鄭州市地下空間開發利用問題研究

□崔留森 邵麗 李超群

鄭州市地下空間開發利用問題研究

□崔留森 邵麗 李超群

隨著鄭州市經濟社會的快速發展，城市化進程的加快以及鄭州都市區建設的推進，城市建設總規模不斷擴大，用地需求大量增加。土地資源缺乏、交通擁擠、人口密度過高等因素越來越制約著城市的可持續發展。積極有序開發利用地下空間，開展土地綜合利用，可以有效節約城市土地資源，緩解交通擁擠，降低人口密度，實現城市可持續發展。

鄭州市地下空間開發利用現狀

鄭州市地下空間已開發利用總面積為540萬平方米（其中人防工程為300萬平方米）。2011年第一季度，全市審批地下空間面積為180.37萬平方米（其中人防工程60.04萬平方米），這表明鄭州市對地下空間開發利用重視程度提高，開發速度在加快。目前，鄭州市的公共空間、新建小區和道路改造的地下空間是可開發利用的主要區域，用于停車場建設、商業開發、地下走廊、人防工程和軌道建設等項目。市區地下停車位有62951個，多數為單位、市區內部停車位，公共地下停車位非常少；中心城區普通功能地下建筑總面積規模較小，功能單一，布局獨立分散；地下商業開發主要以商場為主，總體規模大，但個體規模小、空間布局分散，大型商業綜合體較少。

鄭州市的地下空間主要分布在住宅用地內，約占開發總量的一半以上。主要是地下倉儲和地下停車庫，其次是分布在公共設施用地內，約占開發總量的20%，其他則分布在綠地、道路、廣場和工業用地內。人防工程以外的地下空間按照具體的使用功能分為商業、車庫、倉儲、居住、文化、娛樂、醫療、其他等八類。地下空間形態主要為平面式、豎直式和現狀形態。開發利用的程度上以地下一層為主，極少數在地下二層。

地下空間開發利用中存在的問題

鄭州市地下空間開發利用在具體的落實過程中問題突出，主要表現在缺乏科學規劃、項目落實難、建設資金來源渠道狹窄、地下空間利用效率低等問題，這極大地制約著鄭州市地下空間開發利用的推進。

（一）缺乏科學的規劃

地下空間開發缺乏統一、科學的規劃。不同功能的地下工程建設之間沒有明晰的層次安排。各建設主體按照需要自行建設的各種地下城市基礎設施之間缺乏整體性，綜合效益不明顯。地下工程之間缺乏連通，不利于發揮經濟優勢，同時也不利于地上交通的組織，這在商業建筑區表現得尤為突出。

（二）觀念認識上存在誤區和差距

一是對于開發利用地下空間的必要性、緊迫感、可行性和戰略性意義，有關部門和廣大市民還存在不同程度的認識誤區或差距。在對集體、個人擁有使用權的土地進行地下空間開發，由于群眾認識不到位，會面臨開發利用上的阻礙，出現協商困難、開發成本高等問題。二是目前河南省關于地下空間開發利用的專門立法尚屬空白，鄭州市雖然出臺了《城市地下空間開發利用管理暫行辦法》，明確了地下空間使用權與產權的取得方式，但是由于一些部門重視程度不夠，且缺少實際操作經驗和具體辦理程序，審批進度緩慢。

（三）投融資主體少

一是地下空間投資具有公益性、綜合性、投資額度高以及回收期長等特點，導致投資主體少、資金來源渠道狹窄。二是缺少地下空間開發利用的投資、融資、稅費收取等方面的優惠政策。由于地上土地資源日益稀缺，地下空間開發利用的綜合效益日益明顯，加上鄭州市對地下空間開發利用的重視程度提高，開發主體也不斷增多，但是由于相關優惠政策沒有出臺，存在開發建設風險，投資主體采取觀望態度，主動投資建設的意愿不強。三是地下空間開發的地下建筑物、構筑物的產權關系不明確，不能體現“誰投資、誰受益”，加上地下空間的取得、使用、轉讓、租賃等情況客觀存在，由此引發的法律糾紛時有發生，一定程度上影響了投資者的積極性。

（四）地下停車場綜合開發利用不充分

1.地下停車場的利用效率不高。一是停車場建成后，在使用方式上缺少監督，有些被改建為商鋪、食堂及倉儲設施。二是單位內部及社區有119609個車位，占到92%以上，但是單位、社區內部的車輛流動性強，車位空閑現象明顯，利用率不高。單位地下停車場屬公益性設施，主要針對內部人員，對外開放度較低；小區車庫多為業主共有或者私有，對外開放難度大。三是地下車庫多依托單個商場建設，分散且規模小，依托交通樞紐的地下街建設的車庫較少，沒有形成互聯互通的綜合停車系統，綜合效益較低。

2.地下停車場建設強度不夠。

由于缺少硬性的政策規定，加上地下停車場具有公益性強、回報周期長的特點，導致規劃建設停車場的意愿較低。同時，缺少推進地下停車場的強力舉措和有效激勵機制，以至于很多商場、民用建筑沒有配套建設地下停車場，有些規劃建設的地下停車場逐漸改為商業用途。

地下空間開發利用潛力

鄭州市地下空間開發利用潛力很大，地下空間資源非常豐富，依據《鄭州市中心城區人防工程建設及地下空間開發利用規劃》，鄭州市中心城區地下空間有效開發利用資源量在淺層地下空間可以提供15200萬平方米的建筑面積，次淺層地下空間可提供28900萬平方米的建筑面積。城市內的廣場、運動場及一些開敞的空間內；城市綠地的下部空間、道路的下部空間和去除建筑制約的建筑下部空間都可以進行開發利用。城中村的改造、廠礦企業的置換與外遷以及土地變性均為地下空間開發利用提供有利條件。

地下空間開發利用規劃設想和預期效果

鄭州市從建設都市區，打造中原經濟區核心增長極的戰略出發，總攬全局，審時度勢，及時作出了開發利用地下空間的戰略構想，原市委書記連維良在前不久舉辦的“以領導方式轉變加快發展方式轉變暨都市區建設研討班”上提出“要堅持地上地下空間利用最大化”，這為開發利用地下空間指明了方向。可以說鄭州市地下空間開發利用已經進入強力推進階段。根據《鄭州市中心城區人防工程建設及地下空間開發利用規劃》，鄭州市地下空間開發利用的設想是：

1.地下綜合體。結合軌道交通1號線、2號線建設和城市功能組團的拓展，規劃建設8處地下綜合體。二七廣場—火車站地下綜合體、鄭東新區CBD地下綜合體、高鐵運站地下綜合體、五一公園地下綜合體、紫荊山地下綜合體、碧沙崗地下綜合體。

2.地下商業街。秦嶺路地下商業街、大同路地下商業街、德化街地下商業街。

3.地下倉儲物流設施。在鄭汴路現代市場服務中心和圃田物流園區建設地下倉儲物流設施。

4.軌道交通和地下交通。規劃建設軌道交通1號線一期工程和軌道交通2號線一期工程。規劃沿京廣路快速路建設11條下穿隧道。

5.地下公共停車場。規劃建設18處地下公共停車場。通過上述規劃的實施，形成以地下綜合體為節點，軌道交通為主線，點、線、面布局合理的鄭州中心城區地下空間體系。實現地上與地下空間混合開發，綜合利用協調發展，建成經濟繁榮、交通發達、環境優美的具有區域中心特色的緊湊型宜居城市。

地下空間開發利用實踐及政策研究

（一）開發利用管理措施

2010年12月，市政府出臺了《鄭州市城市地下空間開發利用管理暫行辦法》（鄭政〔2010〕33號），規定城市新建民用建筑、新建小區、城中村改造、舊城改造應同步開發地下空間。凡開發利用城市地下空間工程可取得地下空間使用權。符合《劃撥用地目錄》，按劃撥方式辦理地上土地使用權的，與地上使用權同步開發地下空間使用權，按相應的規劃一并簽入《劃撥決定書》。以有償使用方式取得地上使用權的，與地上使用權同步開發地下空間使用權，依法按照地上折算樓面地價的20%繳納地下空間使用權的土地出讓金，一并簽入《國有建設用地出讓合同》。同時鼓勵單位和個人開發利用地下空間，只要符合地下空間開發利用規劃，可以獨立開發利用地下空間。符合《劃撥用地目錄》的，可按劃撥方式供應地下空間使用權，對不符合的，采取招、拍、掛方式出讓地下空間使用權，出讓底價不得低于地段商業基準地價的20%。對于已經取得地上使用權，需要開發地下空間，符合《劃撥用地目錄》的，仍按劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，依法按地上現行市場價折算樓面地價的20%補交土地出讓金。

（二）開發利用項目辦理程序

2011年3月，市政府出臺《鄭州市地下空間開發利用項目辦理程序》（鄭政文〔2011〕2號），規定了地下空間使用權的取得程序，明確了地下空間開發利用項目核備方案，規劃許可、土地使用權辦理，建設工程規劃和施工許可，竣工驗收的具體辦理方法。這些措施和辦法的實施，必將推動地下空間開發利用的發展步伐。

（三）地下空間土地使用權登記管理

地下建（構）筑物的土地登記發證按照國家有關土地登記方面的法律、法規、規章和技術規范處理。地下空間建設用地使用權實行分層登記，即將地下每一層作為一個獨立宗地進行登記。地下空間建設用地使用權面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標高范圍。

地鐵工程按站（場）劃分宗地。地鐵站（場）建設項目用地獲批準后，由產權人申請該站（場）地下空間建設用地使用權登記。屬經營性的地下工程在補辦有償使用手續后，方可辦理登記手續。對連接站（場）之間的地下軌道線路用地，暫不登記發證。

辦理地下建（構）筑物的土地使用權設定登記時，應當按照建設工程規劃許可證明確的地下建（構）筑物在水平面上的垂直投影占地范圍和起止深度進行記載，并注明“地下建（構）筑物的土地使用權范圍為該地下建（構）筑物建成后外圍實際所及的地下空間范圍”。在土地證書中注明“地下空間”，屬于人防工程的，還應當注明“人防工程”，并記載其平時用途。

地下和地表為連體建筑且是單一產權人的地下空間建設用地，其使用權辦理抵押登記的，地下空間建設用地與地表建設用地使用權應一并抵押、一并實現抵押權。在辦理轉讓手續時，地下空間建設用地與地表建設用地使用權應一并轉讓。

（作者單位：鄭州市國土資源局）