城市綜合交通樞紐一體化開發模式與實施探討

賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國鐵道科學研究院 運輸及經濟研究所，北京 100081）

城市綜合交通樞紐一體化開發模式與實施探討

賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國鐵道科學研究院 運輸及經濟研究所，北京 100081）

以外部性理論、公共交通導向開發理論、聯合開發理論為指導，對城市綜合交通樞紐一體化開發范圍和運作模式進行分析論述，通過對獨立開發模式和聯合開發模式的比較，建議我國城市綜合交通樞紐采用聯合開發模式進行運作，為可持續發展提供保證。在實施過程中，借鑒國內外交通樞紐開發經驗，建議按照確定總體發展模式、組建交通樞紐項目公司、實施一體化規劃設計、建立多元化投融資模式，以及推進交通樞紐建設、運營與一體化開發等階段分步推進。

城市綜合交通樞紐；一體化；運營；開發模式

城市綜合交通樞紐(簡稱交通樞紐)是國家或區域交通運輸系統的重要組成部分，是不同運輸方式在交通運輸網絡相鄰路徑的交匯點，對所在區域的綜合交通運輸網絡的高效運轉具有重要作用。交通樞紐作為城市大型公共基礎設施，具有投資巨大、運營周期長，運營成本和財務成本較高的特點，投入運營后往往面臨資金短缺與營運虧損的難題，需要政府的財政補貼來維持正常的運轉，因而影響交通樞紐的可持續發展。同時，交通樞紐具有顯著的外部性，其高度的通達性將提升周邊土地、物業價值，而交通樞紐的商業開發基本局限于樞紐內部，交通樞紐運營企業很難分享這些外部收益。因此，研究交通樞紐內、外部空間的一體化開發模式，對于促進交通樞紐可持續發展具有重要的現實意義。

1 交通樞紐一體化開發的理論基礎

1.1 外部性理論

交通樞紐的建設不僅能為交通設施利用者以節省交通費用或節約時間等形式帶來直接利益，而且也將給交通設施利用者以外的第三者帶來各種利益，具有極強的正外部性。例如，交通樞紐的建設將間接地提高周邊土地不動產的價值，因而促進沿線一定范圍內住宅、商業的開發及企業的集聚，從而帶來土地及房屋價格的上漲。目前，交通樞紐周邊土地所有者和房地產商是交通樞紐開發利益的主要受益者。一方面，土地所有者、住宅開發者等不需要付出任何代價就可以得到交通樞紐為其帶來的利益；另一方面，交通樞紐運營企業往往也會因負擔高額的建設費用與運營成本而導致經營虧損。這樣，土地所有者、住宅開發者與交通樞紐運營企業之間存在著明顯的負擔不平衡，有必要通過某種形式把交通樞紐開發利益的一部分作為交通樞紐建設費用與運營成本予以還原，以減輕交通樞紐運營企業的經營負擔，從而實現交通樞紐發展的良性循環[1]。

1.2 公共交通導向開發(TOD)理論

1903年新城市主義代表人物之一的彼得?卡爾索爾普提出了公共交通導向開發( Transit Oriented Development，TOD )理論，強調在區域層面上整合公共交通和土地利用的關系，使二者相輔相成。公共交通導向開發理論是圍繞地鐵、輕軌或快速公交線路站點周圍進行的土地開發模式。它基于公共交通引導土地利用開發，促進城市空間的合理有序增長，最終形成布局緊湊、功能復合、具有人性化的城市形態，為城市提供了一種新型土地開發模式。

1.3 聯合開發理論

聯合開發是交通樞紐與周邊用地協調發展的一種形式。根據美國城市土地協會對聯合開發的研究，在實務層面上，聯合開發被定義為：與交通運輸車站有關的房地產開發計劃。從理論上，聯合開發被定義為：建立于交通運輸車站附近、集結高密度人口的活動，從而發揮最大效益，即減少交通時間及成本[2]。聯合開發能較好地處理公共服務設施與土地、不動產之間的關系，是公共設施與私人資源有效結合的方式，而且能開辟城市交通發展的財源。

2 交通樞紐一體化開發的范圍

目前，我國各城市交通樞紐對商鋪、媒體廣告等商業資源開發進行了積極嘗試，但主要局限于交通樞紐內部，開發規模過小，難以支撐交通樞紐可持續發展。我國香港地區和國外一些城市的交通樞紐建成時間較長，物業開發也較成熟，對交通樞紐內部、上蓋建筑和周邊區域實施了一體化開發。

2.1 交通樞紐內的商業開發

交通樞紐內的商業開發主要包括樞紐站廳層的商鋪、廣告、電信等資源開發。交通樞紐內商業開發比較典型的有上海虹橋樞紐、北京南站樞紐、深圳羅湖樞紐等。目前，國內交通樞紐的商業開發主要受限于前期規劃設計階段重點考慮運輸功能，而對商業開發功能考慮嚴重不足，交通樞紐的商業開發仍廣泛存在以下問題。

（1）多數交通樞紐的商業開發空間是建設過程中自然形成的，并未考慮周邊的商業分布情況，如能在規劃、管理和建設環節加強與外部商業體規劃、建設的聯動，則能夠更有效地利用這些空間。

（2）交通樞紐可用于商業的空間條件較差，部分地下空間所處地段商業氛圍和需求較低，造成招商和運營難度大；存在出入口和通風、排水、用電等附屬設施未預留的現象，絕大部分空間未設置經營餐飲業態的基本需求，若能在規劃設計階段予以考慮，則能極大地豐富地下空間的業態，提高地下空間的綜合利用和價值；大部分地下商業街空間形態狹長，不利于商業布置。

2.2 交通樞紐上蓋物業及周邊區域的開發

香港地鐵物業開發是地鐵和房地產開發緊密結合的典型代表。香港交通樞紐的物業開發主要是在其上部及周圍區域進行，包括住宅、商業街、商業中心、大型商業綜合體等形式。我國在交通樞紐上蓋和周邊區域開發方面的研究與實踐剛處于起步階段，面臨著制度和法律層面的約束與障礙，成功的經驗不多。在交通樞紐開發過程中，可借鑒香港地鐵開發的經驗，在交通樞紐建設階段，利用其所提供的區位優勢，對交通樞紐周邊的土地同步進行高密度的商業開發，進行房地產、商業和娛樂等經營性項目的建設，取得土地的增值收益，以充分體現交通樞紐周邊土地資源的潛在價值，平衡交通樞紐的建設成本，補貼交通樞紐企業運營成本，從而實現其正外部效應的內部化，最終實現交通樞紐可持續發展。

3 交通樞紐一體化開發的運作模式

交通樞紐的開發涉及眾多的利益與非利益相關者、相互依賴的資源和行為。因此，交通樞紐開發管理的主要任務就是對各種不同的甚至是對立的利益進行協調、引導和綜合。交通樞紐能否成功開發，在很大程度上取決于能否建立合適的運作模式，形成參與者都能自覺地以主人翁身份進行開發的運作機制。

3.1 獨立開發模式

獨立開發模式包括房地產商獨立開發和交通樞紐運營企業獨立開發兩種。

（1）房地產商獨立開發。目前，很多交通樞紐周邊均由一些房地產商獨立開發，交通樞紐運營企業并沒有參與。由于交通樞紐一體化開發與樞紐規劃建設密不可分，由房地產商獨立開發存在一定的困難，而且缺乏統一規劃，從目前的開發效果上看難以令人滿意。

（2）交通樞紐運營企業獨立開發。交通樞紐運營企業作為開發商具體操作交通樞紐物業開發的全過程，所得利潤和所有風險均由交通樞紐運營企業獨自承擔。由于交通樞紐一體化開發的前期投入資金較大，專業性較強，風險也大，這種模式應用得較少。

3.2 聯合開發模式

聯合開發模式即由交通樞紐運營企業和房地產商合作開發，一般由交通樞紐運營企業提供用地，房地產商提供資金和經驗，并負責具體操作，雙方按協議的規定分享增值利益，交通樞紐運營企業得到的開發利潤內部轉化為交通樞紐的建設資金。聯合開發模式的重點是建立交通樞紐運營企業和房地產商的合作關系，前提是交通樞紐運營企業在建設前期就已完成交通樞紐上蓋或周邊地區的土地發展權，然后邀請房地產商簽訂協議，合作發展交通樞紐上蓋或周邊地區的物業。

聯合開發模式較常用，香港、多倫多、蒙特利爾等城市的眾多地鐵車站都是采用這種模式進行運作的。聯合開發作為實施 TOD 模式下的交通樞紐地區建設的重要手段，其作用主要表現在聯合開發項目帶動交通樞紐周邊地塊的土地利用，吸引人氣促進片區繁榮；聯合開發項目的居住、辦公、購物等人流，進入樞紐交通設施，提高公共交通設施的使用率，使公共資源發揮更大的社會效益。聯合開發模式不僅可以增加私人投資回報，推廣運輸設施使用，而且能配合都市成長及發展策略，有利于理順城市交通建設、土地利用和城市發展之間的關系。建議我國交通樞紐采用聯合開發模式進行運作，為交通樞紐的建設與運營的可持續性提供保證。

4 交通樞紐一體化開發的實施

交通樞紐開發是一項系統工程，涉及規劃設計、投融資、建設、運營管理等多個環節，一體化開發模式的實施，需要在現有模式基礎上進行創新，形成一套系統的實施方案。目前，我國上海虹橋、天津站、深圳北站等交通樞紐建設已經進行了積極探索，總結借鑒國內外交通樞紐的開發經驗，建議交通樞紐的一體化開發分階段、分步實施。

4.1 確定交通樞紐總體發展模式

確定交通樞紐發展總體模式是一體化開發的前提，重點包括交通樞紐與周邊土地一體化規劃、設計、建設、投融資、運營與開發模式等。例如，上海市在虹橋綜合交通樞紐建設初期，提出了“統一規劃、統一設計、統一建設、統一開發、統一還貸”的開發原則，對虹橋綜合交通樞紐及所在區域進行了重新規劃，確立了虹橋綜合交通樞紐的總體發展模式。

4.2 組建交通樞紐項目公司

由財政部門牽頭組建政府投資平臺，受國資委管理，代表政府對重大基礎設施項目出資，并通過資本市場進行融資，具備土地儲備資格或享有政府土地出讓金凈收益權。從上海、天津和北京等城市的經驗看，政府投資平臺的組建是利用土地保障交通樞紐建設的前提條件，有利于在現有政策下實施交通樞紐和周邊土地的一體化開發，有利于城市實現土地利用模式的創新。根據具體交通樞紐項目實際，組建交通樞紐項目公司，政府投資平臺代表政府參與交通樞紐項目公司投資，交通樞紐項目公司總體負責交通樞紐后期投資、建設、運營所有相關事宜。

4.3 實施交通樞紐一體化規劃設計

根據交通樞紐建設發展需要，規劃、國土部門牽頭對交通樞紐和周邊區域進行一體化規劃設計，按照國家規定、項目投資規模合理確定土地開發面積。根據交通樞紐的功能特點和地理位置，將交通樞紐與區域開發相結合，并進行一體化規劃，同時充分考慮周邊城市地區發展的要求，把交通樞紐完全融入周邊城市的發展。政府規劃管理部門需要進行規劃控制和監督實施，在此基礎上支持和創新土地利用及城市開發政策，為聯合開發創造條件。交通樞紐項目公司按照總體規劃、地區結構規劃，牽頭編制交通樞紐地區詳細規劃。

4.4 建立交通樞紐多元化投融資模式

交通樞紐項目公司按照整個項目建設進度的需要，在政府給予先行注入資金作為資本金的前提下，明確投資范圍、測算投資規模，啟動投融資工作，按照“自籌、自用、自還”的原則，采取政策性銀行貸款、商業銀行貸款、股東貸款、資產證券化等多種方式進行投融資開發運作，交通樞紐建設資金由交通樞紐項目公司通過資本市場融資和土地開發經營解決[4]。

4.5 推進交通樞紐建設、運營與一體化開發

根據交通樞紐建設進度要求，成立交通樞紐建設指揮部，交通樞紐項目公司為日常工作機構，總體推進交通樞紐建設工作。交通樞紐建成后，交通樞紐項目公司負責相關設施的運營管理，并與房地產商對相關地塊進行聯合開發，充分發揮交通樞紐的綜合功能與價值，在為旅客提供安全、舒適、便捷服務的同時，實現交通樞紐的可持續發展。

5 結束語

近年來，隨著我國城市軌道交通的快速發展，許多城市軌道交通逐步由“線路型”進入到“網絡型”運營新階段，交通樞紐在城市交通系統中的地位日益提升。目前，我國交通樞紐一體化開發仍處于起步階段，從可持續發展的角度出發，交通樞紐開發應由局限于內部開發模式轉變為一體化開發模式，即對樞紐內部、上蓋建筑和周邊區域實施綜合開發。在一體化開發運作過程中，建議采用交通樞紐運營企業與房地產商聯合開發模式，共同進行合作開發。交通樞紐開發是一項系統工程，在實施過程中，建議按照確定總體發展模式、組建交通樞紐項目公司、實施一體化規劃設計、建立多元化投融資模式，以及推進交通樞紐建設、運營與一體化開發等階段分步推進。

[1] 葉霞飛，蔡 蔚. 城市軌道交通開發利益還原方法的基礎研究[J]. 鐵道學報，2002 (2)：97－103.

[2] 美國城市土地協會. 聯合開發——房地產開發與交通的結合[M]. 北京：中國建筑工業出版社，2003.

[3] 廉文彬，賈永剛. 鐵路車站經濟圈的構建與運作模式研究[J]. 鐵道運輸與經濟，2011，33(6)：1－5.

[4] 吳念祖. 虹橋綜合交通樞紐開發策劃研究[M]. 上海：上?？茖W技術出版社，2009.

1003-1421(2012)08-0085-04

F506；U494.1+7

B

2012-07-06

尹紅