法官沉下去，民心升上來——河南汝陽縣法官村長工作模式調研

文/艾新偉

2011年初，河南省洛陽市汝陽縣人民法院開始推行一種新的工作模式——“法官村長”工作機制，全院81名干警在完成本職工作的同時，深入廣大農村，排查化解社會矛盾，提供法律服務，把眾多社會矛盾和群眾糾紛化解在廣大農村的最基層。經過10個月的實驗和推廣，這種工作模式受到群眾和政府的廣泛贊譽，錦旗、感謝信源源不斷地涌入法院，引起社會各界的廣泛關注。

最近，記者深入汝陽縣進行走訪、調研，耳聞目睹了這一創新機制的效果，感覺到法官村長工作機制——黨委支持、群眾滿意、社會認可、政府夸獎，的的確確是一件惠民、利國的好事情。

一、農業人口多、涉農糾紛多、農民信訪多，是法官走進農村當“村長”的重要原因

村長，農村基層組織的領導人。在我國廣大農村，鄉村鄰里如果有糾紛，往往先想到的是找村長；村長采用民間調解的方式解決糾紛，老百姓感到親切和信賴。

那么，是怎樣的動機促使法官搖身變成了老百姓敬仰的“村長”？

經過深入調研，記者認為，汝陽法院的法官村長工作模式，是當前農村社會管理中農村人口多、涉農糾紛多、農民信訪多的“三多”形勢和基層法院面臨的很多困境的必然選擇。

汝陽縣是河南省西部山區的一個國家級貧困縣，全縣13個鄉鎮，216個行政村，2364個自然村，人口43萬，其中農業人口37萬，占總人口的86%。隨著農村市場經濟的發展和利益主體的多元化，涉及“三農”問題的糾紛不斷出現，呈現出群體性、復雜性、對抗性等特征。從汝陽縣法院近年來的司法統計數據來看，涉及“三農”的案件在85%以上（據了解，全國法院系統的案件87%左右在基層法院。）且特點鮮明：主體多元化、涉及面廣、群眾情緒大，糾紛的起因大多源自政策法律意識淡薄。

汝陽縣法院涉法、涉訴信訪的案件，當事人呈“四偏”特點：一是生活條件偏差，低于所在地平均生活水平的占31.2%；二是文化程度偏低，初中以下文化程度的占39.5%；三是年齡偏大，一般在40歲以上，相當一部分在60歲以上；四是案外人偏多，占21%。在上訪心態上，大部分上訪人認為法院處理不公、不及時，辦案人員違法違紀，或是對合法但不合情的處理結果不滿意。

與“三多”疊加的，則是基層法院普遍面臨的“三重難題”：一是案多人少矛盾。以汝陽法院為例，正式在編干警81人，實際從事一線審判工作的人員不足40人。受理案件數量每年平均在2500件左右，且呈遞增趨勢。二是民意溝通難。信訪不信法現象普遍存在，當事人對司法廉潔的質疑到了挑剔的地步。三是社會壓力大。壓力一方面來自于案件數量、新類型、重大復雜疑難案件增多，審理難度不斷加大；另一方面來自于社會關注度的不斷提高。各種性質的民意調查、績效排名、通報問責等，不斷影響著傳統觀念對法院工作的評價標準。

導致這種局面的根源出在傳統的審判方式上。一方面，法官坐堂問案、居中裁判，使法庭成為訴訟技巧的競技場，生活在廣大農村的農民明顯處于劣勢地位。法官們說：“農民說的話都不是法言法語，不懂得在法庭怎么舉證和辯駁，法官還要當訴訟引導員，引著他們打官司。”在這種情況下，許多權利受到侵害的當事人有理卻不一定能打贏官司，轉而通過信訪或者其他極端方式維權。另一方面，法院被動堅守陣地打防御戰，當大量訴訟涌入法院時，法官只能疲于招架，案件質量和社會效果難以保證。

二、法官村長工作模式，是新時期司法工作貼近群眾、服務群眾的、馬錫五式司法為民模式的新體現

“當初用‘法官村長’這個名稱，一方面是想突出法院特點；另一方面，是為了拉近與人民群眾之間的距離。”汝陽法院院長胡博文解釋說。

這些被老百姓稱為“不拿報酬的編外村長”，并不是真的去村里當村長，法院的工作人員依舊正常在法院上班，但都要“包村”，負責處理二到四個行政村的糾紛。與一次性民意溝通方式不同，汝陽法院把這種工作機制定位為一種新的審判方式。

其基本工作模式包括糾紛化解機制、矛盾預防機制、民意溝通機制等三大類。在不影響正常工作的前提下，法官們要通過電話溝通、上門走訪、入戶排查等形式，排查化解發生在基層、尚處于萌芽狀態的民間糾紛；采取巡回宣講、現場辦案、發放資料等方式，宣傳法律知識；對民調人員進行業務指導，為村兩委處理村內事務提供法律幫助，與基層干部共同學習交流黨的大政方針政策。

記者看到汝陽縣綜治委與汝陽縣法院聯合下發的《法官村長工作方案》，其中向干警提出做好“五員”的工作目標，即做矛盾糾紛的排爆員、普及法律的宣傳員、體察民情的潛水員、村組工作的指導員、法院與人民群眾的聯絡員。

汝陽法院每名干警的手里，都有一本民情日志，隨時記錄下鄉工作情況。他們有個“四步工作法”：進村排查—登記梳理—引導分流—分類調處。對于成功調處的糾紛，凡符合司法確認案件受理范圍的，引導當事人進行免費的司法確認，不能調解的則進行引導分流。對發現的苗頭性問題及重大不穩定因素，及時與地方黨委、政府溝通。

2011年9月26日，記者在三屯鄉負溝村調研時，恰逢負責處理一起交通事故糾紛的法官村長尚月利和縣司法局辦公室的干部楊永亮進村給當事人一方送75000元的賠償款，當事人一方的群眾拿到了實實在在的錢款，激動地把我們讓到院子里坐下，拿出來剛剛收的花生和柿子讓大家嘗嘗，拉著法官村長的手，眼淚奪眶而出……

“每名同志都有幾件令自己自豪的成功調解案例，”法院辦公室副主任尚月利興奮地說。她因為及時化解了一起因拌嘴導致老人自殺的停尸索賠事件，避免了一場大規模的群體毆斗，縣政法委專門對她進行通報表彰。這樣的典例在法官村長工作機制推行之前是不能想象的。

截止2011年10月底，汝陽法院干警已經排查處理糾紛523件，而這523件糾紛全部是在沒有到法院立案之前化解的。發放法官村長法律宣傳資料萬余份，為群眾提供法律咨詢897人次，巡回審理案件313起，舉辦法制宣傳講座58場，包村法官列席村兩委會議446次，指導民調組織人員525人次。法官宣講團在全縣20余所農村中小學的宣講引起了廣大師生的強烈反響，主講法官成了各校爭相邀請的“香悖悖”。

“法官村長給當地群眾帶去了什么？是法律意識的普及，是村民訴訟的便利；更是一種深入群眾、腳踏實地的工作新風尚。這樣的普法宣傳形式，是一場‘法律趕集’。”汝陽縣政法委書記李強說。

三、法官村長工作模式把法官的單一坐堂判案變革成深入農村“全天候”服務老百姓的“村長”

調研中，記者深刻地體會到了汝陽法院司法工作的三個轉型。

轉型之一：糾紛解決主體由“單一型”向“多元聯動”轉型。

一方面，賦予了沒有辦案資格的干警化解糾紛的權利。法院綜合部門的干警，因為工作性質所限，平時很少有機會與涉案人民群眾直接接觸，更不用說去調處糾紛。法官村長工作機制推行以來，他們和一線干警一樣投入到了矛盾化解的實踐之中，在化干戈為玉帛的場景中深受教育和鼓舞。據統計，在該院己經成功化解的523件糾紛中，非一線干警調處的有232件，占44.3%。

另一方面，基層組織的干部也被法官村長的工作熱情所帶動。“人家法官村長不拿村里一分錢，還這樣熱情地為老百姓解決問題，我們村干部咋有臉拿著工資不好好為老百姓辦事？”小店鎮小店村民調主任王銀明對記者說。

轉型之二：辦案方式由“被動辦案”向“主動提前化解”轉型。

從我國國情來看，很多老百姓對法律似懂非懂，當其權利受到侵害欲尋求法院幫助時，繁瑣的手續、漫長的程序、“冷冰冰”的法律條文，像一堵無法跨越的高墻，“橫亙”在法官與民眾之間。而法官村長則拆除了這堵高墻，通過下鄉活動變“被動司法”為“能動司法”，充分發揮法律專業特長，通過講法理、說情理直接在村里化解矛盾。

下鄉的法官村長說，感覺拉近了和群眾的距離。以往開警車進村辦案，群眾看到警車就躲避，臉上表現的是驚恐、不解、不歡迎。詢問時遮遮掩掩，問個路，群眾都不愛告訴我們。如今再開車進村，看到的是老百姓的笑臉、或點頭示意、熱情搭話、端茶讓座，臨走時路邊的群眾一句“你走啦！”會讓我們心里十分溫暖。誰說“窮山惡水出刁民”，其實這些鄉村群眾挺樸實的……

這不僅是村民對法院工作人員態度的轉變，更是對其所代表的司法體系態度的轉變。

轉型之三：辦案時空由“作息制”向“全天候服務”轉型。

在汝陽縣216個行政村的村部，都有塊“法官村長”聯絡牌，上面公布著包村法官的照片、固定電話和手機電話，還有監督包村法官工作的電話號碼。

正是這樣的一塊牌子，讓汝陽法院干警的作息時間由八個小時轉變成了“全天候”，老百姓深夜打電話求助時干警們也熱情幫助排解。

四、不拿群眾一針一線，全心全意為人民服務。群眾感言，當年的“老八路”又回來了

記者在汝陽縣調研時，感受到法官與老百姓的距離很近、感情上很親。很多群眾看到法官村長，老遠就會直呼其名；還要拉著法官村長到家喝茶拉家常，彼此熟悉的程度耐人尋味，讓人深深地感到了一種親情。很多老百姓把法官村長的名字、電話號碼記到家里的本子上、保存到手機里。老百姓對法官村長常常說的一句話就是——現在都成一家人了，還客氣個啥啊！

從種種個案中可以看到法官村長工作機制深受群眾歡迎。

其一：申請救濟方便。相對于找律師、寫訴狀及繁瑣的立案程序，群眾一個電話就可以找到居中調處糾紛的“中間人”，且這些“中間人”還是比較熟悉法律的法官。

其二：解決糾紛成本低。法官進村服務不收取任何費用。交通、誤餐、通訊等費用均由法院自行承擔，這樣真正的“不拿群眾一針一線”的工作紀律，讓老百姓親切地懷念起我黨革命時期魚水情深的好傳統。

其三：方便快捷解決問題。法官一般把解決群眾問題的地點選擇在老百姓的家中或者田間地頭。這樣的地點選擇，可以消除群眾“打官司”的緊張感，也確實免除了群眾的車馬勞累之苦。

其四：容易贏得信任。由于進村開展工作是在職責之外從事司法服務，因此，法院干警與糾紛人之間沒有任何的利益沖突；而這種“放下身段進農門”的做法，與群眾心目中的“公家人”的日常做法不太一樣，更具有親和力。

胡博文深有感觸地說，“法官村長工作制度不是我們一時的心血來潮，不是一拍腦袋就猛想出來的東西，是在汝陽法院黨組對當前人民法院面臨的形勢和任務做出科學判斷的基礎上，進行的大膽實驗。只要群眾滿意、社會滿意、政府滿意，我們會把它作為一項常態化工作內容，始終堅持下去。”

五、法官村長工作增強了人民法院的社會職能感，提升了黨的威信和形象，是對社會管理的創新，不是瞎折騰

汝陽法院的法官村長工作模式，其實質是一種社會管理創新。

中央提出構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，人民法院是否也需要參與社會管理創新？其切入點和著力點在哪里？

對此，汝陽法院黨組的立場很鮮明：

其一：法院不能缺少社會職能感，法院職能要積極向社會推進，構建積極融入的社會矛盾預防化解工作體系，在黨委政府的統籌之下，借助全社會的力量對矛盾糾紛實行分流疏導、綜合治理，是轉型期有效應對社會矛盾糾紛的必然選擇。

其二：中國特殊法律環境，必須正視不同當事人法律理解上的差異，我們不能以司法中立為借口，旁觀于社會之外，放棄自己的社會責任，放棄法律匡扶正義的職責與擔當。

其三：在尚處于形成進程中的中國司法制度限制內，法官可以并應充分發揮個人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導的各種替代糾紛解決方法，有效解決社會各種復雜地糾紛和案件，實現司法的政治效果、社會效果和法律效果的統一。

其四：能動司法的基本要求就是人民法院發揮主觀能動性，積極參與從源頭上防治矛盾糾紛，改變單打獨斗的局面，配合黨委政府大局工作，綜合治理，實現案結事了。而法官村長工作機制正是發揮司法能動性，主動與大局工作對接的重要接口。

法官村長工作機制制度設計，法官村長的日常工作正是社會管理的重要內容。

事實上，當地的黨委、政府也的確把這項工作機制定位為社會管理的一部分而大力支持。汝陽縣綜治委和法院聯合出臺“法官村長”工作文件并聯合召開全縣動員大會，由政法委書記親自作動員部署；在“法官村長”工作取得階段性效果后，河南省高級法院、洛陽市委、洛陽市中級法院認真總結、充分肯定、積極推廣，從而在全縣形成了法官村長帶動下的學法、用法的星火燎原之勢。