電信監管目標應由效率轉向公平

作者 | 陳志剛

以什么樣的方式調整運營商的市場行為規范是中國的電信監管機構必須思考的重要問題，從中國電信市場化的改革歷程來看，拼盤式的拆分重組是改革者調整市場結構的關鍵政策選項，但也是無奈的抉擇。

這即受行業發展的技術和市場趨勢影響，也與監管機構的監管方式有關：即缺乏長遠系統性的監管目標設計，拘泥于具體市場行為的矯正，當日積月累、量變產生質變的時候，突然發現只有重組或者拆分惟一一個政策選項了。這也就是日常監管的中庸調和主義與最終監管的極端主義。

由中國聯通地方公司推出“隨意打”引起的新一輪價格戰，就是這種監管模式的必然產物。盡管主要運營商的高層管理者都在公開場合表示反對或者不參與價格戰，但早已經蔓延到25個省的聯通“隨意打”，還是會讓人擔心有地方運營商會鋌而走險。

面對這種局面，一些地方通信管理局引用電信條例和一些行業部門規定對“隨意打”開始喊停，但是更多的地方管局則選擇了沉默，這與人們對工信部表態的二義性解讀有關，并使得人們對監管的權威性和有效性再次產生質疑。

電信監管當局在監管上的權威性打折既有法律的原因，也有歷史和現實的原因。由于電信法遲遲未能出臺，使得很多市場監管只能以行政命令的方式進行市場主體之間的關系調整。這種管理方式在政策制定者和被管理者之間造成了可以進行政策博弈和議價的空間，即使違反政策，其所面臨的機會成本在被管理者看來也是可以接收的。那么，以“隨意打”開始的價格戰自然不可避免。

因此，對于中國的電信監管改革來說，需要的恐怕不是一次次的運營商具體競爭行為的行政管理，而是監管目標的調整，從效率管理向公平管理轉型。這個轉變需要從以往將運營商作為政策制定的主要管理對象、控制和管理運營企業的經濟績效為主，調整為以協調運營商與公眾之間的公平服務行為和運營商與運營商之間的公平競爭行為為主。否則，在面對運營企業以市場和收益為籍口以及民眾實質性的收益的社會道德綁架下，任何具體監管行為都會招來誤解。

在新一輪重組三年之后，價格戰火再次重燃，能否從制度上避免，需要監管的智慧，但是中庸調和的模式必須做出改變。