職業院校非均衡發展政策的有效性反思

□劉 磊 徐國慶

職業院校非均衡發展政策的有效性反思

□劉 磊 徐國慶

非均衡發展政策的確為我國職業教育的發展做出了重要貢獻，然而時至今日這種政策的有效性已經受到了有識之士的質疑。實際上，政策背后隱藏著很深的邏輯偏頗，如非均衡發展理論具有普適性，非公平的發展可以提高教育效益，先進實體可以帶動落后實體的發展等，關鍵是這種非均衡發展政策并不能促使職業院校有效發展，相反它還帶來了一系列的問題。基于此，在問題和原因分析的基礎上提出了職業院校有效發展的政策設計。

職業院校；非均衡發展；有效性

如何有效地促進院校發展是職業教育政策的核心內容。多年來我國這一政策制定的基本取向是“重點發展”、“強勢發展”，它認為這樣既能有效提高教育投入的效率，又能以點帶面、以強帶弱，推動職業院校的整體發展。然而事實是否如此？這種取向會帶來哪些弊端？未來我們應選擇什么政策取向？這是當前應引起深層思考的問題。

一、我國職業院校非均衡發展政策的內涵及有效性分析

時下，職業教育呈蓬勃發展態勢，這一態勢是在非均衡的發展框架中實現的。這種發展模式的非公平性毫無疑問，然而其促進院校發展的有效性也需質疑。

（一）非均衡發展政策的內涵

所謂非均衡發展，就是把有限資金集中投入到能使其發揮最大效益的主體，并期望在獲得投入的最大效益的同時，能帶動其它主體的發展，從而實現對象的整體發展。其核心主張是：（1）政府能用于發展職業教育的資金是有限的，有限資金只有集中使用才能發揮最大效益；（2）資金要發揮最大效益，必須把它投向能使它發揮最大效益的主體；（3）個別主體的突出發展將帶動其它主體的發展。

非均衡發展政策是當前職業教育發展的主導策略，無論高職還是中職，發達地區還是欠發達地區，其政策措施無不浸透了這一理念。如示范性院校建設、精品課程建設、重點專業建設。一旦被評為示范性院校、精品課程或重點專業，將獲得資金、政策上的強力支持，否則，就將被排除在這一發展框架之外。

任何一種政策理念，都有其適應的特殊對象、社會環境與歷史時期。非均衡發展理念在我國經濟尚不發達，教育資金極為短缺的年代，的確在一定程度上有效地促進了我國職業教育事業的發展。盡管在這一過程中，該政策同樣存在許多弊端，然而它仍然不失為一種無奈的最佳選擇。但是，社會、經濟發展到今天，這一政策的弊端日益突出，其實際有效性也已備受質疑。

（二）非均衡發展政策的有效性分析

當前職業院校的發展往往過分看重所謂的“重點”，把“重點”視為發展的全部，認為重點發展好了，非重點就順理成章的解決了。事實不僅不是如此，反而重點發展會瓦解全局發展。例如，在院校整體發展中我們采取的是示范性院校建設，國家花大力氣支持示范性院校的建設，不錯，少數的示范性院校是建設得很好，但占絕大多數的非示范院校能否趕上這些院校的發展？答案是否定的。而且示范性院校在某種程度上會和弱勢院校爭奪資源和利益。最終這種盲目突出重點的發展會使全局內部各因素拉開更大的差距。且非均衡發展政策首先面臨的問題是公平性。

1.院校層面的非公平。這種發展模式忽略弱勢院校（這里弱勢院校就是辦學條件差的院校，強勢院校就是辦學條件好的院校）的發展，致使貧困地區職業院校衰退，形成貧者更貧的惡性循環。眾所周知，院校的發展和經濟大背景有很大的關系，特別是我國由地方負責的職業院校，它的發展更是和地方經濟的發展息息相關。一般而言，西部的弱勢院校要比東部的弱勢院校要多，我們的政策傾向是支持強勢院校，忽視弱勢院校。這種傾向會慢慢透空弱勢院校的發展空間，最終使弱勢院校走向“死亡”。

2.教師層面的非正常。眾所周知，職業院校教師的非正常流動，是對弱勢院校的致命打擊。這里的“非正常流動”指的是教師在一段時間內大規模的流動。院校發展的關鍵是教師，教師因素也是院校評比中的重要因素。由于我們的政策傾向強勢的院校，那么教師就會在強勢院校需要時非正常地從弱勢院校流向強勢院校。以示范性高等職業學院建設為例，國家發布示范性學院建設候選名單以后，獲候選資格的學院會按照“標準”籌建。這一標準不可避免的會有教師的有關硬性規定，院校為了達到要求，千方百計地找尋優秀教師，給予豐厚的待遇?！氨煌诶蠋煛倍鄶凳侨鮿菰盒５墓歉山處?，使弱勢院校雪上加霜。

3.學生待遇的非公正。這種發展模式使得弱勢院校的學生發展相對不足，社會競爭力小。由于這種政策傾向性，弱勢院校發展受到阻礙，這一過程的最大受害人是弱勢院校的學生。學生在弱勢職業院校的學習過程中本身就存在不公平性，他們占據的資源包括師資和強勢院校的學生相比就已經有差距，此時，政策的傾向沒有根據教育公平資源分配中補償性原則，把過多的資源傾向弱勢院校，而是傾向了原本就有優勢的強勢院校。這樣，在同等的學生內部素質條件下，弱勢院校的學生發展就會相對不足，從而畢業后社會競爭力弱，造成就業率低、人們對他們評價不高等后果。

以上所列弊端，我們在制定政策時并非不能料到，政策實施過程中也并非看不到這些情況。那么為什么還要制定這種非公平發展的政策呢?筆者認為除了某些政績評定機制發揮作用以外，還有許多長期潛藏在我們思想深處偏頗的邏輯慣性在作怪。

二、職業院校非均衡發展政策背后的邏輯偏頗

（一）非均衡發展理論可以萬能適用

從上世紀末開始，我國利用非均衡發展理論實現了經濟、社會翻天覆地的變化，所以非均衡發展理論一時備受青睞。但非均衡發展理論是一種在非常時期不得不采用的非常手段。它是過渡時期的手段，而不能作為一勞永逸的普適性的方法來應用。其他領域已經認識到了其理論的局限性，近些年我國經濟分配原則也從“效率優先，兼顧公平”演變為“更加注重社會公平”。經濟的發展滯后還可以較快彌補，若是教育發展中失去了公平，是無法彌補的。因為教育的對象學生本身具有發展的順序性、階段性以及不可逆性等特點。

學生本身特點決定了非均衡發展理論不能普適性的應用在教育領域。以學生發展的順序性、階段性和不可逆性為例，在中等教育階段，是學生的世界觀、人生觀形成的關鍵時期。在非均衡發展理論籠罩下中等職業學校勢必會形成差距較大的兩種學校，學生在這兩種學校里會受到效果迥異的教育。那么一般情況下，在優勢院校里的孩子受到的是高質量的教育，相反則是低質量的教育。由于學生發展的一維性特點，學生不可能再回到入學時的狀態接受質量較高的教育；也由于學生發展的階段性，學生在某些時候快速發展某些技能的時段已經過去，永遠也不可能回到那個有利狀態的時候來發展某一技能了。

教育本身的特點不能讓非均衡發展理論在教育領域扎根。教育是公益事業，不同于經濟發展，經濟發展由于利益的需要，先富會帶動后富，是一種利益的共贏。而教育是人人應共享權利，教育的非均衡發展并不可能使先進的院校帶動落后的院校。因為他們之間沒有共同利益的結合點。

所以，非均衡發展理論是不能普適性的運用到教育領域的，它更不能作為發展職業院校的秘密法寶。相反，我們要客觀地看待非均衡發展理論的作用，不能把其當做一條普適性的原則使用。

（二）非公平發展可以提高效益

非公平發展是否真的可以提高效益？它提高的是誰的效益？整體效益是否能得到提高？這些問題是特別需要我們思考的。我們一貫的思維是“重點突破”，以個別院校的大發展來說明我們的院校發展了，這是一種模糊人們視線的做法。非公平發展的主要目的就是快速地提高效益，它確實可以提高效益，但提高的只是少數院校的效益。這種發展由于沒辦法顧及大多數的院校，導致整體效益非但不能提高，反而可能會下降。

非均衡發展和效益之間沒有直接的關系，為什么非均衡發展會阻礙效益的提高呢？這里我們有必要討論教育公平和教育效率，教育效率和教育效益的關系。

教育領域一直存在著教育公平與教育效率的論戰。有這么幾種觀點：“效率優先，兼顧公平”，“公平優先，兼顧效率”和“效率與公平并重”。這三種觀點各有說辭，但他們是站在收入分配領域里來談的，不能簡單的照搬到教育領域。在教育領域中，北師大的褚宏啟教授認為：教育公平和教育效率的關系實質上就是“教育資源配置的平等原則、差異原則和補償原則”與“教育對于個人發展與國家發展的貢獻率”之間的關系。它們之間不存在對立，相反有內在的聯系。更高的教育效率(全體學生的全面發展、充分發展,即“兩全”目標)已內含“面向全體學生”的公平要求。更為重要的是,更多的教育公平會帶來更高的教育效率[1]。也就是說，教育公平和教育效率是一致的，世界銀行的研究也說明了這一點。20世紀80年代初，世界銀行曾對44個處于不同經濟發展階段國家各級教育的社會收益率進行計算，結果表明,教育公平可以促進和提高教育效率[2]。最后，教育公平和教育效益通過教育效率這個紐帶聯系起來，只有在公平的前提下才能帶來較大的教育效益。職業院校的非均衡發展勢必會損害多數的弱勢職業院校的發展，少數院校也無法支撐整個國家經濟的發展。

（三）先進實體可以帶動落后實體

我們在制定非公平的發展模式的初衷里有這么一條：先進的實體可以帶動落后的實體，先發展可以帶動后發展，最終實現共同發展。即，示范性院校可以帶動非示范性院校的發展，重點專業可以帶動非重點專業的建設，精品課程可以給一般課程起示范作用。實際情況和這種理論假設相符嗎？答案恰恰相反。以示范性院校建設為例。

在強大的政策和資金支持下，強勢院校蛻變成示范性院校以后，那些非示范院校很難趕上或者說根本不可能趕上示范性院校的發展。原因之一是他們先前基礎的差距。以高職為例，能夠入選國家示范性高職建設的都是“具備較好的師資、設備、經費等條件，教學質量好，就業率高，有較高的社會認可度”[3]的院校，這一點，那些非示范院校是無法與之相比的。原因之二是示范性院校獲得的大量資金注入和政策傾斜，他們獲得了發展的先機。這一點，非示范院校更是鞭長莫及的。

站在示范性院校立場來看，示范性院校根本不愿意帶動非示范院校的發展。因為這些院校是兄弟院校，兄弟院校就存在著生源、教師、資金等的競爭。示范院校不可能不顧自己的發展把有限的資源拱手相讓。在某種程度上，示范性院校發展強大還會剝奪非示范院校的發展空間。因為他們會和非示范院校爭奪為數不多的生源、教師、資金等等。

除了上述邏輯偏頗之外，政策制定還存在著教育投入的隨意性，教育投入無法律依據，使本來不多的教育財政經費隨意投入。造成這種情形的根本原因是教育發展是規劃發展，而非內在發展；是機械發展，而非有機發展，和諧發展。

三、職業院校有效發展的政策設計

這里強調發展絕不是為了公平而無視效率與效益的平庸發展，平庸發展最終導致共同不發展。我們所強調的發展是內在的主動發展、外部的共同發展，最主要的是有效發展。那么針對目前的情況，應采取何種發展的政策取向？如何促使職業院校有效發展？筆者從職業院?，F實發展中存在的問題入手，從職業院校發展動力、發展資源和發展機制方面提出有效發展的原則。

（一）發展動力：由外部被動發展走向內部主動發展

前面提到職業院校的發展主要采取重點突破、非公平的發展，導致這一發展模式的主要動力是來自外部的。職業教育有兩種發展模式，即基于人為設計而發展的設計模式和基于自身生命力而發展的內生模式[4]。筆者認為職業院校同樣是有這兩種發展模式，現在我們正在實行的就是設計模式，職業院校在政府強有力的設計下被動的發展，這種發展模式的主要弊端就是從外到內的發展順序。它首先滿足的是設計者的意志。

我們的職業院校要想得到可持續的發展，真正發揮社會功能，必須把發展模式從設計模式轉到內生模式上來。內生模式強調事物的發展是自然地、內在地生長和消亡于這個世界的，人在其中起的作用只是調整而已?；诖?，我們在設計政策時應該做的只是創設發展平臺，變當前院校發展由爭奪項目的發展轉變為院校主動尋求自己的發展空間和前景的發展。讓職業院校自由的競爭，自然的、內在的、主動的發展。

我們要徹底打破院校發展是為了發展而發展的現狀，讓院校從項目爭奪戰中解脫出來，真正能夠立足于自己的發展實際來發展自己。也就是說，院校發展要一改爭奪項目的發展現狀，認為只有項目才能促進發展。沒有項目的支持院校自身是舉步維艱的。這是一種錯誤思想，正是這種思想才使院校發展受到阻礙，導致長期以來的外部助推式的發展。

院校內部的主動發展是什么樣的發展呢？概括地說，就是院校的發展是立足自身實際，辦出自己的特色，發展著眼于為了人的發展，不是為了發展的發展。核心內容應是課程建設和專業建設，不是硬件建設。

（二）發展資源：從重點過度投入走向均衡適度投入

發展資源指的是資金、場地、教師、設施設備等等。它是職業院校有效發展的前提條件。任何院校的發展，資源都是其保證。如今職業院校在非公平的狀態下發展，主要指的就是發展資源分配的不公平。職業院校發展沒有發展資源肯定是不行，但資源投入主體在院校發展中應投多少才算適宜？怎樣才能實現資源利用的最大化？最終使得職業院校公平有效地發展。

前面提到如今的職業院校發展是重點突破式的發展，把眾多的資源盡可能的注入到少數的院校里面。這種做法的出發點認為這樣做會提高資源的有效性，可以引起一系列的帶動效應，其實不然，前面已有提到。我們要改變這一現狀。資源投入主體投入的資金是為院校提供發展的先決條件的，它不是院校發展的內部動力，更不應該是主要動力。筆者認為為院校投入的資源底線是院校能夠啟動發展，院校有了發展的可能性就算適宜。

如今職業院校已經形成了強弱差別很大的發展格局，面對大量的弱勢院校我們應該怎么做呢？是根據公平分配資源的補償性原則把資金注入這類院校，使院校之間保持同樣的水平？還是干脆讓它們徹底“死掉”？前者的做法是平庸發展，后者的做法是非均衡發展，最終也不是有效發展。一個院校內部也存在著某種不合理的資源分配格局。我們的做法是以某種方式和原則整合一部分院校內的、院校間的資源，使院校的資源得到合理優化的組合。這樣做既避免了容易導致平庸發展的難題，也避免了由非公平發展帶來的弊端，從政府和院校角度設計資源的整合投入。

實施院校合并整合計劃，優化校際資源配置。以行政區域為條件整合院校，在一個行政區域內，把資源占有優劣多寡的院校整合成若干所資源占有相當、各具特色的院校。如，上海市的中等職業院校就是按區劃成若干所院校。這些院校在新的發展競爭中是均勢的，它們可以根據自己的需要，內在的、自主的發展。

實施院校內部整合計劃，提高院校整體競爭力。我們的職業院校在辦學過程中，由于采取的多數是設計模式的發展，所以專業開設難免存在著不合理性，有許多是現實需求不足的專業，也有許多是沒有能力開設的專業，但我們的院校依舊開設這些專業。對此，我們就要調整院校內部的資源分配，停開一些過時的、沒有條件開的專業，組合校內的教師和設備開一些有條件開設的專業。實現院校內部的資源整合，達到優化配置。這種方法既適合強勢院校也適合弱勢院校，它在某種程度上可以起到推動院校共同發展的作用。

（三）發展機制：從終結性評估走向形成性評估

從非公平性發展到公平有效的發展，評估是順利進行的重要手段之一。因為院校公平發展并不是平均發展，各個院校發展是有差異的。政府在制定激勵性政策時需要評估來解決給誰激勵的問題。這種評估就應該是形成性的。

在國家示范性高等職業院校建設評估過程中，也應從終結性評估走向形成性評估。現在的做法是“地方部門推薦、專家評審立項、年度績效考核、分期安排經費的方式，按照預審申報、評審立項、驗收掛牌的操作程序”[5],這種評估方案重視的只是少數進入候選名單的職校，忽略了大多數的職校，可以看作是廣義上的終結性評估。這種做法的直接后果是大多數的職校只是看著少數職校大發展，自己卻置身發展之外。這些院校此時已沒有了發展的欲望，因為他們已經清楚的知道，即便他們發展得再好，也進入不了國家示范性職校行列了。所以我們要改變這種評估方式，從終結性評估走向形成性評估，不設候選院校，所有的院校都參與建設，使他們心里都有一種發展的沖動和欲望。變非公平發展為公平發展、消極發展為積極主動發展有效發展。

總之，職業院校發展的非公平政策不能給職業院校發展帶來契機，相反它會帶來一系列的問題。只有深入剖析其存在的邏輯偏頗才能真正在后續的政策制定中采取補救措施，使得職業院校真正步入有效發展的快車道，使得我們所認為的職業教育發展的“春天”走的更長更遠些。

[1]褚宏啟.教育公平與教育效率:教育改革與發展的雙重目標[J].教育研究，2008（09）.

[2]李帆.教育公平需要政府“重點作為”[J].人民教育，2005(23).

[3][5]教高[2006]14號.教育部財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見[J].中國職業技術教育，2006（18）.

[4]徐國慶.職業教育發展的設計模式、內生模式及其政策意義[J].教育研究，2005(08).

劉磊（1985-），男，安徽亳州人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所碩士研究生，研究方向為職業教育課程與教學論；徐國慶（1971-），男，江西高安人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所副教授，博士，研究方向為職業教育課程與教學論。

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1001-7518（2012）06-0013-04

責任編輯 殷新紅