論效能型財政
——以江西為例

■鮑嘯鳴 匡小平

論效能型財政
——以江西為例

■鮑嘯鳴 匡小平

效能型財政;財稅體制改革;財政績效;財政監(jiān)督

向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是進一步貫徹科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟體制改革的重要方面。財政部門作為政府體系中重要的組成部門之一，在多年來的改革發(fā)展中，不斷轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，推陳出新，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，尤其是隨著市場經(jīng)濟改革的繼續(xù)深入，建設(shè)效能型財政成了實際工作者的共識。本文嘗試在探討行政效能的基礎(chǔ)上界定“效能型財政”的概念，并根據(jù)目前江西的實踐，闡述效能型財政的現(xiàn)實意義，提出加強效能型財政建設(shè)的探討性思路。

一、效能型財政的基本內(nèi)涵:收支活動的三原則

效能型財政是機關(guān)行政效能建設(shè)在財政部門的具體體現(xiàn)。而“行政效能”就是指在實現(xiàn)行政工作預(yù)期目標的基礎(chǔ)上，盡可能地提高行政效率，最大程度地優(yōu)化效果，盡可能地降低行政成本即實現(xiàn)行政管理的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

財政部門是政府核心部門之一，在行政效能的基礎(chǔ)上，效能型財政應(yīng)充分體現(xiàn)財政的資源配置、收入分配、經(jīng)濟調(diào)控等各項職能的同時，實現(xiàn)財政部門作為行政管理部門在資源配置方面的帕累托最優(yōu)，必須體現(xiàn)以下幾個基本內(nèi)涵:

第一，效能型財政要體現(xiàn)效率原則，有利于保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，有利于資源合理配置，有利于降低行政成本。在財政收支方面，財政收入規(guī)模要能滿足政府履行各項職能的資金需求，財權(quán)與事權(quán)相匹配，同時又能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，充分考慮對私人部門正常的投資和消費行為的影響，減小對經(jīng)濟產(chǎn)生的超額負擔(dān)。在收支調(diào)控方面，要追求財政調(diào)控效率，保證財政收支結(jié)構(gòu)的合理，一方面確定稅收、費用、國債等收入形式應(yīng)占的適當(dāng)比例，尤其是稅收在收入中應(yīng)占的比重;一方面確定政府在各個領(lǐng)域投資的適當(dāng)比例，有利于提高資源配置的有效性，有利于市場機制的形成和完善。在行政管理方面，要盡量降低行政成本，體現(xiàn)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)少投入、多產(chǎn)出，少花錢、多辦事，少介入、多引導(dǎo);同時要提高行政效率，有錯必改，有偏必糾，體現(xiàn)高靈敏度，提高科學(xué)化、民主化程度，及時收集歸納各方面的意見、建議、投訴，并做出迅速、恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，支持今后的決策修正。

第二，效能型財政要體現(xiàn)注重效果的原則，注重財政收支的質(zhì)量。在具體的財政收支活動中要體現(xiàn)真實性，財政數(shù)據(jù)客觀真實反映收支情況和經(jīng)濟運行情況，不夸大也不隱瞞。在宏觀上要促進社會公平、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，提升社會整體福利水平;在微觀上要提高企業(yè)和個人收益，引導(dǎo)企業(yè)技術(shù)進步和消費者理性行為，體現(xiàn)財政收支的社會效益、環(huán)境效益。

第三，效能型財政要體現(xiàn)高滿意度的原則，注重公共性。財政是綜合經(jīng)濟管理部門，是百姓關(guān)注的焦點部門，是實行宏觀調(diào)控、引導(dǎo)經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展、發(fā)展社會公共事業(yè)的財力保障部門，關(guān)系到政府各部門運轉(zhuǎn)，關(guān)系到企業(yè)發(fā)展，關(guān)系到群眾生活，社會各界熱切希望公共財政信息公開，提高財政透明度。效能型的財政必須積極回應(yīng)各種質(zhì)疑，關(guān)注老百姓的主觀感受，不斷提高社會各界對財政工作實際效果的滿意度。

二、效能型財政建設(shè)的現(xiàn)實邏輯:三個必要性

(一)效能型財政建設(shè)是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

科學(xué)的發(fā)展觀以全面、協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)，以促進人們?nèi)姘l(fā)展為目的，是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。效能型財政的建設(shè)，就是按照全面推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展要求，全面推進社會公平、優(yōu)化社會配置、引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展、保持經(jīng)濟穩(wěn)定，根據(jù)財政收入與支出的成果與效果，企業(yè)、單位和群眾的意見與反饋進行評價、提升、建設(shè)的活動。發(fā)展觀與效能型財政建設(shè)相輔相成。一方面，科學(xué)的發(fā)展觀引導(dǎo)著科學(xué)的效能型財政建設(shè)，錯誤的發(fā)展觀引導(dǎo)著片面的效能型財政建設(shè)，在發(fā)展觀上出現(xiàn)盲區(qū)，必然會在效能型財政建設(shè)的方式、方法和內(nèi)容上陷入誤區(qū)。另一方面，科學(xué)的效能型財政建設(shè)又實踐著科學(xué)的發(fā)展觀，并為樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀提供財政保障。

(二)效能型財政建設(shè)是推進政府績效管理和行政問責(zé)制度的必然要求

政府績效管理和行政問責(zé)制度建設(shè)本質(zhì)是以績效為導(dǎo)向，降低政府成本，提升管理效能，提高政府服務(wù)滿意度的改革措施。目前我國政府在某些方面出現(xiàn)職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、公共資源配置效率不高，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，考核體系不健全等現(xiàn)象。效能型財政建設(shè)注重財政支出的配置效率和生產(chǎn)效益，有利于提高政府工作效率，有利于增強政府責(zé)任意識，有利于提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，可以極大地解決上述問題。

(三)效能型財政是加快財稅體制改革和公共財政建設(shè)的必然要求

在2011年的全國財政工作會議上，謝旭人部長提到，“深化財稅改革，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的財稅體制機制，健全公共財政體系”。而且，隨著社會主義民主政治進程的推進，社會各界對公共財政信息公開，提高財政透明度的期望和呼聲越來越高。這就迫切需要我們建設(shè)一個包含效能目標、效能評估、效能控制、效能激勵、溝通與改進等多項內(nèi)容的效能型財政體系，提高財政工作效能的同時推進財稅體制改革和公共財政建設(shè)。

三、效能型財政建設(shè)的基本實踐與問題:江西樣本分析

江西省近些年來一直在以機關(guān)效能建設(shè)為主題推進服務(wù)型政府建設(shè)，財政部門在這一活動中取得了明顯成效:一是財政收入實現(xiàn)“階梯式”跨越。開展機關(guān)效能建設(shè)以來，江西省財政總收入、財政支出均實現(xiàn)跨越增長。2008年，全省財政總收入達到816．8億元，增長22．8%，財政收入超過50億元的市達到7個，其中南昌市跨越200億元。2009年，全省財政總收入完成928．7億元，增長13．7%，人均財政總收入突破2 000元。2010年，全省財政實現(xiàn)重大跨越，完成1 226億元，同比增長32%;其中地方財政收入完成777．8億元，同比增長33．8%。二是財政支出突出重點。各地通過調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對重點項目、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和民生工程進行重點投入。如贛州市制定了《關(guān)于建立財政長效投入機制支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》，財政支持重點向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)傾斜，2011年該市財政預(yù)算安排農(nóng)林水事務(wù)支出達13．4億元，積極落實各項“三農(nóng)”生產(chǎn)扶持政策，提升服務(wù)“三農(nóng)”水平。南昌市，僅2011年上半年的民生工程涉及財政政策資金的累計投入就達25．7億元;宜春市2010年民生支出總額高達121．6億元，占全市財政總支出的71．1%。三是加強財政資金績效管理，提高財政資金使用效率和效果。通過構(gòu)建重點專項資金的績效考評體系、建立健全分級考評機制、落實獎懲制度、加強財政投資評審等實行嚴格的跟蹤問效和績效評價。四是健全推進公共財政陽光建設(shè)的信息公開機制和監(jiān)督制約機制。江西省于2010年推出《進一步加強公共財政陽光運行的意見》。通過深化預(yù)算管理制度改革，加強對財政資金的監(jiān)管，積極改革和創(chuàng)新財政管理體制和運行機制，積極推進公共財政陽光建設(shè)的信息公開機制，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力運行機制，大力推進陽光財政建設(shè)，取得了預(yù)防腐敗、提高財政資金使用效益的多重效果。五是干部隊伍素質(zhì)得到提高，服務(wù)水平不斷提升。財政是窗口，是平臺，是政府聯(lián)系人民的紐帶，“心系群眾，為民理財”是關(guān)鍵，各地財政部門通過加強干部教育培訓(xùn)、優(yōu)化機關(guān)作風(fēng)、鍛煉干部服務(wù)能力，真正做到為民理財。通過培訓(xùn)拓寬干部視野，擴大知識面;通過優(yōu)化機關(guān)作風(fēng)提升干部思想，勤廉兼優(yōu);通過招商引資等外出服務(wù)鍛煉干部服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的能力。多年來，財政部門在創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境及為群眾、企業(yè)提供服務(wù)方面工作越做越細致，在全省優(yōu)化發(fā)展環(huán)境監(jiān)測報告中名次不斷前移。

當(dāng)然，由于主客觀方面存在的制約條件，效能型財政建設(shè)還面臨著許多難點。一是財政收支矛盾突出，市、縣配套資金壓力較大，地方自主性小。目前，財政的分配性效能存在下滑的趨勢，主要體現(xiàn)在財權(quán)過于集中，專項轉(zhuǎn)移支付以及相應(yīng)配套資金壓力較大，而事權(quán)相對集中的縣鄉(xiāng)財政自主性不高，可用財力無法滿足各地多樣化的、迫切的實際需求，出現(xiàn)財政難以為繼，甚至是隱形負債。二是財政收支效率和效果有待進一步提升，即財政收支的經(jīng)濟效益和社會、環(huán)境效益還有很大提升空間。主要體現(xiàn)在財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)能夠保證的情況下，財政支出管理體制的不健全和管理水平的粗放導(dǎo)致財政支出預(yù)算約束軟化，財政收支質(zhì)量、效益和效果有待提升。三是績效考核難度較大，獎懲措施執(zhí)行難，項目和資金仍缺乏強有力的監(jiān)督。首先，“重支出，輕績效”的思想依然存在，“重效率，重效果”的績效管理理念尚未深入人心;其次是財政工作多樣化、個性化，績效指標量化難，尤其是無形的“社會效益”難以評價;再者獎懲措施執(zhí)行難，考核結(jié)果有些沒有得到很好的應(yīng)用，存在檢查容易、處理難等流于形式的現(xiàn)象。

四、加強效能型財政建設(shè)的途徑:從思想、制度到技術(shù)手段

財政效能建設(shè)，就要實現(xiàn)對財政效能進行評估，需要的是通過構(gòu)建一個效能型財政體系，通過制度設(shè)計、運用技術(shù)手段和管理方法以實現(xiàn)財政效能目標，并根據(jù)財政效能評價結(jié)果的反饋進一步改進財政效能。本文就進一步加強效能型財政建設(shè)，提出五點探討性的建議:

一是提高思想認識，強化效能理念。財政效能的提高，必須要求人的觀念更新，無論是財政政策的決策者，還是執(zhí)行者;無論是財政部門還是其他部門，都要樹立財政效能的新理念。提高財政效能不僅僅是提高財政效率，還要提升財政效果，實現(xiàn)財政公平，提高財政滿意度。提高效能，是全面、持續(xù)、可協(xié)調(diào)發(fā)展的重要體現(xiàn);是順應(yīng)社會各界、公眾呼聲，建設(shè)公共財政的必然趨勢;是合理配置公共資源，發(fā)揮財政調(diào)控作用的有效手段;是財政精細化管理、提高財政支出效益的重要內(nèi)容。這就要進一步加強教育，通過講座、研討會、演講比賽等各種方式循序漸進地使效能理念深入人心;要擴大輿論宣傳，利用報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體宣傳效能建設(shè)成效，營造人人講效能、重效能的濃厚氛圍;要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作推力和合力，使效能型財政建設(shè)不斷前進。

二是建立健全各項制度，推進績效管理。建設(shè)效能型財政，轉(zhuǎn)變財政效能理念，就要完善相關(guān)財政法規(guī)，建立健全公共財政的科學(xué)民主決策制度，建立健全財政績效管理制度。依法理財，科學(xué)理財，為民理財，以制度管人管事促效能。通過公共財政集體民主決策、專家咨詢論證、社會聽證和公示、社情民意反饋、決策責(zé)任追究等各項制度體現(xiàn)大多數(shù)人的個人偏好，滿足社會公共需要，又實現(xiàn)公眾參與、公共決策以及公眾監(jiān)督，增加財政滿意度。通過財政績效評價杜絕無效的財政支出項目，在財政收支矛盾的情況下，依據(jù)財政效能的高低，依次安排支出項目，確保有限的財政資金用到高效、急需的公共需求上。通過對項目投資額、項目完成時間、質(zhì)量和效果的考核實現(xiàn)財政績效管理，對績效考核結(jié)果好的進行表彰，并在資金安排上予以傾斜;對未達到要求的要問責(zé)，并扣減財政資金或取消項目安排，對違紀違法的要依紀依法追究相應(yīng)責(zé)任。通過推進財政效能評估體系的進一步完善，對不同的公共財政支出進行客觀公正的考核，以保證財政效能提高。

三是深化體制改革，優(yōu)化財力配置。建設(shè)效能型財政，還需要深化財稅體制改革。健全財政體制，合理地明確各級事權(quán)劃分，明確支出范圍，根據(jù)不同公共產(chǎn)品的區(qū)域性，切實優(yōu)化各級政府的財力配置;健全、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度，盡快培育基層穩(wěn)定且合適的財源，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)降低中央專款地方財政配套比例;推進預(yù)算制度改革，健全公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算，擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算范圍，提高預(yù)算編制和預(yù)算管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性以及透明度;繼續(xù)深化國庫集中收付、政府采購等財政制度改革，積極構(gòu)建財政資金陽光運行機制，進一步推動效能型財政建設(shè)。

四是運用技術(shù)手段，規(guī)范財政監(jiān)督。制度要執(zhí)行，技術(shù)手段是基礎(chǔ)，規(guī)范監(jiān)督是保障。要建設(shè)效能型財政，提高財政效能，就離不開信息化的財政監(jiān)督。通過對財政信息的規(guī)范整合，以財政效能為導(dǎo)向?qū)⒈O(jiān)督覆蓋整個財政資金鏈。建設(shè)涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、單位會計核算和年終決算等一體的財政信息平臺，支撐同級及上下級財政部門信息系統(tǒng)無縫化對接，通過信息化手段實時監(jiān)控財政收支情況、財政支出項目使用情況、財政收支效果，實現(xiàn)財政綜合數(shù)據(jù)的分析、利用，既有利于財政監(jiān)督的規(guī)范化、透明化，又能有利于財政效能的監(jiān)控與預(yù)測，提高財政服務(wù)水平和未來的財政決策水平。

五是加強溝通反饋，及時改進提升。建設(shè)效能型財政，財政效能的反饋及改進是關(guān)鍵。財政考評結(jié)果的運用不僅僅是進行激勵與約束，更重要的是通過考評中的反饋來促進財政效能的改進，形成良性循環(huán)。首先是通過反饋保證考評的客觀公正。最初的考評制度設(shè)計總會與現(xiàn)實情況有些偏差，針對不同項目的差異性，考評辦法并不總是完全合理;而考評過程又是考評者履行職能的行為，不可避免的摻雜主觀意志，這些導(dǎo)致考評的客觀公正不能完全依賴于制度來實現(xiàn)。財政效能反饋較好地賦予被考評者一定的權(quán)利，使其有一個申述的渠道，通過反饋改進效能考評的制度設(shè)計，彌補制度執(zhí)行上的缺失。其次是通過反饋提高財政績效考核質(zhì)量。以往的績效考評，一般都注意力放在績效考核的制度設(shè)計和實施上，卻往往忽略了將考評的意見反饋給被考評者以提升考核的質(zhì)量。一方面是將效能考評結(jié)果的各項來由告知被考評者，指出優(yōu)缺點，一方面是針對缺點提出改進意見和建議。再次，財政效能的反饋應(yīng)充分發(fā)揮財政內(nèi)審和監(jiān)督作用。充分利用財政內(nèi)審和監(jiān)督制度，還可參照利用紀檢監(jiān)察機關(guān)依程序設(shè)立的優(yōu)化發(fā)展環(huán)境監(jiān)測點和聘請的監(jiān)督員，擴大財政監(jiān)測點及監(jiān)督員范圍，以期覆蓋整個財政收支影響的群體，對財政部門及其工作人員履行職責(zé)情況進行監(jiān)督和測評、對財政工作提出意見和建議，真正實現(xiàn)財政效能建設(shè)的民主化、科學(xué)化。

建設(shè)效能型財政，就要明確目標和工作思路，革新觀念，始終把提高財政效能放在首要位置，將效能評價始終貫穿于財政工作之中，結(jié)合不斷深化的財稅體制改革，注重溝通與反饋，形成一個科學(xué)民主、系統(tǒng)全面、權(quán)責(zé)明確、運作規(guī)范、自我改進的財政效能建設(shè)體系，為經(jīng)濟社會建設(shè)提供強力保障，不斷推動經(jīng)濟與社會、人與自然環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)、和諧發(fā)展。

[1]王先文．執(zhí)法監(jiān)察教程[M]．北京:中國方正出版社，2007．

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[3]楊朝霞，逯峰，凌捷．地方財政電子化監(jiān)督研究[M]．北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2011．

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[7]蘇榮．推進科學(xué)發(fā)展 加快綠色崛起 為建設(shè)富裕和諧秀美江西而不懈奮斗——在中國共產(chǎn)黨江西省第十三次代表大會上的報告[N]．江西日報，2011－11－1(1)．

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近年來，我國財政發(fā)展與改革取得明顯進展，財政收支規(guī)模擴大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理水平提高，財稅政策也在逐步完善、調(diào)控得到增強，財稅改革不斷深化，公共財政體系進一步健全。然而，財政收支的效率、效益和效果還有進一步提升的空間。面對各種復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，在提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切要求下，建設(shè)效能型財政已經(jīng)成為當(dāng)前各級財政部門發(fā)展與改革亟須加強的任務(wù)之一。本文嘗試在探討效能型財政內(nèi)涵和邏輯體系的基礎(chǔ)上，通過對江西省財政效能建設(shè)成效的分析，提出加強建設(shè)效能型財政的五條路徑，以期提升地區(qū)經(jīng)濟的綜合實力和競爭力。

F810．2

A

1004－518X(2012)01－0252－04

鮑嘯鳴(1986—)，男，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為財稅理論與政策;匡小平(1962—)，男，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為財稅理論與政策。(江西南昌 330013)

【責(zé)任編輯:薛 華】