好地融入國際防擴散體系。其一，改革兩用物項出口管制管理體制有助于我國盡快加入國際多邊防擴散機制。目前，國際多邊防擴散機制主要有針對核出口控制的“桑戈委員會”(ZC)和“核供應國集團”(NSG)，針對生物和化學敏感技術的澳大利亞集團(AG)，針對導彈及相關技術轉讓的“導彈及其技術控制制度”(MTCR)以及針對常規武器和兩用技術及設備的“瓦森納安排”(WA)。中國對國際多邊防擴散機制的立場經歷過基本抵制、部分接受到主動參與幾個階段，也反映出中國整體防擴散政策的轉變。近年來，我國積極開展與國際多邊防擴散機制的磋商與對話，迄今已順利成為ZC和NSG的成員國，但尚未加入針對兩用物項出口管制的WA。盡管加入國際機制需要多方條件和要求，但在國際兩用物項不斷發展的大趨勢下，完善并做好我國兩用物項出口管制的管理和協調工作，從機構配置上表現出我國對兩用物項出口管制的重視，有助于我國盡快成為WA的成員國，享受機制內各成員國在物項出口方面的優惠與便利措施，并履行相關義務。其二，完善兩用物項出口管制管理體制有助于我國更好地進行國際防擴散交流與合作。防擴散問題是世界性的，必須依靠各國的共同努力，僅靠一國或幾個國家的行動無法奏效，因此，出口管制國際交流與合作十分重要。中國歷來在防擴散出口管制領域十分重視和積極開展國際合作與交流，不僅努力發展與多邊出口控制機制的磋商和對話，參加了東盟等有關地區組織關于安全與防擴散問題的交流，而且與澳大利亞、法國、德國、日本、韓國、巴基斯坦、俄羅斯、英國、美國等國以及歐盟保持著良好的雙邊磋商與交流。在此良好基礎上，完善現行兩用物項出口管制管理體制，對于更好地了解國際防擴散出口管制的最新進展和變化，介紹與宣傳我國在出口管制領域做出的努力和取得的成績，多渠道、寬領域地開展國際合作都具有突出意義。

四、我國兩用物項出口管制管理體制改革思路與方向

面對國際國內環境的復雜形勢，對比分析主要國家兩用物項出口管制管理體制的變化特點，我國兩用物項出口管制工作任重道遠，深入推進管理體制的改革刻不容緩。

一是健全法律體系。第一，整合制定出口管制專項法律。借鑒各國成熟立法經驗，從國家安全利益角度，整合目前過于分散的法律、法規和部門規章中關于出口管制的相關規定，研究制定出口管制專項法律，明確我國出口管制立法宗旨和政策目標，闡述出口行為與國際安全與義務、國家安全、對外政策、戰略發展環境和經濟利益等方面的關系。第二，填補現行法規及制度空白。規范聯合國安理會決議等“國際法”向“國內法”的轉換程序，填補現行法規及規章在兩用物項出口管制方面的空白，明確出口管制違法的專門罪名及刑事處罰措施。第三，制定專項實施條例。在出口管制專項法律頒布實施后，按照其相關規定，出臺不同領域的執行條例，確定受管制物項查驗范圍，具體規定出口管制執法標準，改變目前法律法規缺乏操作性的狀況。

二是規范管理體系。第一，確定主要管理部門職責定位。借鑒美國BIS的做法，明確商務部作為兩用物項出口管制的主要管理部門的管理職能，統一協調其他部門在兩用物項出口管制方面的管理工作。第二，整合兩用物項出口管制管理職能。以商務部作為兩用物項出口管制的牽頭部門，建立協調機制，成立工作組整合國防科工委、國防部、外交部、海關總署、農業部、衛生部、工信部等的管理職能，避免重復管理和管理盲區的出現。第三，增加兩用物項出口管制管理人員編制。參照美國BIS機構設置，擴大現有商務部產業司管制一處、二處規模，細化兩用物項出口管制管理職責，設立法律法規、許可申請批復、行政執法、對外宣傳、國際合作等多個部門，加強兩用物項出口管制管理力度。

三是強化管理手段。第一，組建專業執法隊伍。加強兩用物項出口管制執法力度，在商務部設立專業執法機構；協調各部門執法職能，實現聯合執法和專業執法。第二，創新執法手段。創建兩用物項出口管制聯合執法平臺；依據受管制物項特性，探索符合其特性的查驗方式；增加管制物項專用執法設備。第三，增強依法行政水平。健全培訓機制，定期對執法隊伍進行出口管制法律、政策和清單培訓，提升執法人員依法行政能力和水平。

四是加大國際合作與宣傳力度。第一，加強國際交流與合作。積極參與聯合國各領域的國際會議，宣傳中國在出口管制方面的政策和措施，以及在加強防擴散方面的努力；積極參加兩用物項出口管制外聯活動，加強雙邊與多邊合作。第二，積極參加國際防擴散努力，爭取加入國際多邊防擴散機制；支持有關國家建立無核武器區；參加聯合國在核、生、化、導等領域的專家組工作。第三，設立專業對外宣傳隊伍。逐步建立多層次的對外宣傳專職隊伍，加大對外宣傳投入，制定對外宣傳方針計劃，有步驟地擴大兩用物項出口管制對外宣傳力度。第四，利用多種方式加強對外宣傳。綜合利用多種媒體方式，制作中國兩用物項出口管制對外宣傳片，編制兩用物項出口管制對外宣傳手冊；在國內設立定期舉辦的兩用物項出口管制國際研討會，加大國際影響力度。第五，加大對企業宣傳力度。建立專業部門實施兩用物項出口管制的企業宣傳與培訓；創新交流模式，疏通與出口管制企業交流的渠道，搭建與企業的溝通平臺；敦促企業建立出口管制內控機制，制定企業內控機制設立標準，在已設立內控機制的企業中按不同領域選取典型企業進行宣傳。

五是建設保障支撐體系。第一，建立綜合支撐體系。借鑒日本安全保障貿易情報中心、安全保障貿易學會等機構設置的做法，建立專業的兩用物項出口管制信息、咨詢及研究機構；強化現有協會、學會及科研機構力量，構建官產學研相結合的出口管制綜合支撐體系。第二，加大兩用物項出口管制投入水平。加大財政對兩用物項出口管制的支持力度，擴大兩用物項出口管制專項資金規模，支持防擴散出口管制申請調查、出口管制對外宣傳培訓、出口管制國際交流與合作、出口管制相關研究等。第三，加大官員培訓力度。支持中央和地方官員參加聯合國及相關國家舉辦的出口管制研討和培訓活動，設立地方管制官員定期培訓制度，組織相關官員學習我國兩用物項出口管制政策、清單及執法的變化情況，定期為相關官員培訓各國管制政策變化及最新動向。第四，加強企業兩用物項出口管制培訓。培養企業樹立國家安全利益高于企業經濟利益理念；按照企業產品領域分類，定期組織企業兩用物項出口管制相關知識培訓，避免并應對國外制裁。

六是加強出口管制研究。第一，建立兩用物項出口管制專家咨詢機制。選擇核、生、化、導等領域頂級專家組成委員會，對企業申請及相關事宜提供專業技術指導和咨詢；審定并不斷更新兩用物項出口管制清單；定期通報管制信息，溝通國際國內出口管制變化動向。第二，培養兩用物項出口管制專業專家隊伍。加強與相關研究機構、高等院校、協會學會等的專家合作與交流；定期舉辦專家座談會，交流出口管制相關研究；支持專家進行國際交流及相關出口管制培訓與學習。第三，加強兩用物項出口管制課題研究。設立各項研究課題，跟蹤世界各國兩用物項出口管制發展變化，分析國際多邊防擴散機制進展與影響，研究我國兩用物項出口管制清單制定與更新，關注出口管制企業內控機制建設等問題。

①中國社科院財經戰略研究院，②商務部研究院;責任編輯：王勇娟)