城市化視野下的城市發展戰略管理研究

■王 麗

隨著全球化時代的到來，城市作為一定的空間地域和經濟社會實體，已經更多的直接融入到全球經濟社會發展之中，城市之間的聯系在深度和廣度上不斷得到加強，同時各個城市之間的競爭也不斷強化。今天，我國已進入城市化快速發展時代，1979年我國的城市化率僅為19.99%，到2011年達到47%。以城市為代表的多維空間載體，正在成為我國和世界競爭的核心，它以多種復雜的方式進行著對資源、市場、人才以及外部發展機會的爭奪和較量，城市的發展需要由向外擴張轉為內涵式的發展方式。在這種背景下迫切需要從戰略管理的角度，對城市發展和城市運營的重大問題進行管理和規劃，強化政府對城市發展的治理和經營。

城市化與城市發展戰略管理

城市化是一個復雜的概念，不同的學者從不同的視角對其進行了探討。從以人為本、系統化的觀點講，城市化的質不僅包括農村人口向城市的空間轉移，同時也應包含產業結構升級、城市建設和城市管理的改進，以滿足人民日益增長的物質文化需求。這是對城市化內含質的闡釋。城市化的進程不僅僅是農村人口向城市的轉移，還必須同步提高經濟社會生產力，提高城市建設和管理水平，確保社會全面進步，并有效的同步解決城市進程所帶來交通擁擠、土地資源緊張、環境污染嚴重等的一系列問題。更有學者提出城市化是一個具有豐富內涵的概念，僅從任何一個側面都不能準確地反映城市化的本質，因此必須從多維角度來揭示其本質。城市化內涵包括經濟城市化、產業結構城市化、人口城市化、空間城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面的內容。

城市發展戰略管理，是指城市政府對城市發展戰略管理的編制、審批和實施進行管理，即通過行政的、法制的、經濟的和社會的等管理手段，對城市土地使用和各項建設活動進行控制、引導和監督，使之納入城市發展戰略管理的軌道，促使經濟、社會和環境在城市空間上協調、有序、可持續發展。它是城市政府一項重要職能，其主要任務是：依據國家和各級政府制定的關于城市發展的方針、政策，按照一定的制度和管理程序，組織編制和修訂城市發展戰略，審批城市發展規劃，并采用法制、行政、經濟和社會的管理方法和科學手段，指導、控制、安排好城市各項事業建設和工程建設，保證按照經過批準的城市發展方案有效地實施。

可見，城市發展戰略管理是政府城市管理的重要內容之一，它蘊含于城市發展和管理之中。城市化內涵的豐富性和包含內容的復雜性則更加凸顯了城市發展戰略管理的重要性、關鍵性。一方面，城市發展戰略管理是有效推進城市化進程的前提。有效的城市發展戰略管理可以有計劃、有目的的推進農村人口向城市的轉移，為城市的發展提供方向和建設目標。另一方面，城市發展戰略管理也是政府治理和預防城市化所帶來的交通擁擠、住房緊張、失業、污染等問題的重要手段和措施。從某種意義上，城市發展戰略管理是城市化進程中必不可缺少的重要一環，城市化需要城市發展戰略管理來保駕護航。

城市發展戰略管理的突出特征

城市發展戰略管理的內容是多方面的，從發展過程角度講，它主要包括城市發展戰略編制、城市發展戰略審批、城市發展戰略實施管理、城市發展戰略實施檢查、城市發展戰略管理反饋等幾個方面。在城市化進程中，城市發展戰略管理更加凸顯以下幾個特征：

（一）引導與控制相統一

城市發展戰略管理的目的是為城市現代化建設服務，使城市更加具有競爭，整個管理活動都表現為城市政府或社會組織依據城市發展的方針、政策，按照一定的制度和管理程序組織編制和審批城市發展規劃，實施經過批準的城市發展戰略，體現著對城市建設行為的有效引導和控制。

（二）宏觀和微觀管理相統一

城市發展戰略管理的對象具有廣闊性，大到整個城市甚至是區域，小到具體的規劃項目或者建設工程都是城市戰略管理的對象。尤其是，目前我國大多數城市正處在城市化進程中，城市化帶來了一系列相互聯系、互為因果的城市問題。在對這些問題進行戰略管理和解決時，更應將宏觀管理與微觀管理相結合。處理宏觀問題時，考慮到局部的實際，處理微觀對象時，增強全局觀念。

（三）專業性和綜合性相統一

城市發展戰略管理有其特定的職能和管理內容，是一項專門的技術行政管理，但大量的管理中的實際問題都是綜合性問題，往往一個具體項目都會涉及到城市交通、市容衛生、環境保護、文物保護、土地管理、國防、人防、消防、防汛、排水、氣象、抗震等城市管理的諸多方面。這就要求管理者實施管理時要有系統意識，進行綜合平衡，協調有關問題。

（四）階段性和連續性相統一

城市的布局和形態總是和城市的規模和性質相一致，城市的規模和性質由于受城市的歷史條件、城市經濟社會發展和城市地理位置等因素的約束，在一定歷史時期是相對穩定的。因此城市發展戰略管理具有一定的歷史階段性。但經濟社會是不斷發展的，尤其是我國正處于城市化加速發展時期，城市發展戰略管理更加要具有超前意識，要依據科學預測手段和城市發展的實際需要，考慮現在的城市建設對未來城市發展的影響。

城市發展戰略管理的主要方法

城市發展戰略管理的方法有很多，而且為了取得更好的城市管理效果，往往是多種管理手段和方法的綜合運用。但一般來說，主要有行政的、法律的、經濟的和咨詢的方法。

（一）行政方法

行政方法是城市發展戰略主管部門依靠行政組織的授權，采取命令、指示、規定、制度、計劃、標準、工作程序等行政方式來組織、指揮城市發展戰略的編制、實施、監督檢查活動。其基本優點有：保持規劃管理集中統一，有利于發揮規劃管理強大的調控職能。在實現管理目標的前提下，可以因時、因地、因事具有一定決策靈活性。

（二）法律方法

法律方法是最根本的方法。城市發展戰略管理的法律方法，就是通過城市發展戰略管理的相關法律、法規、規章和各種技術規范、標準，規范城市發展戰略編制和各項建設行為。我國城市發展戰略管理的依據：第一，國家立法，主要指 《中華人民共和國城市發展規劃法》及其相關法規；第二，地方立法，主要指各省、自治區、直轄市制定的 《城市規劃法實施細則》等相關的地方性法規，以及各城市制定的 《城市建設規劃管理辦法》等行政法規和 《城市建設規劃定額指標的規定》等技術性法規。

（三）經濟方法

經濟方法就是通過經濟杠桿，運用價格、稅收、獎金、罰款等經濟手段，按照客觀經濟規律的要求來進行規劃管理。其最大的優點是能兼顧城市整體利益，從而激發城市經濟活力。

（四）咨詢方法

城市發展戰略管理的咨詢方法是指吸取智囊團或各類現代化咨詢研究機構中專家們的集體智慧，制定城市發展戰略，幫助政府領導對城市的建設和發展進行決策，或為開發建設單位提供技術參考的一種方式。

城市發展戰略管理的重要作用

科學合理的城市發展戰略管理有利于發揮城市發展戰略和城市發展規劃的作用，促進城市的現代化進程，提升城市競爭力，對城市建設具有良好的激勵、引導和控制作用。

（一）有利于提高城市綜合效益

科學合理的城市發展戰略，對城市建設具有良好的激勵和控制作用。它對妨礙城市整體功能和公共利益的行為進行約束，對改善城市基礎設施和空間布局的行為給予激勵，對城市建設和決策過程中的各種利益沖突進行裁決和整合，對城市公共物品、基礎設施、公用設施的供給給予優先考慮，對改善最少受惠者境遇的經濟行為給予優惠對待和特殊補貼，引導各種經濟主體的活動與城市發展目標相適應，提高城市經濟效應、社會效益和生態效應。

（二）有利于促進城市合理布局

城市作為一個有機的整體，它由各種不同的資源組成。城市發展戰略管理就是要依據城市的經濟社會發展目標和生產力布局要求，充分研究城市的自然、經濟、社會和區域發展的條件，確定城市的性質，預測城市發展規模，選擇城市的發展方向，按照工程技術和環境的要求，綜合安排城市各項工程設施，并對各項用地進行合理布局。科學的城市發展戰略管理，可以防止城市攤大餅式發展，實現城市中心區、居民區、工業區、商業區、公共綠地的合理布局，滿足城市居民日常生活的需要，實現城市的內涵式發展。

（三）有利于維護城市生態平衡

生態系統是由生物群落及其生存環境組成的動態系統。生態系統的各個鏈條處于相對穩定的狀態，稱為生態平衡。城市生態系統具有高度人工化特征，城市工業、交通、建筑、園林等物質設施，都是人類有意識創造的結果。城市生態平衡，就是保持自然環境與人工環境的動態平衡。過快的城市化和工業化，帶來了工廠過度集聚、建筑過分密集，人口過分集中、交通過分擁擠，導致了環境污染、生態失調、水資源和能源緊張等許多問題。城市發展戰略管理尤其是規劃，對于維護城市生態平衡具有重要作用。

（四）有利于塑造城市特色形象

城市是人類文明的杰作。不同地理區位和歷史積淀的城市，應當具有各自不同的特色形象。城市發展戰略管理通過實施歷史文化風貌保護，加強獨特風貌和文化的保護、繼承和創新，通過規劃和建設標志性建筑，通過對河流綠地進行開發建設，有利于塑造城市的特色形象。

參考資料

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