農業生態環境保護與“基因污染”防治的法律規制探析

張燕,陳勝,索一冉

農業生態環境是指影響農業生產與可持續發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源等要素的總稱，是農業存在和發展的根本前提，是人類生存和社會發展的物質基礎。保護和改善農業生態環境，是實現農業可持續發展和農業現代化必須堅持的一項基本方針。現代農業健康快速發展離不開高新技術的研究與運用，轉基因技術倍受青睞。轉基因技術是將人工分離和修飾過的基因導入到生物體基因組中，由于導入基因的表達，引起生物體的性狀的可遺傳的修飾，這一技術稱之為轉基因技術（Transgenetechnology）。“遺傳工程”、“基因工程”、“遺傳轉化”均為轉基因的同義詞。轉基因技術是一把雙刃劍，給農業造福的同時，也可能給農業生態環境構成了巨大威脅。

1 “基因污染”的內涵和對農業生態環境產生的風險

自1983年世界上第一例轉基因植物問世以來，轉基因技術越來越受到世界各國的關注并得到飛速發展，育成了一大批耐除草劑、抗病、抗蟲、抗病毒、抗寒的高產、優質農作物新品種和植物材料，并開始在農業生產上大面積推廣應用。自轉基因技術在農業領域運用以來，“基因污染”一直如影隨行，例如：2002年的“轉基因玉米混進美國大豆事件”，2006年曾出現“轉基因大馬哈魚逃逸事件”，還有2009年的“加拿大轉基因亞麻污染事件”。

1.1 “基因污染”內涵的界定

基因是一切生命的基本組成部分，而繁殖又是生命的基本特征，生物繁殖的本質就是基因復制。地球上絕大多數生物的基因，其化學“建材”幾乎都是一樣的，基因構成材料的這種通用性，使人為重組的基因有可能污染自然界生物的基因庫。“基因污染”是環境保護的新概念，即基因工程作物中的轉基因能通過花粉(風媒或蟲媒)所進行的有性生殖過程擴散到其他同類作物上，這是一種遺傳學上稱為“基因漂散”(gene flow)的過程。而這種人工組合的基因通過轉基因作物或家養動物擴散到其他栽培作物或自然野生物種并成為后者基因的一部分，在環境生物學上則稱為“基因污染”[1]。“基因污染”具有隱蔽性、增殖性、不可消除性以及后果的不確定性等特點。這些外來的基因可隨被污染的生物的繁殖而得到增殖，再隨被污染生物的傳播而發生擴散。因此，“基因污染”是唯一一種可以不斷增殖和擴散的污染，而且無法清除，其不同于污水排放、煙塵超標等常見生態污染，是一種非常特殊又危險的環境污染。這個概念的形成和提出之所以具有極其深遠的意義，在于這是人類對環境的一種預警意識。

對于農業生產而言，轉基因擴散到傳統農作物上影響已形成的生態系統，改變了某些傳統作物的消費性質，由于幾乎所有的農作物在其分布區都存在有性繁殖兼容性（可交配）的野生種和近緣種，因此從理論上講，“基因污染”的發生完全是有可能的，使它們不再屬于“無公害”食物之列。“基因污染”更是農業生態環境保護的新概念，表明了人類已經意識到轉基因技術引起的農業革命具有潛在的危險。如果忽視這種危險，人類將可能重蹈工業革命對環境大規模破壞的覆轍，招致一場不可收拾的災難。

1.2 “基因污染”可能對農業生態環境產生的風險

（1）污染自然界的生物基因庫。由于在天然的生物物種基因中摻進了人工重組的基因，這些外來基因可隨被污染生物的繁殖和傳播而得到增殖和擴散。近年來，國外已有研究報道，轉基因玉米的抗除草劑基因已漂散到附近地區野生蕪箐植物上，致使一些轉基因生物(如轉基因藻類、無脊椎動物、藻類)具有極強的繁殖力，或向外界釋放大量生殖配子。如果周圍自然環境也存在許多有性繁殖相容性的野生物種和近緣物種，這些野生物種很容易受到同類轉基因物種的轉基因污染。

（2）污染傳統作物，破換農作物生物多樣性。經過人類若干年的培育和選擇，在傳統作物的染色體上儲存有人類所需的各種基因，隨著轉基因的擴散，傳統作物的染色體會為轉基因所充斥，難以保留傳統作物的原有性狀，從而導致對傳統作物的污染。

（3）破壞自然界的生態平衡。在自然生態條件下，有些栽培植物會和周圍生長的近緣野生物種發生天然雜交，從而將栽培植物中的基因轉入野生物種中。若在這些地區種植轉基因植物，則轉入基因可以漂流到野生物種中，并在野生近緣物種中傳播。這些基因漂散的結果可能使某些野生物種具有更強的生命力，但也可能削弱其生命力，因為它們畢竟沒有經過自然進化的過程，從而有可能打破自然界的生態平衡。

（4）基因污染可能增加害蟲抗性。由于Bt基因①BT基因即是蘇云金芽胞桿菌（Bacillus thuringiensis，簡稱Bt）基因，因其殺蟲效果好、安全、高效等優點而成為應用最為廣泛的殺蟲微生物。Bt與其它芽胞桿菌相比，一個顯著特點就是不僅能夠形成芽胞，同時還能產生由殺蟲蛋白組成的晶體。在植物體內的持續表達，使得害蟲在整個生長周期都受到Bt殺蟲蛋白的選擇，可促使害蟲對轉抗蟲基因植物產生相應的抗性。害蟲對轉基因植物的抗性發展，能夠削弱轉基因植物本身的效益，對環境產生負面影響[2]。

除上述轉基因植物造成的“基因污染”外，轉基因對人和動物也會造成“基因污染”，而且具有危險性，重組微生物進行生物防治也會產生安全性問題，對此若不加控制，都可能產生嚴重的生態災難。而這些外來的基因可以隨被污染的生物繁殖得到增殖，再隨被污染生物的傳播而發生擴散。因此“基因污染”是唯一一種可不斷增殖和擴散的污染，而且無法消除。例如，全球轉基因農作物種植總量的75%是抗除草劑轉基因作物，通過異花授粉或白花授粉很多作物能與其近緣物種或雜草雜交，可使抗除草劑基因從轉基因作物上以基因流形式“漂移”到雜草上，通過“基因污染”而雜交產生新型雜草。其結果可能使某些野生物種從轉基因獲得新的性狀，如耐寒、抗病或速長等，因此可能具有更強的生命力，從而打破自然界的生態平衡。早在1986年就發現在使用3～5 a除草劑后，雜草Kochiascoparia和Lactucaserriola具有抗磺酰脲類活性，這種雜草擴散速度很快，變成惡性雜草[3]。

2 農業生態環境保護視野下“基因污染“防治法制現狀

2.1 我國的相關“基因污染”防治的法律法規

2010年全球轉基因作物的種植面積比2009年增長了10%。美國轉基因作物的種植面積仍居全球首位，其轉基因大豆、玉米、棉花、甜菜、筍瓜等種植面積高達6.68×107hm2，全球轉基因作物種植面積的48%位于發展中國家，到2015年，發展中國家轉基因種植面積將超過工業化國家的種植面積。不可否認，基因工程技術對農業及食品等行業產生了重大影響，給傳統生物技術帶來了徹底的革新。但是，“基因污染”對農業生態環境安全的潛在危害是不容忽視的。自1996年轉基因大豆商品化以來，全世界范圍內的大豆、玉米、小麥、棉花等先后受到進口轉基因品種的污染。我國每年進口轉基因大豆超過3×107t。這些大豆一旦種植在田間，就可能通過花粉傳播等形式將人工的特性傳播給近親品種，造成基因漂移，導致“基因污染”，破壞我國的大豆種質資源。類似墨西哥“玉米媽媽”的遭遇，可能正在中國大豆身上發生。

在與記者的交談中，謝清森提到，“我們不是一般的企業，除了追求經濟利益，維護社會穩定也是我們義不容辭的責任。”就是這樣一句樸實的話語，讓我們看出這名“特種兵”的追求與眾不同。

對于突如其來的“基因污染”問題，我國出臺了一系列應對方案。原國家科委于1993年頒布了《基因工程安全管理辦法》，農業部于1996年頒布了《農業生物基因工程安全管理實施辦法》，1997年又發布了《關于貫徹執行（農業生物基因工程安全管理的實施辦法）的通知》，2001年6月6日國務院頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》，2002年，農業部發布了與該條例相配套的《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，《農業轉基因生物標識管理辦法》和《農業轉基因生物進口安全管理辦法》。［4］2004年5月24日，國家質檢總局頒布了《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》，2006年1月16日，農業部第59號令發布了《農業轉基因生物加工審批辦法》，2006年5月12日，農業部農業轉基因生物安全管理辦公室發布了《轉基因作物田間試驗安全檢查指南》。然而，這些條例和辦法還存在很多不完善的地方。而且，由于沒有上升到法律的高度，其強制性及嚴肅性沒有得到應有的重視，直接影響了基因工程技術的規范和管理。針對目前轉基因技術研究和生產開發快速發展的實際現狀，國家應確保有關轉基因方面的法律法規隨轉基因技術的發展而不斷修訂完善，同時加強執法的力度。令人欣慰的是，目前已實現商業化的轉基因作物，在審批時都有考慮過它們對生態環境的安全性。同時一些民間組織也開始關注“基因污染”問題，各類媒體也不斷對此問題進行報道。經過數年的宣傳普及國民已基本具有“基因污染”意識，農業生態環境的安全問題也越來越引起民眾的關注。

2.2 “基因污染”防治在法律規制層面上存在的問題

綜合評斷我國農業生態環境保護法制現狀，尤其是從法律法規體系層面講，對于“基因污染”的防治，還存在很多問題：

（1）公民環境權缺失及發展觀滯后。現行立法關于公民參與的規定,基本上是對環境污染和生態破壞后的參與。現行立法中關于公民環境權的規定過于原則和抽象,缺乏可實施性。由于公民環境權的缺失,沒有具體的參與和監督方式，廣大消費群體沒有充分認識到轉基因技術所帶來的污染危害和需要采取的措施,而單單從“新”、“奇”的層面上理解轉基因技術帶來的影響。

傳統發展觀是人類依靠現時的科學技術而無視自然、主宰自然的觀念,是一種功利主義的價值觀。在這種功利主義價值觀引導下,只要是對集團和個人有利的,便可以為所欲為,可以為了自己生活的便利和物質生活的滿足,單一的發展科技而對那些相對耗費時間長、收益不大甚至沒有收益的回收處理置之不理。一種科技發明如果把經濟利益視為自己的價值圭臬,那么,環境污染與生態危機的出現就是必不可免的[5].人以生物形式存在,是無法擺脫作為生物人的各種需求的,為了滿足人的生存本能,常常會出現忽視倫理和不計后果的現象,根本不會考慮所謂的長期利益、中期利益和短期利益的關系問題,而人類對于自然和社會的認識都有一個學習的過程。運用轉基因技術，不但可以培養優質、高產、抗性好的農作物及畜、禽新品種，還可以培養出具有特殊用途的動、植物。為了在短期內獲得巨大經濟利益，大量運用轉基因技術卻沒有做好防治甚至忽視其威脅農業生態環境的工作，發展觀依然停滯于“唯利”的層面上，“基因污染”問題產生的歷史充分說明市民社會不可能對其最佳利益作出判斷。

（2）基因污染防治法律制度存在遲滯性和不協調性。我國環境保護法頒布20多年來,法律的調整范圍基本上未發生重大變化,環境法在立法上并未轉型,依然是以環境污染防治為核心的傳統型環境法體系，而基因污染不同于傳統意義上的環境污染，其危害更大，具有不可逆性，環境法里所述一般意義上的環境污染防治無法適用于基因污染。雖然有7部環保專門法及眾多的法律和規章，但詳細性、明確性、可操作性卻不夠強，部分法律法規對農業生態環境保護只作了原則性、概括性的規定，以致有些空泛的規定和政策宣言式的規定無法執行，從而嚴重影響執法效果[6]，關于限制轉基因技術對環境的影響方面的法律法規就更少。而且法律之間的關系不清，環境保護基本法和各個單行法都是全國人大常委會制定的,具有相同的效力,而各個法律之間發生沖突時,就會出現無法調和的現象。另一方面也會造成各管理部門的職權范圍不明,兩個以上部門爭權或者相互推諉的現象時有發生。有關的法律規定分散在其他多部法律文件中，且很不全面，這樣不僅使中央立法體系缺少主線，也導致地方立法標準不一，容易滋生地方保護主義。時至今日，農業生態環境保護綜合立法依然缺位，在農業生態環境遭受“基因污染“破壞時，往往行動遲鈍，不能果斷及時采取措施防治危害擴大化。

（3）“基因污染”違法成本低。我國的環境立法數量居世界第一，而針對農業生態環境立法所占比重卻很小。在轉基因生物污染等重要方面更是立法空白，但大都屬原則性規范，內容簡單，缺乏配套實施細則，難以建立相應的執行制度。另外值得強調的是，有關農業生態立法基本都是“確認性”規范，即確認某項保護中應怎樣，卻沒有設計一旦違反后的懲罰措施，使得很多違法行為成為“無罰行為”，自然喪失了其應有的約束力和威懾力。一些組織和個人為了獲得轉基因技術在農業上的運用而產生的巨大的經濟效益，在沒有做好防范措施的情況下，以較小的懲罰成本，肆意運用。而“基因污染”對農業生態環境的破壞具有不可逆性和致命性，一旦發生“基因污染”，需要花費大量的人力、物力長時間從事農業生態環境平衡的恢復，這就可能對我國農業的可持續發展造成毀滅性的打擊。然而，我國在農業生態環境保護方面對有關“基因污染”法律懲罰力度遠遠不夠，還須進一步完善。

3 基于農業生態環境保護的“基因污染”防治法律規制探討

3.1 明確公民的環境權，樹立“包容性增長”發展觀

作為一個農業大國，農村人口占我國總人口60%以上，只有首先從立法上明確公民的環境權，才能強化公民特別是農民的環境權意識．并且，通過憲法將環境法定為公民一項基本權利，這樣就可在民法、行政法、刑法、訴訟法等部門法中為環境權救濟提供良好基礎，如環境權侵權賠償、城鄉排污總量比例控制、惡意嚴重污染行為入罪、環境公益訴訟特別程序等。而這些都是隨著我國公民環保意思增強的結果，是我國政府提出“包容性增長“發展觀的理念基礎之一。

要改變傳統的環境觀，必須改變短視的利益觀，充分考慮長期利益、中期利益和短期利益的關系問題。運用轉基因技術，既要能滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。“基因污染”對農業生態環境造成的破壞不可逆轉，危害巨大，我們應在運用轉基因技術時銘記可持續理念，要讓轉基因技術更好地服務于我們，同時又不威脅當代人和后代人的發展。

3.2 健全生物安全立法，積極參與國際環境保護

在當前我國生物工程轉基因技術己經廣泛應用的情形下,加強生物轉基因技術安全性立法勢在必行，一部完整的《生物工程安全法》的出臺很有必要，比如健全生物工程轉基因的許可證制度、標示制度、安全評估制度和監測制度等。而且就轉基因生物技術及其產品的監管制定專門性法律，這樣可以使各部門在制定相關規定時，能有統一的法律依據，并且目標一致、相互協調，使轉基因產品安全法律進一步體系化，避免各部門在轉基因產品的標識管理上各自為政或互相推諉[7]。為了加強生物安全管理，目前，世界上許多國家都在進行生物安全的立法，建立和健全生物安全管理法規體系。對生物安全的管理，主要有兩種模式，即以美國、加拿大等國為代表的以產品為基礎(Product—based)管理模式和以歐盟國家以技術為基礎(Technology—based)的管理模式，這兩種模式對于我國有可借鑒之處。

伴隨著轉基因技術的發展，產生了基因污染，現代生物技術效益與危險性并存，為了防止基因污染的危害，保護地球生物多樣性，包括中國在內的70多個國家簽署了《生物安全議定書》，《生物安全議定書》主要對轉基因活生物體的越境轉移即國際貿易的安全性作出了規定。作為《生物安全議定書》的締約國，中國應積極參與國際環境保護，建立健全生物安全立法與管理，從而能在更好地規范和推動轉基因技術發展的基礎上，在國際環境保護的合作中更有話語權。

3.3 確定安全評估機制，完善法律責任制度

明確規定責任的構成要件與法律后果，規定“基因污染“法律責任的社會性、公益性判斷標準。如綠色GDP使政府生產者和消費者責任明確，分別承擔在運用轉基因技術中相應的義務。由于轉基因生物環境污染的外部性具有社會成本，但同時政府規制也存在一定的社會成本，加之政府利益與社會利益的不完全一致性，所以在博弈達到均衡時，污染問題并沒有徹底消除，污染也存在一個經濟上合理的界限。

轉基因技術在農業上的運用，能帶來巨大的經濟效益。我國一直處于從計劃經濟向市場經濟的轉變中，政府規制的整體水平和效率與社會的要求仍有相當的距離，“環境污染“規制的博弈過程中雙方的信息不對稱，更影響了政府規制的效能。因此，加大“基因污染”信息的披露，降低信息交易成本，提高政府規制的效率，是“基因污染”控制實踐中應加強和重視的。在農業生態環境保護方面，生物工程轉基因安全性法律責任是指違反生物工程轉基因安全法,破壞生物工程轉基因安全性的單位或個人,危害農業生態環境和農業經濟的可持續發展，依法應當承擔的法律責任。包括行政責任、民事責任和刑事責任。生物工程轉基因安全法具有國家的強制性,只有通過對違反生物工程轉基因安全性標準的直接責任人或單位進行法律制裁。才能保障生物工程轉基因安全法的順利實施。

3.4 明確監管主體，構建多元互動的監管模式

轉基因生物安全事關人類健康和生態環境安全． 我國政府十分重視轉基因生物安全管理工作。2001年國務院頒布了《農業轉基因生物安全管理條例》，2002年農業部發布了《農業轉基因生物安全評價管理辦法》等4個配套管理規章，在安全評價的基礎上，建立了產品標識、進口審批、加工審批、生產許可和經營許可等制度。多年來，通過完善法律、法規體系，實施轉基因生物安全評價，加大監管力度，完善技術支撐體系，大大地提升了中國轉基因生物安全管理的能力和水平，形成了與國際接軌、符合國情的轉基因生物安全管理體系[8]。促使轉基因技術安全有效地服務于我國人民，促進經濟與農業生態環境協調發展。

結合中國轉基因生物環境污染治理的實際情況，應構建轉基因生物環境污染法律監管的生態性監管模式，實現法制與監管互動、效益與監管互動、多元主體監管互動的生態型監管機制。[9]在“基因污染”事件發生的事前、事中及事后，通過政府、市場和第三部門的監管，能有效地查找其事前的漏洞，快速地防止其事中的危險的蔓延，合理地減小其事后的損失。如此，農民的利益得以保障，農業生態環境的平衡得以維持。

4 結語

農業生產和生態環境有著極為密切的關系，生態環境條件良好，農業生產就發展，生態環境條件惡劣，農業生產就停滯甚至遭到破壞。利用轉基因技術，雖然可以大大提高農業的經濟效益，但是若在使用此技術過程中，監管不力，導致基因“漂流”到農業生態環境中，可能造成的損失會遠遠高于收益。隨著轉基因技術在農業上的運用日益頻繁，我們在獲得巨大的經濟效益的同時，也要時刻警惕基因污染對農業生態環境的破壞。我國目前農業生態環境總體上遭到污染與破壞的趨勢仍未得到有效遏制，如何加強基因污染防治、保護農業生態環境，已成為我國現代農業可持續發展所面臨的又一值得我們關注的重要問題。

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