從“城市規劃”到“城鄉規劃”的探索*

裴新生

30年的改革開放使得我國的綜合國力有了大幅度提升，但長期以來城鄉二元結構體制造成城鄉居民收入差距日益增大，已成為阻隔我國現代化發展進程的首要問題。隨著中共十六屆三中全會確定了“五個統籌”的發展戰略，《城市規劃法》被《城鄉規劃法》所取代，我國正在打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度，進入城鄉統籌規劃時代，很多城市相繼開始編制城鄉統籌規劃。然而，由于長期以來城市規劃領域對鄉村規劃不夠重視，缺乏成熟的理論支撐和技術規范，導致成果或流于空泛，對規劃領域并不擅長的社會制度、勞動力制度等泛泛而論，難以和空間規劃相結合；或沿用傳統的城鎮體系規劃方法，簡單界定“中心鎮”、“中心村”等層次，“城”“鄉”仍為兩張皮，難以體現新形勢下城鄉統籌規劃的特點。本文基于筆者近年來參與的各種不同類型城市的城鄉統籌規劃，總結其核心問題和編制的技術路線及方法，探討在我國現階段城鄉統籌規劃的新模式。

1 改革開放以來我國的城鄉差異

改革開放以來，我國開始步入了城市化發展的“快車道”。從1978-2009年，城市數量從193個增長到655個，城市人口從1.7億人上升至6.2億人，城市人口占總人口比率也從17.92%上升為46.6%。隨著市場經濟的發展，城鄉分割制度受到了強烈沖擊。鄉鎮企業的發展促進了農村工業化，在局部領域打破了傳統的“城市——工業、鄉村——農業”的分工，但城鄉之間的差距不但沒有在經濟得以快速發展的情況下縮小，反而逐漸拉大。以城鄉居民的收入差距為例，1978年我國城鄉居民人均純收入之比是2.57:1， 2002年這個比例擴大到3.11:1，至2009年這個比例進一步擴大到3.33:1（圖1）。城鄉差距不僅體現在收入分配上，在社會保障、就業制度、教育、金融等方面也普遍存在，如果把這些因素也考慮進來，城鄉居民的收入差距可能會超過4:1，遠遠高于國際經驗值①按國際勞工組織發表的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.6。。

城鄉差距擴大既有歷史因素，也有現實原因。新中國成立后，由于我國經濟落后、基礎薄弱，只能把主要精力集中在發展城市工業方面，在當時的歷史條件下，實現工業化的途徑和手段，只能是從農業中取得資本的原始積累，政府通過政策和制度手段，通過工農業產品價格的“剪刀差”，將資本從農業轉向工業，城鄉發展不平衡的狀況比較嚴重。改革開放以來，國有企業改革一直是整個經濟體制改革的中心環節，“三農”方面長期積累下來的結構問題、體制問題、機制問題沒有從根本上得到解決，造成我國城鄉差距擴大的許多因素至今仍然存在，農村經濟社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，城鄉改革不配套、發展不平衡的問題更加突出，成為城鄉差距問題難以從根本上解決的原因之一。

2 從“城市規劃”到“城鄉規劃”：建構城鄉統籌規劃新模式的探討

2.1 規劃思路: 從“中心城區規劃”到“全域規劃”

在規劃領域，重城不重鄉的傳統長期以來一貫存在。城市總體規劃的重心是中心城區規劃，市（縣）域城鎮體系規劃僅停留在對各縣（鎮）職能和層次的探討，郊區和廣大農村地區在規劃實施管理中鮮有涉及。規劃的城鄉分治已成為城鄉二元結構的一種制度性根源。

從“城市規劃”到“城鄉規劃”的轉變，首先體現在規劃的對象上，要實現由“中心城區規劃”到“全域規劃”的轉變，將廣大農村納入城市總體規劃、土地利用規劃、產業發展規劃的范疇，打破城鄉分割，科學編制覆蓋整個市域范圍內城鄉一體的空間發展規劃。把城市和農村作為一個整體進行統籌考慮，是“城鄉規劃”區別于“城市規劃”最大的特征。如2007年被列為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的成都市，從2003年即開始“全域規劃”編制的實踐，規劃范圍覆蓋全市范圍的每一寸土地。城鄉規劃的空間布局牽涉到每一個村和集中居住區，按照“三個集中”來考慮制造業、旅游業、商貿業等的布局，統籌生態環境；推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋。

2.2 技術路徑和規劃內容

和傳統的城市規劃編制技術路徑類似，城鄉統籌規劃的第一步，應進行現狀調研和評價，亦即了解城鄉之間的現狀差異，然后確定規劃思路和核心，最后據此提出解決方案。總結起來，即現狀調研和評價→確定規劃思路和核心→提出規劃方案。

2.2.1 現狀調研和評價

城鄉統籌規劃中，可以建立定性和定量相結合的方法全面了解城鄉差異。城鄉差異的定性分析可重點集中于以下方面：

①鄉村經濟發展狀況和動力：城鄉發展的差異根本在于經濟發展的差異。這種差異來自于兩方面：一是自上而下的政府投資和外來投資，二是自下而上的發展動力，主要是鄉鎮企業的發展對地方經濟發展的帶動。就我國不同地區城鄉發展的經驗而言，鄉鎮企業較為發達的地區，城鄉差異相對較小，如珠江三角洲和長江三角洲地區等。

②城鄉土地使用差異：改革開放以來，我國經濟發展繼續保持快速增長勢頭，建設用地需求量與日俱增。同時，隨著城市化進程不斷加快，大量農民進入城鎮居住，但在城鎮用地不斷擴展的同時農村居民點用地不僅沒有減少，而且在繼續增加，導致農村建設用地大量閑置。從1996年到2005年，我國城鎮人口增加1.89億人，城鎮住宅面積增加53.38億平方米；而同期農村人口減少了1.05億人，農村住宅面積卻增加了76.25億平方米。城市建設用地緊缺與農村建設用地的粗放利用并存，使得對城鄉土地尤其是城鄉建設用地的統籌利用顯得尤為迫切。

1 改革開放以來我國城鄉居民收入之比

2 城鄉差異評價指標體系

③ 城鄉基礎設施和公共服務設施差異：長期以來，受城鄉二元體制制約，公共產品供給制度改革滯后，水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施的供給在城鄉之間存在著較大差距。城市地區的公共基礎設施由政府提供，建設資金來自于財政撥款，有強有力的制度保證實施；而農村的公共基礎設施，則仍主要靠農村和農民自行解決，各級財政對農村投入相對較少。圖書館、體育館、影劇院等公共文化設施主要集中于城市，農村文化建設相對薄弱，普遍存在基礎差、設施落后的問題。

綜上所述，可以建立定量的“城鄉差異評價指標體系”（圖2）。指標體系涵蓋和規劃密切相關的四個范疇：經濟發展、土地使用、基礎設施和公共服務設施，每個范疇下選擇若干較為重要的二級指標，定量定性相結合，以全面評價城鄉差異現狀。

2.2.2 城鄉統籌規劃核心問題的界定

城鄉差異涵蓋面廣，涉及社會、經濟、管理等多個層面，城鄉統籌規劃難以也沒有必要窮盡。結合規劃學科的特點，界定城鄉統籌規劃的核心是以減少城鄉差異為背景的、以土地為載體的城鄉空間統籌布局。對產業空間的規劃，重點在于農業、工業（包括鄉鎮工業和工業園區）和第三產業在城鄉的統籌規劃。在經濟發達且土地資源緊缺地區，實現產業空間布局的高效和環境的可持續發展，關鍵則在于以土地為載體的“三集中”進程，即工業項目向園區集中、農田向適度規模經營集中以及農民向城鎮和農村新型社區集中。

統籌城鄉發展的根源在于城鄉經濟統籌發展，必須依靠城市化推進和農業規模經營化兩條腿走路。一方面，促進農民向城鎮第二、第三產業轉移就業。加速工業化特別是城市化進程，逐步把大部分農民從土地上、從農村中永久性地解放出來，變為非農業人口。另一方面要大力發展現代農業規模經營，促進農業產業的發展。成都在城鄉統籌發展過程中農村產業模式具有借鑒意義。政府用抓工業的理念去推進農業產業化經營、農村發展環境建設和農村扶貧開發三大重點工程，完善農村社會化服務體系，提高農業綜合生產能力。在第三產業方面，充分發揮成都豐富的旅游資源優勢，大力發展旅游業和農家旅游，積極發展現代服務業。成都市錦江區傾力打造的“五朵金花”——幸福梅林、花鄉農居、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色5個鄉村旅游景點名聲鵲起。目前，全市形成了“三次產業互動，城鄉經濟相融”的新發展格局，農村有51%以上的勞動力從事非農產業，農民人均純收入67%以上來自非農產業。

其次，建設用地的集中對城鄉土地的統籌具有重要意義。上世紀80年代在上海和蘇南地區開展的“三集中”模式，是對城鄉土地和空間統籌的有益嘗試。蘇南地區的三集中戰略，經過初期由地方基層政府（鎮、鄉、村）為主導的分散摸索階段，進入了目前以省、市政府為主導的有計劃、有步驟、有系統、自上而下的全面推廣階段。同時各地區根據自身的農村經濟發展情況，制定了可量化的實施目標，并將其納入市（縣）、區級政府年度考核和實績評估指標中。以無錫市為例，2005年就明確提出：到2007年農業適度規模經營的面積比例達到60%，工業開發園區和集中區的產出占全市鄉鎮工業經濟總量的比重達到75%以上，同時1/6的自然村居民并入城鎮和農村新型社區。到2010年，上述3項指標則分別達到80%，90%和1/3，推進了城市化進程和城鄉的和諧發展。

表1 農村居民點發展條件適宜度評價指標體系

因此，基于我國城鄉發展領域的現狀和存在的問題，城鄉統籌規劃的核心是按照“三集中”的原則，大力推進市域一體的城鎮體系、產業體系、交通體系和公共服務體系建設。

2.2.3 “三集中”如何規劃：以農村居民點布局調整規劃為例

雖然“三集中”運動自提出至今已有20多年，但學術界對其實現路徑和規劃方法缺乏總結和探討，使得實踐領域的嘗試領先于理論界的研究。如何實現“三集中”，是城鄉統籌規劃的核心內容，對未來我國鄉村地區的規劃建設具有重要的指引意義。本文以“三集中”中的農村居民點整合為例，分析其研究方法和實現途徑。

農村居民點的調整需要確定中心村和撤并村，為此需要建立一套村莊發展條件的指標評價體系，為居民點的遷并提供科學依據（圖3）。該指標評價體系是建立在現狀和規劃所構成的雙維度指標體系基礎上的，對影響農村居民點發展的各類因素進行調查分析，賦給每種評價指標影響力分值和權重系數，經過多因素模糊綜合疊加，得出農村居民點發展條件適宜度評價值，根據評價分值進行排序，以確定農村居民點調整的規劃類型。

據城鄉發展的實際情況，評價因子選取現狀和規劃雙維度的8大指標（圖4）：

現狀維度：①區位條件，②人口規模，③用地規模，④生態綜合敏感性指標，⑤水源狀況；規劃維度：⑥交通可達性，⑦公共服務配套設施情況，⑧產業發展。

3 農村居民點調整的技術路線

4 農村居民點調整指標體系的八大評價因子

8項評價因子共同構成農村居民點發展條件適宜度評價指標體系（表1）。

通過上述評價體系得出農村居民點發展條件綜合評價結果分值，大致確定農村居民點規劃類型，可分為3類：①擴建提升型，②原規模整治型，③逐步搬遷型（表2）。

通過農村居民點整治，構成基于產業一體化的城鄉空間居住體系，其核心是城區—新型社區—新型居民點—散布居民點4級分級模式，前三者是主導，后者是補充，隨著城市化推進和農村人口減少，散布居住點將逐步被取消，其用地則可被復墾為耕地。

工業點的整合規劃，在技術路徑上可以參考農村居民點整合規劃進行，在評價標準上則更多地參考原有產業基礎、產業門類和城市總體規劃、土地利用總體規劃的關系等④對于工業點整合規劃的案例，有興趣的讀者可參閱：田莉、孫 ，珠三角農村地區分散工業點整合規劃與對策——以廣州市番禺工業園區整合規劃為例, 城市規劃學刊，2010年第2期。。

3 案例研究：霞浦居民點城鄉統籌規劃

3.1 霞浦城鄉發展概況

表2 農村居民點發展條件綜合評價標準

表3 村莊發展條件評價指標體系

霞浦縣地處長三角與珠三角兩個發達地區的銜接部，海西城鎮群沿海城鎮發展的主軸上（圖5），屬于閩浙增長極重要的一部分，深水港岸線資源富集。2010年縣域總人口53.15萬人，下轄2個街道、6個鎮、3個鄉、3個民族鄉。隨著海西戰略上升為國家發展戰略，同三高速、溫福鐵路、霞浦機場等的投入使用和建設，霞浦的發展面臨很多新的機遇。但同時，霞浦地處山區，可利用土地資源緊缺，城鄉在產業發展、土地使用和公共設施等方面存在諸多差距，霞浦需要改變現有的發展模式，積極轉型。其中最重要的舉措之一就是主動整合當地資源優勢，積極拓展承接產業轉移空間，統籌城鄉發展布局，破除城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會一體化的新格局。

3.2 霞浦居民點整理規劃

霞浦縣域內山地較多，雖然擁有較好的岸線條件，但因為腹地不足，其優勢一直得不到發揮。加上農村居民點布局分散，人均占用建設用地偏大，加劇了用地不足的矛盾。因此，城鄉居民點用地的統籌就成為土地集約利用和城鄉統籌規劃的重要內容之一。下文將以牙城鎮為例，對居民點整理規劃的思路進行簡要闡述。

5 霞浦區位圖

6 行政村得分排序

7 牙城村莊布點規劃圖

牙城鎮地處霞浦東北，全鎮土地總面積108.9平方公里，現轄26個行政村（含1個居委會），284個村民小組，2009年總戶數8501戶，總人口34427人，人均耕地僅0.682畝。

整理規劃首先對各村莊發展條件進行分析，然后基于村莊發展條件，提出居民點區劃調整的方案。

（1）村莊發展條件分析

選取人口、經濟、社會、土地、交通5個方面10項指標對各行政村的發展條件進行評價（表3），以此對各行政村的得分進行排序（圖6）。

（2）基于規劃導向的評價修正

在村莊發展評價的基礎上，首先進行人口總量條件修正。對于一些人口相對較少，不宜于布置基礎設施和服務設施的村莊，即使其他的條件較好，也應予以歸并。根據行政村發展條件分析，結合各行政村的人口及建設用地條件，選擇發展潛力較低，人口較少而人均建設用地較多的村，并入周邊發展條件較好的村。

其次，對規劃中確定的其它要素進行修正。如現狀楊家溪村整體發展條件在全鎮內并不好，但由于風景區服務功能提升需要基地作為依托，將楊家溪村也列為中心村。

牙城鎮最終的居民點等級結構為：鎮駐地→中心村→一般行政村→基層村（即村民小組）。各村莊的總體規劃思路即在此基礎上確定（圖7）。

4 結語

城鄉統籌規劃在我國尚屬新生事物，無成熟的模式可供借鑒。由于各地區的經濟發展階段、農業生產類型、自然資源條件和社會經濟基礎的差異，城鄉統籌規劃標準不宜一刀切，需要適合自身條件的本地化探索。如成都市作為“大城市帶大農村”的典型地區，確立了小區域、多元化的推進原則，對近郊農業進行改造，依托各村不同的地理景觀條件，注重特色優勢產業，找到具有自身特色的城鄉統籌發展之路；而珠三角和長三角根據自身的社會經濟發展情況，將城鄉統籌的重點放在農村土地制度創新（特別是集體建設用地的流轉）上，以有效推進集體建設用地整合，實現以土地為載體的城鄉空間統籌發展。

城鄉統籌規劃是關乎我國未來發展的戰略性問題，涉及社會經濟環境的方方面面。囿于篇幅和能力所限，本文重點著眼于城鄉統籌規劃的技術路徑和規劃內容，以農村居民點調整規劃為例，提出了完善城鄉統籌規劃編制的建議，并未從制度創新和政策保障方面提出城鄉統籌規劃實施的保障措施。近年來很多城市開展的城鄉統籌規劃，由于種種原因，未能進行全面而系統的研究，而著眼于特定的角度如城鄉土地流轉、農村居民點、工業點的整合等方面進行了初步的探索。引玉之磚，一得之見，城鄉統籌規劃體系的建構，尚需全體規劃同仁的共同努力，方能實現從“城市規劃”到“城鄉規劃”乃至“全域規劃”的轉變。

參加規劃工作的還有鄒濤、姚凱、鄧文靜、劉揚等，在此一并致謝。

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