美國維州參議院276號壩安法規修正案的生死之辯與教訓

林祥欽（美國）

0 前言

蓄水壩安全即是對公眾的生命、財產及生活環境安全的完全承諾，缺一不可，其工作內涵屬于一種工程技術，卻高于技術，因為保護人民免于潰壩受災的道德觀是其最核心力量，毫無猶豫空間，故壩安工作做得好，可謂厚德載福。然而“為利濫權”是人性，所以要藉由制度、法律對業主、顧問工程師或政府監管機構的職責加以規范。換言之，法律是道德的底線，能讓一切權力和欲望得到制約，故法者德之衛也，需政府機構公正執法，業主和顧問工程師遵紀守法，保障蓄水壩安全。管理工作是一種質量要求很高的專業技術及工程管理事業，面對不可測的潛在潰壩模式（potential failure modes,PFMs）的挑戰，所定制度與規范須不僅對事，還須對人，因為工作人員，無論業主、工程師或執法公務員都是公共安全的“責任代理人”。人與人的互動屬于感性關系的范疇，而事情屬于理性的領域，兩者俱成，需扮演關鍵角色者各盡其職，壩安管理工作方可順利推進。

由于人的關系會變，不可信賴，而事卻需要有常規可尋，故人與人的工作關系以及人與事的責任關系都需要制度與規范的劃清和制約，以建立社會信任壩安管理工作的基礎。因此，無論是基層工作人員或管理階層人員，不僅要求能勝任的個人素質，也要求個人及團隊整體的工作績效達到法律規章所規定的最低執行標準，避免行政制度成效不彰的情況發生。此管理哲學同樣可應用于壩安法令規章的制定。一般常將一些浩大的工程稱為政績工程或形象工程，但蓄水壩的安全工程卻不包括在內，因為壩安管理是一種風險事業，追求的是一種防災勝于救災的境界，故投入人力物力的成效是隱而不顯的，可是壩安一旦出現意外狀況甚至潰決，造成人命財產損失，卻可能成為千夫所指的“人禍”，故壩安維護實乃責任重大。因此，壩安工作人員的心理建設不可疏忽，必須樹立合適的道德觀與價值觀作決策的正確觀念，遵循工程指導方針，以達到法規要求顧及人民生命財產安全標準為職責。

壩安監管單位本是承諾公眾安全工作的載體，惟有不斷專注壩安維護的需要，才能使大眾放心。然而，一種錯誤的認知卻存在于一些人心中。譬如，近年無潰壩發生，則投入壩安工作的成本可予刪減，只要備有應急行動預案（EAP），一座壩的安全修繕工作毋須操心，甚至不必進行，或憑可用資源多寡去執行。但保護一座壩的安全程度系按政府壩安法規之標準而定，EAP固然考慮了一旦潰壩發生如何助民避險或救民于難，而水壩修繕則是超越此單純目標的多重任務，是對諸如壩體、水資源、下游公私財產及環境等多維性的保護。否則，以偏概全的結果即會導致如2010年2月美國維州參議院276號提案一般的荒謬劇。

“人道”是政府存在的基礎，整個體制與社會的價值所在，而利益回避及透明監督原則，則是民主社會政府依法行政的運作核心。然而，法律本身有時并不能讓人看到正義，因此正義與判斷有關，與法律無關。例如，1857年最高法院“斯科特訴桑佛特”案的判決，批評大法官以七比二票判決蓄奴并不違憲是美國憲政史上司法違背正義最具代表性的判例。依此而論，修法因形勢或隨民意所趨，與時俱進，乃司空見慣之事，一般認為美國人好訴訟，實不足為奇也。

現實生活中，處在不同位置的人或機關、團體，有時卻處于利害關系判斷的對立面，例如，理性的壩安監管執法單位對立理性和感性混雜的水壩業主以及眾多感性的水壩下游居民，本也無可厚非，因各方雖以公共安全為依歸，卻有不同的利害關系，存在著安全認知度的差異。本文僅就一場莫須有的生死之辯且影響深遠的維吉尼亞州（Common?wealth of Virginia）壩安法規條例修正案為例，說明州政府壩安監管單位的馬失前蹄，致使水壩下游居民目前處于低于國家安全標準的情況，以供參考，引為殷鑒，避免重蹈覆轍。僅針對維州2010年參議院276號法案，從社會人文和風險意識的角度客觀地就壩安修繕（remediation）對決應急行動計劃（EAP）以及減低壩安風險兩個層面，深入剖析問題的核心以及背后蘊藏的深層意義，同時反省檢討責任政治和公民社會的真意，嘗試尋求中庸解決之道，或可在未來面對類似問題時能成為同業的風向標。

1 維州參議院276號法案之爭議源頭

一座壩的潛在災難性分級，依其潰壩對下游造成的負面影響，分為高、顯著及低災難性壩三類。位于維州西北部的Lake of Woods壩，因當地3號公路通過其下游，被評為高災難性蓄水結構物，依照維州法規，該壩須通過最大可能洪水（PMF）（相當于重現期百萬年以上的洪水），但目前溢洪道僅能通過0.3PMF（相當至少重現期數萬年的洪水），必須改善。過去維州政府壩安監管單位考慮主、客觀因素，尤其是巨額工程成本，經過多年溝通，允諾該壩業主改善以至少通過0.5PMF為中期目標。至于短期目標，業主已逐步強化公共安全的柔性措施。諸如，在水壩附近布置全天候民警并監測水庫水位，同時負有當重現期100 a洪水來臨時與政府相關負責單位緊急關閉3號公路的職責，以及為下游地主購買災害保險。此外，業主也采取了一些壩安硬體強化措施，如在低水位泄水涵管上游端裝設水閥，便于維護下游端水閥操作的可靠性等，故官民關系尚處于融洽階段。

然而，數年前監管單位新任主管雖忠勤職守，積極任事（綽號“修理先生”），卻一改以往默契，單方面要求業主在限期內修繕溢洪道，通過所規定的PMF，毫無商榷余地，以致逼使業主請求政治支援，請求當地一位州參議員，以政治力介入對抗大壩安全監督執行單位的公權力，一場隨后引起全美關注的水壩安全民與官斗、情與法爭的大戲拉開了序幕。事后回顧，執法單位管理階層上級對精英的過度依賴，且長期強調專業而忽略民情，最終是一場教訓。在“可以EAP取代壩安修繕，或由州政府提供資金才修繕”的維州參議院276號法案于2010年2月5日提出后，有心之士莫不引以為憂，因為其影響后果嚴重，一旦在眾議院也通過，幾乎是完全廢掉監管單位的作用，失去公權力的執行力度，使壩安法規形同虛設。為深入了解爭議，首先簡介一些美國壩安管理歷史、現況及溢洪道設計容量的要求和規范于下。

2 美國各級政府水壩安全政策

孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，故道德和法律是政府施政績效中相輔相成的要素。道德是對是非的價值評判，依靠良知來實現，而法律是區分對錯的標準，靠政府相關部門的強制力得以實施。在歷史長河中，美國早在19世紀就發生過許多潰壩災難，1889年3月位于賓洲的South Fork壩潰決事件造成的死難人數史上最慘，其下游14.5 km處的Johnstown鎮中20%的居民（超過2200人）被洪水吞噬，哀鴻遍野。隨后，1911年9月該州又發生造成至少78人死亡的Aus?tin壩潰決災難，該州遂于1913年立法監管水壩。1928年3月加州St.Francis壩失事，死亡達400多人后，促使加州和鄰近數州次年立法，成為美國州史上壩安實體立法的里程碑。然而，多數州仍觀望，1970年代開始，接連發生數起重大人命財產損失的潰壩事件，廣為人知的有1976年6月愛達荷州的Teton壩和1977年11月當時卡特總統家鄉喬治亞州的Toccoa Falls壩的失事。可見潰壩非地區性，而是普世性的事故。在Teton壩潰決后，卡特總統痛定思痛，于1977年4月起至1979年6月落實了聯邦水壩安全指引（Guidelines），文件整合了聯邦政府各單位使用的程序和規范，包括設計、施工、運轉及法規等內涵，提供了確保水壩安全管理的具體實施步驟。

依循上述文件的原則，聯邦、州及地方政府紛紛開始立法，訂立壩安標準與法規，使壩安監管單位有足夠的威懾力，以伸張公權力，促使水壩業主采取以可靠性及危機處理為中心的壩安管理方式。譬如，愈來愈強調影響壩安可靠性的幕后工作，除了有關的目測壩安檢查外，還有觀測儀器的檢測追蹤及資料分析工作，又如設立法規執行者或獨立顧問工程師的壩安法規“合規性審計”（compli?ance audits）規則，建章立制的結果往往啟動了業主的大壩安全缺陷修正或修復（correction/rehabilita?tion）的修繕行動以及避災、減災計劃的擬定等多方面的工作。

美國1.83 m以上的八萬多水壩中的85%壩齡將在2020年超過50歲，老化問題逐漸顯現。根據以往美國潰壩統計，洪水溢頂占44%，基礎問題占37%，其它各種問題占19%（BOR,1983）。在可預見的將來，壩安監管單位防范潰壩、確保公共安全及可持續水庫運轉的水資源利用的工作可謂是“任重道遠”。由于組織、制度和理念是推動一個部門行使高效率管理及決策透明化的三大元素，因此，水壩安全的利害關系者（stakeholders）除法規執行者外，還必須包括業主、獨立顧問工程師以及上、下游居民和土地使用者。前三者乃是維護壩安的工作伙伴，是負責任的利害關系人（responsible stake?holder），此“鐵三角”設計理念形成如圖1所示三足鼎立并求一體“三贏”的格局。

圖1 壩安工作的一體性鐵三角伙伴關系及主要工作內容Fig.1 The responsible stakeholder and the nature of dam safe?ty work

從壩安相關執行任務的整體看，包括了三個工作執行計劃：業主的大壩安全計劃，獨立工程師的五年安檢計劃以及政府主管機關的監督計劃。這三方面計劃的執行必須整合為一體，各方都有明確的權責界定且具有互補性，以建構一個防范潰壩的周密的三層保護網。三者需齊心努力，各盡職能，務實求治，方能落實工作成效，達成壩安三贏的局面。換言之，業主要落實“大壩安全法規”法令要求，顧問工程師提高“公共大眾”服務的效率，而政府相關部門則擔當監管壩安的責任。

蓄水壩安全評估以安全檢查為手段，從檢查的內容、時間的長短以及頻率的角度觀之，可分成持續性的觀察、定期性的維護性檢查以及技術性檢查等三種。就戰術準則的行動而言，近年發展的潛在潰壩模式分析（PFMA）是綜合上述三種安檢對一個蓄水壩進行系統安全風險（safety risk）“總體檢”的一種有深度又可靠的新的壩安管理分析工具。若從一個完整的蓄水壩安全行為監測方案的宏觀角度言之，蓄水壩安檢工作又包括儀器監測、目測監查及安全檢查等主要項目。

3 276號法案實質與辯證核心

3.1 安全溢洪道容量的設計洪水量

水壩的水文安全標準通常取決于該壩潰決后對下游的沖擊后果，將水壩分成高、顯著或低潛在災難性等三級。潰壩會造成生命或巨大財產損失或環境破壞的為高災難性水壩；潰壩不會喪失生命但會造成他人財產損失或相當環境破壞的為顯著災難性水壩；否則才屬低災難性水壩。美國的水壩安全法規要求高災難性水壩必須通過最大可能洪水（PMF），除非經水庫設計洪水進流量（inflow de?sign flood，IDF）的分析，證明提高現有溢洪道容量至某一程度時，已無法改善上、下游淹水情況，該洪水入庫峰值流量可被定為小于PMF的IDF；否則，IDF就須是PMF。

3.2 應急行動計劃（EAP）的必要性

EAP提供壩安狀況監測、應急管理人員通知及下游疏散計劃等資訊，其中最重要的是提供潰壩后壩下游將被洪水淹沒的可能范圍，因為沒有任何一座壩可以完全保證不會失事（fail-safe），而所謂水壩的安全也只是達到一種相對于大壩安全法規所要求的標準安全程度而已，并非全面、絕對的安全，因此，EAP的適當擬定可說是“不防一萬，只防萬一”的明智做法。換言之，確保水壩安全加上預備穩妥的EAP是建構公共安全、防范潰壩及一旦潰壩減少災害損失的兩個主要工作平臺。因此，完整水壩安全的策略是壩安管理打頭陣，EAP殿后，以延長全面防范潰壩的戰略深度。

3.3 EAP與壩安修繕的核心概念及不可替代性

如上所述，為共同保護壩下游居民的安全，雖然EAP能與壩安修繕維護工作攜手合作，但兩者功能性卻有本質上的不同，茲將兩者目標、運用方法及工作范疇等不同方面及其深層次的結構性差異，從專業觀點分析如下。

3.3.1 目標不同

（1）保護范圍及程度的不同

維護壩安的目的是確保符合壩安法規安全標準的水壩，在設計安全范圍內不會發生潰決以致造成下游的災難后果，此包括了人民生命財產、水資源、業主物業、環境、衛生及可能的社會、政治等多面性的沖擊。是故，壩安的考慮是基于所訂立的安全標準設計一座新的或修繕一座現有的水壩。換言之，一水壩受保護的程度是由上、下游的開發程度而決定的。反觀，EAP是備來應付萬一不確定性的風險因素超越法規要求的標準安全考慮要素時之失事狀況，盡可能防范或減少潰壩后果中的人命財產損失，不可作為影響水壩潛在災難性等級分類的因素。

（2）作用時段不同

為壩安合理而持續地進行修繕是處于主動的優勢地位，是保護下游居民安全的第一道防線。反觀，EAP的執行是處于被動的劣勢地位，是保護下游居民安全的最后一道防線。

（3）戰略思維不同

修繕水壩的戰略思維是一種責任意識，必須按壩安法規要求辦理，而EAP是一種機遇意識，等到水壩失事發生時，才按狀況執行必要搶險救急的步驟。若只備EAP而不按規定修繕水壩，是抱有概率投機心理，且一旦發生潰壩時，造成的經濟損失恐遠比修繕成本大，得不償失。故基本上修繕水壩是為防災、避災，而EAP是為減災、救災，兩者分別做的是確定和不確定的準備工作。

3.3.2 運用方法不同

（1）執行力度不同

修繕水壩是由業主、獨立顧問工程師及法規執行者各自按法定職責共同努力完成的，是三者主動地去做對的事，是為維護大壩安全功德圓滿而努力。反觀，EAP的上、下游居民撤離的有效性和效率完全依賴緊急應變管理單位（EMA）和居民的合作程度，與業主、獨立工程師或法規執行者并無直接關系，再說準備和執行EAP不過是被動地把事情做好而已。

（2）著力點不同

在平時，修繕水壩通常是除卻風險因素，防微杜漸，或追求解決問題的根本辦法，一勞永逸，在時間長軸上是不斷地處理出現的問題，而EAP或可作為壩安期中風險消減方法（IRRM）的治標辦法之一，但不是全部，只能針對未來突發的壩安狀況作臨時性緊急避險之用。修繕水壩是積極性需落實的作為，而EAP是消極性需演練的作為。

（3）行動手段不同

修繕水壩是工程的硬體方法，而EAP是非工程的柔性措施，故減災靠技術，救災看覺悟。

3.3.3 對壩安法規反饋影響不同

修改壩安法規中任何修繕水壩要求的條件是屬壩安法案的變更，牽動相關的修法程序，但修改或更新EAP內容只需要壩安監管單位核準便可。修繕水壩過程中若有新的發現，為能夠將一些安全要素或要件反饋于未來的設計中，須按法定程序補充完善現有法規不足之處，但EAP卻無此種反饋功能，只能在平時操演（exercise）或一旦執行后作個案檢討。

3.3.4 處理大壩安全風險意識不同

EAP的擬定是一種如同壩安管理買保險的作法，而不是去管理壩安問題的風險大小，但壩安修繕則關系到壩安問題的風險管理之分析、評估、決策及行動的準則，內容繁復，不如EAP單純、直截了當，對壩安維護具有壩安投資和水資源效益再投資的意義。茲將上述修繕水壩和執行EAP的不同點簡略綜合于表1中，以便比較。

表1 水壩修繕與EAP之本質差異Table 1:The essential differences between remediation and EAP

4 政治干預下276號修正法案之省思

當以EAP替代水壩修繕的276號法案提出后，一般輿論居然普遍叫好，認為“苛法擾民”，同情Lake of Woods業主，只有一位專欄作家提出一簡單的疑問，“以EAP代替修繕水壩，如同一個猛虎柵欄破了洞不去補，等到有情況時再執行EAP即可，此是否有不妥之處？”由于全國性有關壩安專業團體（如ASDSO、ASCE等）以及維州專業人士等的強烈反對，該提案參議員為舒緩壩安界的高度不滿，與維州壩安主管單位私下妥協。經“密室政治”的利益交換后，將該法案修改為一座高災難性水壩的IDF由PMF減為90%PMP造成的洪水，并定義PMP為當地最大雨量記錄（注：PMP本應是理論性最大暴雨值），且若該壩有EAP并有下游災害保險時，可再減少至只要通過相當1/3“PMP”的洪水量就算合法。此一數字“正巧”綽綽有余地符合Lake of Woods壩的現況。此修正案雖比當初可替代的EAP法案為佳，卻是一種明修棧道，暗度陳倉、量身裁衣的取巧做法，早知如此，維州壩安監管單位又何必當初呢？有識之士皆嗟嘆不已。公共安全茲事體大，怎堪如此蹂躪？維州一地方新聞的ABC電視臺曾于2010年4月29日報道了維州壩安法規遠低于美國國家安全標準之事。或許維州水壩下游居民現尚未警覺，一旦發生潰壩事故，雖提案參議員將背罵名，但悔之晚矣，而壩安監管單位事后顯得士氣不振，主管紛紛退休離去，“走為上策”。

如前所述，276號法案的辯證核心其實是水壩修繕對決緊急行動計劃，是一場與人命相關的生死之辯。回顧此一事件，業主與壩安主管機關之爭，實乃義氣之爭，對公共安全，雙方無勝者可言，監管主管雖咎由自取，但業主贏了戰斗，卻輸掉了戰爭，反而遮蓋了公共安全問題的本質。是非本為善，不在爭對錯，故雙方當在乎力與理杠桿的平衡點，是否以公共安全為念，惟有此正確的判斷才會有正確的行動結果。本案例的一些教訓值得領悟學取，重新檢視司法、民主政治與專業的基本關系，冀望“前事不忘，后事之師”，避免類似事件重演。人民是“頭家”（即老板），官府的設立是為解民于惑、教民于愚、拯民于困、救民于溺，故一般法令規章的訂立是一種道德勸說的規范“明”文化，為官的不與民斗，要殫精竭慮為政府的管治能力去動腦筋，以解決問題，方為正道。當代恐懼學專家紐約州大Corey Robin教授和英國里茲大學Zyg?munt Bauman等都在近著中警告說，人民的恐懼乃是統治者的責任與機會，可以通過積極作為消除人們的恐懼，而不能把恐懼當作是工具，因為這無益于問題的解決，只會讓問題愈搞愈糟。尤其任主管者，做任何事要匡扶正義，而非為一己的功利打算，并要把真相闡明卻不邀功。此外，若從Lake of Woods壩溢洪道可通過重現期數萬年洪水的容量而言，潰壩風險值低，但修繕成本高，維州壩安主管不僅應具有適當的政治敏感度，并應具有風險通報決策的風險管理思維，建立風險評估與戰略預警機制，“急就章”解決爭議問題的方式并非良策。

一般而論，業主為求水庫計劃有一個圓滿的成果，必須進行風險管理工作。業主管理風險達到可接受的程度需要平衡利益相關者的各方面期望，其所涉及的一些注意事項包括如壩安法規、安全的期望度、環境沖擊以及財務等諸多因素。若業主只為最佳利益行事，如何顧及社會責任之道德性呢？因此，監管單位和業主不要在意識形態上各說各話，要在壩安議題實質內容上展現智慧，能對壩安問題“對癥下藥”。據此而論，推動任何公共決策，理性、專業與溝通協調缺一不可，即使有爭議，也要以談判代替對抗，這是時代的潮流。

一般而言，處理沖突的四個策略分別是避免、爭到輸贏、妥協或解決問題，可多者并用。有時在一個合理的基礎上解決沖突是無法回避的過程，但要避免陳述立場、捍衛立場或重申立場，而要鼓勵解釋立場，讓對方提出問題，尋找共同點，發展新的解決方案，討論利弊，篩選最佳選擇的協議或取得彼此的承諾。總之，非對抗性解決爭議的方式比訴諸法律訴訟或援引政治力介入，更容易創造成果，給當事人較滿意的折中方案。

5 討論

（1）近年美國政府少數專職監管機構疏忽職守，不乏造成巨大人命財產損失及民生環境沖擊的例子。例如，2010年西維州29人死亡的礦難，奧巴馬總統歸咎于聯邦礦業安全與健康管理局的失職，不僅是因安全法規不健全，也是監管單位安全改善工作積壓的后果。2010年墨西哥灣BP的漏油事件，漏出美國政府監管弊端。事后發現聯邦礦業管理局把部分應該由政府負責的安全檢查居然放給業者自我管理，結果往往就是沒有管理。再回顧2008年因次級房貸引發骨牌效應的全球金融海嘯，究其源頭是因聯邦的銀行監管機構拖延處理不當抵押品贖回權的監管責任，漠視州級銀行監管聯盟早于2007年提出房產贖回權比率已在全國各地大幅提高至須介入調查借貸銀行問題的要求，其反應慢半拍的結果是日后金融風暴的形成。以上諸例證警示，政府監管機構的專責是否落實關系民生社稷的安危，至為重要。

（2）事有輕重緩急，有爭議，事緩則圓。理性或感性皆要以公共安全為宗旨，避免爭議從法規問題無限上綱到政治問題，雖然政治是管理眾人之事，但不應是管理專業技術之事。所謂“歷史遺留的問題”，應按“先易后難”的思路，循序漸進，創造條件，謀求解決之道。在情理法基礎上，與對立一方累積互信過程中，就雙方能接受的妥協程度先取得共識，避免不必要的嚴重沖突，以建構互信的資本。本文所述之壩安監管單位與水壩業主，宜在積累雙方互信的基礎上，求取壩安修繕及期限的最大公約數，逐步厚植該基礎，共同為保障水壩下游居民安全的最高目標努力。畢竟監管者和業主的角色本不應放在天平的兩端，成為二元對立，而應是二元合一，因為角色的定位原不是兩者平衡，而是合而為一。

（3）每當民生基礎設施涉及到公共安全時，即使矯枉過正，有時并不是件壞事，但也不是盲目的保守做法。水壩安全即公共安全，人命關天，疏忽不得。由于壩安屬于一種動態平衡的結構狀態，即使在“除險加固”的過程中，確認任何新的PFMs工作應是持續性的，不可中斷，并采取相應措施，壩安方可長治久安。EAP的準備，其實是供潰壩事后收拾殘局所用，真正要做的是防止潰壩發生的壩安補救工作，前者是后者的“后衛”，而后者則是前者的“前鋒”，不可本末倒置，倒果為因。若從壩安風險估算方程式的兩個組成參數（即潰壩概率及其后果）觀之，更可靠和具成本效益的管理風險的方法須采用兩種方式：減小潰壩的概率及采取措施減輕其后果。因此，壩安和EAP并不是兩個互相排斥的命題，而是一組互補且相互牽引的辯證關系，缺一不可。事實上，廣義的水壩安全包括水壩修繕和EAP準備在內，兩者都是業主當負的責任。

（4）本文之法案爭議事件，政府監管單位在人本和諧社會坐標上反思，可建立超越成見的大是大非共識，包含如下三個部分：①理性的判斷和溝通，因現在已不是“民可使由之，不可使知之”的時代；②民意的尊重，這是一種制度的設計，講求的是協商手腕與妥協精神；③法規的維護，乃是伸張公權力的一種具體表現。然而，要尊重專業，民間和政界的科學素養有待提升。檢驗政府的公共安全政策要通過科學理性與恰當的風險溝通機制，以落實政策的最大效益。同時，社會需要形成一個專業的“公共論述”平臺，讓公共政策可以由不同的專業觀點客觀討論，而非永遠各自表述。

（5）維州276號法案實為公共安全生死之辯的一場法律爭戰，其中包括了如表2所列示的辯證內涵，供作比較，以正視聽。

表2 維州276號法案辯證內涵Table 2:The dialectical nature of VA Senate Bill No.276

6 結論與建議

（1）政治vs.專業：法律原本是公義的典章，所訂法規要求合乎情理法，而人道本就該放在法律里，但需要專業判斷的，根本不需道德評判或法外情。壩安制度典章的建立與落實是執法公仆維護公共安全的承諾和伸張公權力的表現，也只有在此合乎情理性法治的基礎上，方可實現工程計劃的安全目標。換言之，公權力的維護和伸張是為政務辯護，有理念方向，也有使命目標。因此，276號法案的爭議是一場嚴峻的堅持專業理性與外行感性之爭，應是對話的“是非題”，而不是“選擇題”或“問答題”，更不應是政治角力問題。況且一旦壩安工作夾在專業與政治之間，公共安全挑戰更為嚴峻。本文強調從專業角度構思與遵行的壩安原則，可惜在政治現實因素的干擾下，最后實際的壩安工作既變質又走樣，甚為遺憾。若政治凌駕專業，會讓本著專業、勇于任事的技術官僚灰心喪志。原來，推行壩安工作所缺的并不是專業知識，而是決策者的智慧、決心與魄力，俾使執法能夠周延審慎，采用妥當、兼具理性與感性的方式謀定而后動，方可使官民一體，成為良好的壩安合作伙伴。

（2）司法執法vs.民主政治：法有限而事無窮，故法令規章提供的是通則，須靠司法、執法者于不同個案中調整并實現正義。換言之，在解釋法規的過程中，不是如同公文用語“等因奉此”式官僚文化般純粹引用法律條文，宜從其背景、目的進行最適當的解釋及應用。此并非說用民粹來掩蓋專業，乃對于整個法令規章解釋應具終極思考能力，宏觀地包括對人民期待的感受，不是只求文義而無任何目的思考的法匠思維，此易導致與相關民意形成對立的僵局，無益于問題的解決。Lake of Woods壩現有溢洪道容量既然可通過重現期數萬年的洪水，洪水漫頂潰壩幾率并不顯著，無立即改善溢洪道容量至PMF的急迫性。監管主管一步到位的公權力伸張方式只著眼于問題的解決，卻造成了虛擲社會成本的爭執，破壞和諧關系，最終導致政治力介入而犧牲了公共安全，得到與初衷適得其反的結果。

（3）公共服務便是公益信托，政府保護國民是無可旁貸的責任。如果一個政府部門失去了公信力，就會阻礙它執行工作任務。壩安工作者需讓大眾信任所作的決策都是最誠信地以大眾利益為依歸。事實上，民眾在乎的也是壩安工作者所在乎的，并非在乎專業知識到底有多少，因此，必須堅守法規和工程規范及指引所制訂規則的準則條例。從本案例學到的功課之一是監管單位維護和執法行動的態度，應是力與理、硬與軟的兼顧，可作為未來運作的準則，重視結果，更重視過程的和諧，避免與業主兩敗俱傷，賠上公共安全的潛在巨額社會成本。一旦導致政治凌駕專業，不僅犧牲了合作精神，從專業解讀，也是預告潛在災難的來臨，當以維州案例為戒鑒。

（4）壩安專業人員除投身于份內工作外，宜更多地關心或參與討論其他甚至國家的壩安議題或爭議，聊盡社會責任。例如，筆者曾響應ASDSO的呼吁，寫信給代表居地的州參議員及審查276號法案的州參議員委員會，解釋EAP不能代替水壩修繕的安全補強措施，兩者的應用要恰如其份。大壩安全工作人員需要改善與業主及民意代表的溝通能力，讓他們確實了解為了公共安全，壩安工作人員有能力去完成所訂的工作目標和所賦予的任務。一般社會大眾認為公共安全是理所當然之事，殊不知潛在災難威脅所在，種類各異，故公私伙伴關系對共同處理民生基礎設施的危機意識是十分有益的，但社會人士須具公眾意識和教育背景，官府方可將此種關系作為一種可用來促進民眾參與共同應付某種危機意識的最基本工具。例如，假若Lake of Woods業主及276號法案提案參議員能確知修繕水壩和EAP之不可互代性，就不致發生此種荒唐、貽笑大方之事。

（5）維護壩安是將公共安全放在第一位的工作，是一種超越工程技術的計劃管理的道德性工作，故無論是業主、顧問工程師或法規執行者，從事壩安工作當求心安理得，面對重大問題采取理性務實的態度，而非以己利為考量中心。前美國能源管制委員會（FERC）大壩安全部門主管Gus Tjoumas先生退休后曾在致筆者一信中說道“我過去殫精竭慮地做了許多壩安決策，都無不以保護人命財產安全為依歸，然而即使念茲在茲，事必躬親，決策過后有時也會帶來一些意料不到的新問題。雖然我知道神永遠在幫助我，但我卻是要實際作決策以執行工作任務的人，內心實誠惶誠恐”。Tjoumas先生負責監管全美2600多座發電水壩，在任上戳力從公、夙夜匪懈、勇于任事、惟求心安的工作精神，成了實踐“人在公門好修行”的優良典范。■