新加坡的城市規劃與發展

王才強 沙永杰 魏娟娟

1 綜述

作為一個小島國，有限的土地面積是城市發展的最大制約之一。新加坡國土面積目前715平方公里，其中約133平方公里是通過填海造陸的方式增加的，估計最終面積能達759平方公里。雖然目前填海造陸還在繼續，但是很明顯土地增長的速度遠趕不上現代城市發展的速度。據估計，當新加坡城市人口達到550萬時，新加坡的土地缺口將會達到40平方公里[1]。受天然條件所限，如何高效利用土地是城市規劃所需解決的首要問題。

1.1 近代新加坡港建立與最初規劃

新加坡近代城市規劃與近代港口建設幾乎同步開始。19世紀初，英國人萊佛士宣布新加坡港建立之時，就已為這座城市制定了最初的發展規劃。此次規劃理念體現了萊佛士作為實際政治統治者其個人理想主義與實際政治需要的結合。通過規律布置的街道將不同種族與社會族群隔離。此次規劃對新加坡未來一百多年城市發展都具指導意義，其劃定的城市基本格局是新加坡現代城市發展的基礎（圖1）。

1.2 20世紀中期之前的新加坡

開港后港口業帶來大量移民涌入，2-3層的店屋為主要建筑形式的街區成片的建設起來。但城市建設速度遠跟不上爆炸式的人口增長，經濟發展伴隨而來的是城市中心區過度擁擠。到上世紀中葉面積占全島百分之一的城市中心區容納了36萬居民，是總人口的1/3[2]。居住條件由于空間擁擠和缺乏維護變得相當惡劣。據統計，在南京上街(Upper Nankin Street)，56%的家庭獨住一間房，7%與其他家庭合住一間房，4%的家庭只有睡覺的空間[3]。人口過度集聚也造成市區交通擁擠、基礎設施供應不足等城市設施方面的嚴重問題。

1.3 現代新加坡的發展

正是在人口分布極度不平衡，環境極其惡劣甚至影響生存的情況下，新加坡現代化規劃起步。與其他城市相比，起點可謂不高。在五六十年間發展成今日的新加坡很大程度要歸功于政府秉承務實的精神，對城市現實有清醒的認識且對城市未來發展有長遠的眼光。技術層面上來說，新加坡的規劃策略一直與其經濟結構和政策緊密結合，不同的階段以不同的方式促進經濟，從而實現整個城市各個層面的綜合發展。

1 1823年英國殖民時期的新加坡城市規劃圖（資料來源：轉引自A History of Singapore, edited by Ernest Chew and Edwin Lee, Oxford University Press, 1991）

2 1964 年完成的組屋Commonwealth Chap Lak Laos Estate（位于女皇鎮附近，為首批組屋的代表）

3 1970年代飛速發展的新加坡城市中心區（資料來源： NHB）

4 牛車水歷史保護區街道景觀

5 金沙娛樂城及周邊環境

6 裕廊東城市副中心發展計劃（資料來源：URA，2009）

1960年代現任新加坡政權成立以來，新加坡的經濟結構主要歷經了下面幾個階段：勞動密集，技術密集，資本密集，科技密集，人才和創新密集。城市的發展與當時的經濟結構和定位密不可分。按時間順序的大致發展脈絡如下。

（1）1960年代到1970年代初

為迅速實現現代化，與世界經濟圈接軌，勞動密集型產業是該階段新加坡發展的重點。1961年新加坡經濟發展局（Singapore Economic Development Board）成立標志著大規模工業化運動展開。大批生產玩具、木材、假發等加工工廠在城市周邊被規劃出來，這些產業都需要人口支持。與此同時，城市中心區嚴重擁擠，環境惡劣，亟待進行城市更新，將傳統城區轉化為CBD，成為國家經濟發展的載體——一推一拉，人口大規模遷移勢在必行。為安置疏散人口，政府必須要提供適合的住房。此前的殖民政府設立的新加坡信托基金會（Singapore Improvement Trust） 在 此 方面做過一些工作，但大幅推進和改進住宅狀況的工作是由1960年成立的新加坡建屋發展局（Singapore Housing Development Board，即HDB）完成的。由于整個島國面積有限，并且由于當時的法律，政府征購大片土地存在一定困難，高層高密度一開始就被定為新加坡主要住宅策略。受限于基礎設施特別是交通設施的發展，首批建成的公共住宅（組屋）集中在距城市中心區8公里以內范圍（圖2），而公共住宅在全島范圍內以新鎮模式大規模發展則是在主要交通和地鐵形成的城市總體框架基本完成之后。1967年出臺的土地征用法令（Land Acquisition Act 1967）使政府在法律上獲得征用土地的權利，大量征用土地成為可能，這項法令為發展新鎮和城市中心區徹底更新鋪平了道路。

與第一批組屋同時建成的還有各項配套設施以及一些產業設施，以減少居民對于中心城區的依賴。至1970年，中心區的人口從1957年的360000減少至241000。這期間，城市總人口則由1455900增長至2075000[2]。這些數字說明遷移人口的目標基本達成。

（2）1970年代中到1980年代中

這是新加坡經濟高速發展的10年，勞動密集型產業升級成技術密集型產業。為配合經濟政策的需要，疏散人口已不再是最急迫的任務，如何通過重新開發城市中心區以促進經濟發展被提上日程。1971年政府出臺新的城市發展概念規劃，明確了要在中心區建立中心商務區的策略。目標是通過一系列手段，促使城市中心區改頭換面，土地售賣計劃 (Sale of Sites Program)是眾多方式中比較突出的一項。在土地征用法令作用下，政府迅速將城市中心區土地收購、整合和規劃，再通過土地售賣計劃將土地與所有的規劃條件打包進行公開拍賣，作為吸引投資， 特別是對社會和企業投資，以及創造就業機會的重要促進手段。市區重建局作為主要政府管理和執行部門要求每棟建筑各具特色，同時又要確保整體城市形象。1970年代開始，中心商務區大部分建筑都是通過此項計劃開發完成，如1975年的DBS大廈，1976年的OCBC大廈，1984年的萊佛士城，1984年的濱海中心，1984年的渣打銀行大廈等。到1980年中，共約60個項目建設完成，多數為辦公、零售及酒店（圖3）。

除了中心商務區，全島范圍內大力發展基礎設施，改善環境質量也是這個階段城市發展的重點。大量城市基礎設施在城市概念規劃引導下開始建設，例如城市下水系統、蓄水池、防洪設施、機場、海港、電力站等等。以清理新加坡河為代表的環境提升運動啟動起來。這些努力為經濟進一步重組提供了條件和空間。

（3）1980年代末開始的建筑與城市保護

城市飛速建設帶來了空間過剩的危險，現代城市的物質形態雖然大致建設起來，但經濟活動尚不足支撐如此多商業空間運轉。這種趨勢積累的矛盾在1980年代中期的經濟衰退中表現出來。1983年，占新加坡第四大支柱產業的旅游業出現了1965年以來的首次衰退。大量的酒店房間、零售業和辦公空間需要新的刺激才能消化。另外，1980年代初完成的濱海灣南岸(Marina South)的大型填海造陸工程為市區進一步發展提供了相對充足的土地。相對來說，拆除舊建筑為新建筑提供空間的壓力有所減小。另外，新加坡整體經濟結構在此階段逐漸向資本密集型經濟轉化。各種因素促成政府在80年代中期對城市更新方式進行反思，從單純的拆舊建新轉換為結合建筑和城市遺產保護的城市更新策略。1986年市區重建局提出城市保護總體規劃，對歷史街區的保護標準和保護方法等都給出明確的條例。1987年，市區重建局在歷史保護區內進行了一系列歷史建筑保護的樣板項目向公眾說明建筑保護在技術和經濟方面的可行性，同時還推出一系列經濟刺激手段來鼓勵私人參與到建筑遺產保護的實踐中去。1989年，建筑和城市遺產保護正式以規劃條例的形式在法律上獲得正式認可。大批歷史建筑和街區通過相關規劃和保護項目被保護下來，例如典型的牛車水歷史保護區（圖4），新加坡河沿岸的駁船碼頭(Boat Quay)和克拉碼頭(Clarke Quay)等街區。除了以保護為主的歷史街區，城市保護與更新的內容還延伸至非歷史保護區的范圍。1990年代，政府也嘗試將新的開發與歷史保護在相同的街區或地塊內結合起來，通過新舊結合，既保護了歷史遺產，也為現代城市發展提供空間。典型的項目包括白沙浮商業中心、遠東廣場、中國廣場中心等項目。

（4）1990年代中期以后

步入1990年代中期，全球化浪潮席卷至新加坡，新加坡不僅僅是一個島國，更成為全球城市網絡中的重要據點。經濟結構方面，科技密集型產業成為新的經濟增長點。在此背景下，一系列工業園區建設起來，包括科學園和若干商務園，最新的緯一生物科技園也是這一系列產業升級規劃的延續和完善。

近幾年，新加坡城市發展又面臨新的挑戰，除了全球背景下的可持續議題，老齡化的問題也日益凸現。另外，產業升級帶來大量移民的涌入，人口的持續增長為城市的各項基礎設施都帶來壓力。除了科技和知識密集以外，創新密集型經濟也逐漸受到重視。對內，新加坡人需要在全球化背景下提高對自身，自己城市和國家的認知度；對外，新加坡需要在全球競爭中提高吸引力，吸引全球人才與資金。在此背景下，全方位綜合性的城市發展策略更能適應未來的需要。對大學和研究機構追加投資，建設新的大學都反映了政策上對創新密集型經濟發展的支持，如新成立了新加坡技術與設計大學(SUTD)。引進大型項目作為城市和經濟發展的引擎也是眾多策略中重要的一項，如圣淘沙綜合娛樂城、金沙娛樂城、新加坡體育中心和新加坡濱海灣游輪大廈等（圖5）。另一方面，提升居住環境質量也是提高城市競爭力的有力手段，例如在大力發展軌道交通的框架下，新鎮規劃引入TOD理念優化現有配套設施，用更生態和可持續的方法改善現有綠化，引進新的綠地和休閑娛樂空間。商業活動也由城市中心區向區域中心擴散（圖6），新的商業商務園的興建分散了中心商務區的部分功能。城市保護與更新的議題已從振興旅游業轉換為對新加坡的本土文化的認可和關注。

以下選擇新加坡城市建設方面最具特色的4個議題——公共住宅與新鎮模式、城市遺產保護與更新、城市環境規劃管理和工業規劃，進行更詳細介紹和分析。

2 公共住宅與新鎮模式

2.1 一項國家舉措

新加坡公共住宅（組屋，或HDB）是新加坡城市居住環境的絕對主體，超過80%的新加坡人口居住在HDB，其緣起是出于政治和民生的綜合考慮。前面已經提到，建國之初面臨嚴峻的居住問題，新政府成立之后立即在1960年成立了建屋發展局專門解決住宅問題。在建國之初就努力讓人民擁有房產其實有很深的政治意圖。新加坡建國總理李光耀在他的回憶錄中談了當時對住宅問題的思路：“1965年新加坡獨立時面臨大選，而各個國家的選舉中選民要投票給反對黨的情況屢見不鮮，我們下決心讓家庭擁有自己的房產，否則就不會有政治穩定。同時，我的另一個重要意圖是要讓兒子需要服兵役的父母擁有一個需要他們的孩子去保衛的實實在在的財產”[4]。由于從一開始就把HDB上升到確保國民對國家認同的高度，用國家力量推進實施，并刻意不斷保持進步來強化國民對政府的信心，并適應其多元文化的社會特征，以嚴格的政策確保多種族和諧共處，HDB體系成為當代新加坡社會和文化的重要組成部分，整合了其政治、經濟、社會、民生和文化等各層面的內容。

2.2 5個發展階段

從1960年初HDB成立至今，新加坡公共住宅的發展經歷了5個階段，每個階段的發展特征鮮明，呈現為一個快速連貫、不斷進步的發展過程。

第一個10年（1960-1969年） 。這10年奠定了新加坡大規模進行HDB開發的基礎和格局，以立法、國家職能機構、住宅金融政策3方面為代表的新加坡HDB體系成型。新政府把改善大眾居住看作國家經濟發展和政治穩定的前提。在立法和完全國家財政的支持下，新成立的建屋發展局綜合了清除貧民窟、土地管理、規劃、設計、建造、出租出售和管理等幾乎所有與公共住宅相關的職能，以極高的效率，10年內完成12萬套住宅，使34.6%人口住進新的HDB。為快速、大量地提供住宅，這一時期標準較低，全部采用標準化住宅平面，在政府補貼下按照最低租金或售價提供給居民，將租金和月付控制在平均家庭收入的15%左右。控制價格、快速、大量為低收入階層建造住宅是這10年的主要工作（圖7）。

第二個10年（1970-1979年）。 這10年繼續保持更高速度的公共住宅增量，1976年公共住宅已覆蓋50%總人口，基本解決量的需求。在此期間，HDB開始關注居民對住宅需求的多樣性，主要體現在房型設計和社區規劃2個方面。HDB單元平均面積從60年代的42平方米提高到1975年的75平方米。房型設計除了1房至4房的戶型外，增加了5房戶型（新加坡的習慣說法，將起居室和與之相連通的餐廳也算作1房），意圖是將公共住宅的覆蓋對象從低收入階層擴大到中等偏低收入階層。隨著住宅標準提高，開發土地離城市中心區距離不斷增加，這一時期的公共住宅開發實際上也是新加坡郊區城市化的全面展開過程，獨具特色的新加坡新鎮模式得以確立和實現。

7 1970年代初的大巴窯新鎮中心部位（資料來源：HDB，1975）

9 達士嶺組屋（The Pinnacle@Duxton），2009年建成（資料來源：Wikimedia Commons）

第三個10年（1980-1989年） 。隨著公共住宅開發和新鎮建設的全面展開，這一時期的重點是將社區建設與國家長期發展規劃整合，新推出的規劃將新鎮與新加坡地鐵交通網絡緊密聯系，人均居住標準由20平方米提高到30-35平方米，同時對城市綠化和水資源的規劃標準和關注度大大提高，把住宅開發和城市化發展與國家環境資源管理相結合的宏觀思路十分明確。這一時期的公共住宅建設強調各個新鎮、各個鄰里單元在建筑形象和公共空間方面的獨自特征，提出了一系列確保形式多樣性的城市設計導則（圖8）。此外，80年代新加坡公共住宅發展的一個更突出的重點是培育社區，關注居民的認同感和歸屬感。除了增加公共圖書館、社區活動中心等福利性、高質量的社區功能外，一系列與公共住宅社區培育相關的新政策出臺，如1982年推出大家庭計劃（Multi-Tier Family Scheme），為多代大家庭優先提供更大戶型的住宅；1988年將公共住宅日常管理、維護和社區內容建設的工作由HDB轉移到各個新鎮和社區相關的職能部門，克服集中化統一管理導致的居民和管理部門之間的“距離”；硬件軟件兩方面的舉措大大促進了新建成社區在比較短的時間內形成社區感，發展到這個階段，新加坡HDB的社會功能已經十分明顯。

8 建于80年代和90年代的公共住宅社區（資料來源：HDB，2010）

10 典型的80年代和90年代的鎮中心景觀（步行環境特征明顯，類似傳統的鎮中心）（資料來源：HDB，2010）

第四個10年（1990-1999年） 。在這10年間，HDB覆蓋率達到86%總人口。對HDB的管理、新住宅的品質，尤其是社區環境成為這個時期主要關注的問題。從1991年起，原本完全由建屋發展局設計部門承擔的公共住宅設計可以由私人建筑師承擔，以實現多樣化。對既有公共住宅的設施更新和環境改善的工作也在1991年全面開始，這些更新改善工作需要居民參與，政府負責承擔大部分費用。

11 新加坡新鎮結構模式示意圖（資料來源：HDB，1985）

12 住宅組圖之間的開放空間（資料來源：HDB，2010）

第五個10年（2000-2010年） 。21世紀以來新加坡人口保持大幅增長趨勢，HDB和商品住宅共同承載大量新增的人口。在現有城市結構下局部大量性建設仍然持續。新加坡HDB在這一時期已經走向更高樓層、更高質量的新模式。2009年完成的高達50層的達士嶺組屋（The Pinnacle@Duxton）清晰體現出未來新模式的幾個特點（圖9）。在其他類似公共住宅項目中，空中花園、生態住宅等新嘗試也已見成效。同時，這一時期在公共住宅的金融、管理和相關政策方面持續發展和細化，以適應社會發展出現的新情況。例如，對靠近父母住處購置新房的已婚子女給予優先，鼓勵兩代人之間的相互照顧（Married Child Priority Scheme,2002年）；允許利用公共住宅單元做為在家辦公場所和公司注冊地址（Home Office Scheme，2003年）。這些政策和制度的不斷優化體現了新加坡公共管理方面的優勢。

2.3 重要的規劃設計理念

在新加坡HDB體系中，規劃和設計的核心作用是將政治、經濟、社會等方面的綜合目標以專業手段合理“物化”。HDB規劃和設計方面關注的核心問題有以下幾點：

首先是高層高密度。從1960年HDB成立至今一直采用高層高密度模式，是新加坡城市規劃的一個基本原則。今天HDB再開發的一個主要做法是將原有的高層住宅區（20余層為主）重新開發為40-50層的新區域。相比于上海中心城（面積與新加坡相當）的1000萬人口規模，新加坡似乎沒必要讓HDB那么“高”，這一舉措是保持國家整體環境質量，綜合各層面考慮的結果。其次是新鎮模式，新鎮模式的實質是社區概念和結構清晰的生活模式。新加坡除了中心城更新外，基本是采用新鎮模式推進城市化，輔以近年來出現的副城市中心，因此整體城市結構具有鮮明的“城（中心城）——鎮”層級關系和多中心特點，不是攤大餅模式。每個新鎮人口規模為15-25萬，中心位置設鎮中心區域（Town Center），包括大型商場、綜合性康體設施，辦公設施及集中綠化。地鐵線路出現后鎮中心往往與地鐵站點綜合開發整合；鎮的邊緣區設置工業用地（無污染的輕工業）；其余范圍被分成幾個鄰里單元，每個鄰里單元容納4000-6000戶家庭（2-3萬人口），每個鄰里單元中心處設置鄰里中心區（Neighborhood Center），包含市場、餐飲中心、醫療點、學校等公共功能，鄰里中心的服務半徑為400米；各鄰里單元又分為若干住宅組團（Precinct），400-800戶家庭可以共享兒童游樂場、籃球場、健身點等日常活動設施。鎮中心－鄰里單元－住宅組團3個層次的結構關系十分明確（圖10-圖12）。

社會文化方面，新加坡以法律形式要求各個公共住宅社區必須保持嚴格比例的不同種族人口構成（與總人口中各種族構成比例基本相當），以確保不同文化和種族融洽相處于同一屋檐下。從今天的現實情況看，看似強制的種族團結政策是有成效的，其影響不僅僅在住宅社區，也體現在工作、教育等各個生活場景，成為新加坡的社會和文化特征之一。

2.4 當前的問題和發展趨勢

當“量”不是主要矛盾，如何繼續保持進步，通過“變”使國民能夠體會到國家經濟發展給自己帶來的利益，以保持對政府的信心，是HDB面臨的挑戰。關于未來發展，新加坡總理李顯龍在2010年的一次有關訪談中有3個觀點值得關注：第一，沒有公共住宅體系就沒有今天的新加坡，國家要繼續為國民提供高質量和可承受價格的公共住宅，因為它不僅是提供住所，更是國家管理的重要平臺，居委會等機構通過這個平臺建設社區、培育價值觀和實現多種族團結；第二，沒有國家經濟持續發展的支撐，一切都不可能；第三，有能力的政府是這種公共住宅模式的基礎。因此，新加坡公共住宅未來發展仍然會是在政府主導之下，以政策和理念為先導的發展軌跡。

3 城市遺產保護與更新

新加坡建國之初的城市范圍很小，其城市歷史遺產的總量、類型和歷史時段并不算豐富。但在今天的新加坡，城市歷史資源成為這座城市中一道不可或缺的層面，與城市空間、社會文化和普通新加坡人的日常生活密不可分。新加坡城市遺產保護極具亞洲特征的發展歷程和做法對其他亞洲城市還是頗具借鑒意義的。

3.1 發展過程

萌芽時期（1960s-1970s）。1960年代新加坡建國初期，城市建設的重點放在市區重建、住宅建設和經濟發展上，根本無暇顧及歷史建筑的保護問題，但對于城市遺產的重要性也有初步認識。1971年完成的城市總體概念規劃中蘊含了城市遺產保護的思想，這一時期成立的一些重要專業機構，也在城市研究和規劃中對城市保護開始關注，例如市區重建局，古跡保護委員會等。古跡保護委員會從1970年代開始將一些重要的地標性建筑納入保護名單，這是新加坡城市遺產保護的第一步，主要針對單體建筑的保護更新，還缺乏全景式的考量。

13 牛車水歷史保護區保護規劃（資料來源：URA，1989）

快速發展成熟時期（1980s-1990s）。如前文提到，1980年代中期的經濟衰退使新加坡開始對城市重建過程中的大拆大建進行反思。1986年市區重建局提出城市保護總體規劃成為新加坡城市保護的分水嶺。此次規劃確定了7個保護區，又對牛車水等歷史區域進行了詳細性的保護規劃（圖13）。此外，政府還推出一系列辦法來促進保護規劃的實施，如采用經濟誘因，鼓勵私人參與歷史建筑保護，篩選保護區內的商業業態，使得保護區具有一定的氛圍和特色等。城市保護總體規劃在1989年進一步修正，賦予法律效力并正式實施。新的保護規劃針對不同類型的保護建筑制定不同的導則，以便在保護的同時兼顧到更新與發展，將歷史街區的人文特征、周邊的發展以及長遠規劃結合起來，確定保護的實施程度。由于保護規劃中近75%的保護建筑屬于私有，1991年城市重建局又頒布了“私人業主自發保護計劃”，讓私人業主主動加入到建筑保護的行列。到此階段歷史遺產保護已經成為新加坡保存歷史記憶和獨特人文氣息，尋找自身特色的重要手段，成為和新加坡人的生活和經濟發展密不可分的一部分。

提升品質時期（1990s至今）。保護工作經歷了前20年的發展，在保護數量方面已基本得到保障，新加坡城市保護從重數量轉變到重品質，并順應時代的發展，尋找開創性的保護和再利用思路。除對歷史建筑進行設施升級（如下水排污、電力系統等），政府保護工作的要求和標準進一步精細化，如在保護區內仔細規劃停車區、綠化和步道系統等。另外在保護方法上的一些創新開始出現。中國廣場項目是在這個時期新的保護和再利用模式的體現。中國廣場位于新加坡中央商務區，和牛車水毗鄰，是新加坡最早城市化的一個區域，如何使它實現新舊結合，滿足商務區的辦公功能，并提供餐飲娛樂以及高質量的公共空間成為這一地區開發的挑戰。有選擇性的保護加上新開發相結合的綜合改造使得中國廣場項目實現了新舊的對比和融合（圖14）。

14 中國廣場新舊結合的發展策略（資料來源: URA, 1994）

政府在歷史保護方面的工作和大力宣傳激發了市民對于城市遺產更廣泛的關注，廣泛的公眾參與基礎是新加坡建筑保護另一個特點。多方面的專業人才、市民以及業主參與到保護工作中，這一強大網絡的形成使得被保護下來的歷史建筑數量大大增加，政府部門與民間力量合作，尋求個體建筑、歷史街區肌理以及現代生活之間的平衡點。

3.2 政府管理部門的作用和舉措

以市區重建局為代表的政府管理部門對推進城市保護工作，尤其是在社會共識形成之前，發揮了至關重要的作用。這些作用主要體現在以下幾個方面：

（1）政府管理部門非常注重研究，通過研究途徑提出具有前瞻性的保護規劃，為提出創新性的保護模式提供思路支撐。

（2）為幫助和鼓勵市民理解和支持歷史建筑保護，政府率先在保護區內選擇一批歷史建筑進行試點和示范工程，向公眾證明歷史建筑保護在技術和經濟上都可行。這一行動成為向市民宣傳保護思路和方法的一個重要環節，對建立社會認同具有重要作用。

（3）土地售賣計劃是政府用于歷史街區更新的另一個重要辦法，通過一部分國有房產的售賣，使得對歷史建筑有興趣的私人業主和開發商能夠參與到建筑保護工作中，在規劃和導則等條例的嚴格要求下實施保護更新。

（4）政府所制定的一系列縝密的規章導則成為保證建筑保護工作質量的有力依據，同時發布的大量有針對性的宣傳材料使得保護工作在新加坡具有廣泛的公眾基礎，也大大便利業主和所有參與其中各環節人員的工作。很強的政府執行能力是城市遺產保護工作得以開展的重要前提，一旦進行城市遺產保護的策略敲定，立刻通過強有力的政府手段推進城市保護的開展，并實現社會共識和公眾參與。

4 城市環境規劃與管理

自然環境質量一直是新加坡城市發展控制的重點，政府在環境方面的大力投入為新加坡贏得了花園城市的美譽，如何在有限的時間內有效控制和提升環境質量，新加坡經驗的參考價值是巨大的。

作為一個基本沒有自然資源的島國，新加坡環境治理的起點不高。獨立之前，嚴重的環境問題，如城市缺乏上下水系統，衛生條件惡劣，流行病橫行等等，已到威脅市民生存和國家發展的地步。新政府成立之初就下決心整治環境，其中水資源的整合首當其沖給予了最高優先級。2008年李光耀就此議題曾回憶到，“水的問題主導其他的政策，所有的政策都要服從水資源自給自足的目標”。

對于治理環境，新加坡從上至下，首先達成的共識就是一個清潔，高質量的生存環境對新加坡來說是非常重要的，并且愿意為這個目標的實現付出努力和代價。政府一開始就認識到高質量的環境除了提升新加坡人民的生存質量，對吸引投資、刺激經濟發展也不可或缺。建立政權不久，在百廢待興的情況下，政府愿意將眼光放長遠，從70年代開始就大力投資環境基礎設施建設，例如城市下水系統，新加坡河治理，垃圾處理設施等等。這些投資的收益可能是十幾二十年后，但是花費卻是即時的。今天新加坡的環境質量很大程度上要歸功于這些幾十年前當時看來超前建設的環境設施，而為了讓將來的新加坡的環境繼續提升，這些基礎設施方面的投入與建設也從未停止過。

除了長遠的眼光，新加坡的環境質量的塑造還得益于長期的綜合性規劃與嚴格控制。在進行總體規劃時，重要的環境基礎設施用地是首先要考慮的，例如下水系統，垃圾處理和焚燒等等。未來這些基礎設施的拓展用地也會先保留起來，其他用地在此基礎上再進行規劃。因為土地有限，不可能為不兼容的用地性質提供很多隔離帶，具體用地性質的規劃就需要很有效率，盡量利用組團規劃的原則或使用自然屏障來增加土地使用率是新加坡常見的做法。在環境控制方面，通過有選擇性引入產業，嚴格控制汽車數量來控制整體排放量。難得的是這些做法早在建國初期就開始實施，先不惜代價發展經濟再回頭治理環境的做法一開始就被摒棄了。

在具體實行規劃或者環境工程時，政府不同部門之間通過高效直接的協調共同完成開發控制工作。新加坡河的治理作為橫跨70年代和80年代的一項大型環境工程，是政府各部門高效協同合作提升環境的最好例證。作為城市中心區的一條重要河流，新加坡河的港口航運功能隨著時間流逝漸漸轉移，如何治理嚴重污染的河流成為當時面臨的嚴峻問題。不僅河流本身，河流沿岸的一些造成污染的工業和農業，與航運功能有關的設施，土地利用方式等也是治河工程的重要內容。整個治理工程參與的政府部門包括環境部、市區重建局、公共事業局、建屋發展局、港務局、裕廊集團（JTC）和貿易及工業部。工程主要部分耗時10年，1987年整個工程大致完成，宏觀層面上看關系到整體經濟結構的調整，具體內容包括河道清理，河流上游污染性工業和農業的遷移和淘汰，污水系統建設，河岸整頓，河堤重建，沿岸城市用地重新規劃等等，是一個綜合城市經濟發展、環境治理、物質形態規劃和空間塑造的多層面的城市工程（圖15）。項目過程中，清晰的行政結構為各個政府部門協調提供了基礎，不同部門之間積極的合作態度也很大程度上促進了項目的成功推進。

15 ABC（Active, Beautiful and Clean）水資源整合工程使得城市活動和環境提升工程結合起來（資料來源：Tan Yong Soon, Clean, Green and Blue: Singapore’s Journey Towards Environmental and Water Sustainability，1999 ）

17 實馬高垃圾埋置場的自然生態（資料來源：NEA，1999）

19 緯一產業園規劃示意圖（資料來源：JTC，2001）

提倡創新，積極采用新技術是新加坡政府對于提升環境的又一項重要策略。在政策和技術兩個層面，環境相關的新技術在新加坡都得到支持。新生水技術是新加坡很早就提倡并推進的環境可持續發展的一項技術。不僅政府本身投資研發，各項政策也鼓勵企業參與研發。在政府的大力推廣下，新加坡新生水的公眾接受程度達到較高水平。

16 實馬高垃圾埋置場鳥瞰（資料來源：NEA，1999）

18 裕廊工業區鳥瞰（資料來源： Wikipedia.org）

20 裕廊島的地下儲油庫示意圖（資料來源：JTC，2007）

另外一項創新舉措是實馬高埋置場（Semakau Landfill）的設立。實馬高垃圾埋置場是世界上首個在海床上完全由埋置垃圾筑成的島嶼。1999年啟用的實馬高垃圾埋置場位于新加坡南8公里，用于埋置無法焚化的垃圾，如建筑廢料和垃圾焚化爐的底灰。雖由垃圾筑成，那里不但沒有臭味，還陽光充沛、海水清澈，并擁有大片綠林空地。在新加坡國家環境局的努力下，實馬高島上紅樹林茂盛，未啟用的埋置海水區和礁湖區內儲存著新鮮海水，吸引著不少動植物棲息和生長（圖16，圖17）。

新加坡的環境規劃和管理策略，總體來說是一項長期持續的策略，高度的政策一致性使得制定的目標可以一步步達成，在環境規劃和管理方面，這種一致性極其重要。

5 產業規劃

新加坡產業規劃和發展與經濟發展密不可分。獨立之初，為刺激經濟提供就業，政府快速建設了一批低成本工廠以開展制造業等勞動密集型的產業，成就了新加坡現代工業的基礎。雖啟動迅速，但快速單一的建設只是權宜之計，工業發展需要整體規劃、控制和管理。新政府很快就對這個問題做出反應。1968年裕廊集團成立，作為主要負責工業規劃、工業用地征購、開發和管理的機構，裕廊集團成立以后，首先進行的是裕廊工業區的規劃與開發，對新加坡1970年代經濟的飛速發展有重要貢獻（圖18）。

1980年代開始，當產業結構由制造業為主的傳統產業向高附加值產業進化，產業規劃策略也做出了重大調整。新加坡的一系列工業園區建設就是從此時開始。根據不同內容，工業園區的選址以長遠發展的原則反復考量，不僅要和已有設施結合，更要考慮將來拓展空間與方向。新加坡科學園選址在新加坡國立大學附近，以便將來和大學研究機構協調發展，且周圍預留大片拓展空間。新加坡國際商務園和新加坡樟宜商務園作為面向現代制造業的綜合性園區，除工業用地外，還包括辦公和研發空間。這兩個商務園區的選址都在交通便捷、有大型基礎設施可利用 （機場是很重要的因素），且與傳統工業方便聯系的地方，這兩個園區分別于1992年和1998年開幕。

新加坡最新工業園區的發展當屬緯一產業園區（One North，圖19）。為應對產業再次升級，適應創新和知識密集產業的需要，規劃一個針對這些尖端產業園區的概念最早可追溯至1991年新加坡國家技術規劃（National Technology Plan 1991），具體項目在2001年正式啟動。緯一產業園區占地2平方公里，選址秉承一貫的立足長遠的原則，位置從可達性而言具有絕對優勢，緊鄰城市地鐵兩條線路的換乘站，南側為城市東西向主要高速路，距離城市中心約6公里，鄰近很多研究機構和大學。在生活環境和設施配套方面，產業園內與周邊分布的住宅包含了新加坡大部分住宅類型，從政府組屋、私人多高層公寓到獨立住宅都有，還有多所國際學校的聚集與完善的體育設施也是生活配套的重要層面。另外，新加坡城市級休閑娛樂和夜生活中心荷蘭村與以餐飲和歷史建筑為特色的羅徹斯特公園也位于產業園周邊1公里范圍內。高質量的整體環境為產業園吸引高級人才提供了有力的保障。緯一產業園的規劃集中體現了新加坡工業園發展的特點和最新趨勢，包括：

（1）用地功能分布呈現多樣性，除了重點產業用地，完備的配套設施占很大比例，這說明除了為重點產業發展提供物質空間，創造適宜高品質生活和工作的環境更是規劃的重點，良好的環境是吸引高端人才的必備條件。

（2）結合緊湊城市的概念使不同用地功能充分混合，減低不必要的交通量。

（3）緊湊的用地布局最大化土地的使用效率，并為將來的發展預留足夠空間。

（4）規劃范圍內的公共空間及綠帶布置與城市總體規劃融合，將整片區域融入到城市公共空間系統和綠網之中。

從城市整體來說，緯一產業園建成后將與周邊相關產業，如大學、科學園等在城市的西南部形成一個知識密集、人才密集的區域，而城市整體的高科技、創新產業的發展都由這個區域帶動起來。

裕廊島開發是新加坡產業規劃策略中利用新技術、集中擴大產業優勢的最好體現。裕廊島位于新加坡西南，在原有幾個小島的基礎上人工筑成。為擴大化工產業的原有優勢，整個島被定位為一個化工島，集中所有化工、石油相關產業。裕廊集團計劃在海床下建造一個大型儲油巖洞，這項計劃將大大促進新加坡化工產業發展（圖20）。

規劃方面新理念的滲透不僅局限于新產業園區，還包括傳統工業區。裕廊工業區作為60年代開始開發的傳統工業區，其拓展和翻新就引入了如綜合社區、生態工業規劃等原則，裕廊集團還與市區重建局和建屋局合作進行海岸線綜合發展計劃。

著眼未來，預留發展空間是新加坡產業規劃的顯著特點。隨著時代的發展，新加坡產業規劃的具體策略和手段根據情況不斷調整，而在總體上配合經濟政策和產業結構變化的原則是不會改變的。

6 結語

以上幾個方面是新加坡在城市規劃和發展方面獨特性的重要體現，需要強調的是，所有的規劃和城市發展策略都是在一個結構縝密、具有高度連續性的框架下實現的。所有決策者均須對城市的過去、當下和未來負責，對決策錯誤的后果需要承擔責任，這一點某種程度上使得決策必須慎重與理性。

當下的新加坡所面臨的問題很多，例如人口激增、人口老齡化等，要應對新的挑戰，政府還需要在總結以往經驗的基礎上慢慢摸索，如果能夠秉承其一貫的務實負責的風格，使城市發展與全球城市發展趨勢同步，相信新加坡在越來越激烈的世界城市競爭中會贏得屬于自己的位置。

References

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