政府出版物與政府信息傳播探析*

文/趙金紅

政府出版物是政府信息傳播的重要體現(xiàn)。針對國際與國內(nèi)關于政府出版物概念理解的差異化現(xiàn)狀，筆者認為政府出版物是以政府信息公開為使命、主要承載政府信息、由政府出資出版的公開出版物。同時就推進我國政府出版物發(fā)展以促進政府信息傳播提出若干建議。

一、政府出版物概念的國際與國內(nèi)差異化理解

政府出版物，又稱官方出版物，依據(jù)國際通行的概念，即指“政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版的信息(information matter which is published as an individual document at government expense，or as required by law)”，[1]如 1958年聯(lián)合國教科文組織巴黎會議通過的《官方出版物與政府文獻國際交換公約》即由出資出版方是政府當局來界定“官方出版物和政府文檔”（the following are considered official publications and government documents when they are executed by the order and at the expense of any national governmental authority）。然而，由于國家體制不同，這種對政府出版物的概念界定方式使得西方國家的“政府出版物”與我國的“政府出版物”在內(nèi)涵上有很大的不同。

我國是社會主義國家，出版業(yè)屬于國有體制，所有的信息出版機構(gòu)都歸屬國家政府領導和管理。1949年新中國成立之初，負責指導和管理全國出版事業(yè)的總機關中央人民政府出版總署成立，直屬政務院領導；同年，新聞總署成立，各大區(qū)和一些省市也成立了新聞出版局或新聞出版處，由此確立了我國的中央和省兩級新聞、出版管理體制。隨后在上世紀五六十年代，新聞出版機構(gòu)設置有了一些調(diào)整，先是新聞總署撤銷，部分行政管理職能并入出版總署，后是出版總署也建制撤銷，在文化部內(nèi)設置出版事業(yè)管理局，負責全國出版、印刷、發(fā)行的日常管理工作，同時兼管部分新聞工作。“文革”后，國務院批準文化部下設國家版權局，原文化部出版事業(yè)管理局改稱國家出版局。國家出版局與國家版權局為一個機構(gòu)、兩塊牌子，并于1986年10月都脫離文化部，成為國務院直屬機構(gòu)。1987年1月，國家出版局撤銷，新聞出版署成立，直屬國務院，統(tǒng)一管理全國的新聞出版工作。2001年，新聞出版署更名為新聞出版總署，升格為正部級機構(gòu)，負責制定新聞出版、版權等方面的法律、法令和規(guī)章制度，對全國新聞、出版、印刷、發(fā)行和版權工作進行管理，保證社會主義新聞出版和版權事業(yè)的健康發(fā)展。

從上面簡述的新中國成立后出版體制沿革及情況來看，在我國出版的一切合法出版物都是由“政府出資出版或由法律規(guī)定由政府出版”的“政府出版物”。這顯然大大超出了西方國家的“政府出版物”概念范圍。

西方國家是資本主義國家，出版業(yè)有著“政府”與“社會”的嚴格區(qū)分。西方國家社會出版業(yè)主要包括以營利為目的、以市場為導向的商業(yè)性出版社，以營利為目的、以特定市場為導向的專業(yè)性出版社和不以營利為目的而以弘揚文化與學術為使命的大學出版社。政府出版事業(yè)則主要指政府出版物的出版。通常政府會設立專門的機構(gòu)，負責該國政府出版物的出版印刷，如著名的美國政府印刷局和英國的女王印刷所。此外，除由專門的政府機構(gòu)出版政府出版物外，政府可能還會出資與一些社會出版社合作出版政府出版物。

顯然，依據(jù)西方國家的政府出版物概念內(nèi)涵與我國實際國情，筆者認為政府出版物的概念應該是：以政府信息公開為使命、主要承載政府信息、不以市場為導向、由政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版的信息。

（1）“以政府信息公開為使命”，強調(diào)與政府的內(nèi)部資料不同，政府出版物是公開性質(zhì)的出版物。現(xiàn)代民主社會，主動接受社會監(jiān)督是政府執(zhí)政為民的必要條件和保障，向公眾公開政府信息是政府出版物的天然使命和歸宿；

（2）“主要承載政府信息”，強調(diào)與社會一般出版物不同，政府出版物的傳播內(nèi)容主要是政府信息。根據(jù)國際通行情況來看，政府信息強調(diào)行政、立法和司法三大方面，以彰顯政府政務的透明性，滿足公眾的知情權；

（3）“不以市場為導向”，強調(diào)與商業(yè)出版物不同，政府出版物是公益性質(zhì)的出版物，面向全體公民，不以營利為目的進行出版；

（4）“由政府出資出版或法律規(guī)定由政府出版”，強調(diào)與社會一般出版物不同，政府出版物的出版主體是政府，由政府負責和管理。

二、政府出版物是政府信息傳播的重要體現(xiàn)

1.對內(nèi)，政府出版物彰顯政府信息傳播的公開化程度

現(xiàn)代民主社會，政務公開成為政府有效服務公民、接受社會監(jiān)督并最大限度讓公眾參政議政的重要前提和保障，因此，政府出版物的傳播內(nèi)容與公眾獲取信息途徑一般都由國家法律法規(guī)進行明確。

政府出版物的傳播內(nèi)容可以彰顯政府信息向公眾公開的程度。立國之初即重視政務公開的美國早在1813年，就由國會立法指定國會參眾兩院所有的會議記錄都要交給被選上的大學、州政府和歷史協(xié)會的圖書館收藏。1935年通過《聯(lián)邦公報法》，要求政府出版發(fā)行《聯(lián)邦公報》，其內(nèi)容主要包括：總統(tǒng)文件，如公告、行政命令等；行政法規(guī)及其他具有普通性和規(guī)范性的文件；行政法規(guī)規(guī)章議案(包括議案全文、提案機關的議項和聽證會通知)；行政許可申請期限和被取消的行政許可等通知。1966年美國國會通過著名的《信息自由法》，更加明確了政府信息公開的范圍：政府機關的行政規(guī)章、行政政策、行政命令、行政決定、行政裁決、各行政機構(gòu)的職責、行政程序、各項管理標準的制定程序等。1976年美國國會制定的《陽光下的政府法》進一步確立了美國聯(lián)邦政府機構(gòu)會議公開制度，要求凡是符合該法條件的合議制行政機關的會議必須公開舉行，允許公眾出席、旁聽和觀看，從而公眾不僅有了對政府決策后的信息“知情權”，還有了對政府決策進程中的“觀察權”。

我國的政府信息公開尚在起步階段。本世紀初，對于服務型政府的角色與職責重新認識，響應民眾對于遏制權力異化與反腐的呼聲，我國政府積極探索政府信息公開的制度化建設，并嘗試將一些內(nèi)部的政府信息印刷物擴大范圍傳播，如《國務院公報》自2002年1月起向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上所有黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院及各民主黨派免費贈送，上海市政府將原來的政府內(nèi)部資料《市政工作》改成《上海市人民政府公報》，以文本和上網(wǎng)的方式免費提供給需要了解政府工作的單位和市民。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式實施，是政府信息公開的法制化的一個里程碑。該《條例》的實施雖然為我國構(gòu)建陽光型政府奠定了基礎，但仍屬于“政策性”和“原則性”的法規(guī)，缺少必須和應該公開的政府信息以及政府信息獲取渠道細則，因此，各地政府在依據(jù)《條例》制定本地區(qū)的政府信息公開規(guī)定時，關于必須和應該公開的政府信息內(nèi)容顯得很不均衡，或者也流于政策性和原則性，實際公開的信息種類和信息量都很少，遠遠不能滿足民眾的知情權需要。

2.對外，政府出版物彰顯政府信息傳播的國際化程度

促進國際和平與發(fā)展，避免對外戰(zhàn)爭與沖突，是每一個國家立足于世界的訴求與保障，因此，國與國之間的信息溝通尤其是政府間的信息溝通就顯得尤為重要。積極有效的政府間信息溝通，可以增進了解、消除誤解、推動國與國之間的分歧乃至爭端以建設性的和平方式解決。

政府出版物的國際交換正是政府信息國際傳播的重要載體，比政府出版物外延更大的出版物國際交換正是在政府的推動下促成的。早在1694年，法國國王路易斯十四就授權法國皇家圖書館，利用其館藏復本與英國、德國進行新書交換。此舉開創(chuàng)了政府主導下出版物國際交換的先河。此后一二百年間，歐美國家的國家圖書館、大學圖書館的出版物交換越來越頻繁和規(guī)范，由美國國會圖書館發(fā)起，于1886年在比利時首都布魯塞爾召開了第一屆國際出版物交換會議，美、英、法、比等8個成員國簽訂了《布魯塞爾協(xié)定》，這也是第一個出版物國際交換公約。《布魯塞爾協(xié)定》包含兩個公約，其中第一個就是體現(xiàn)政府信息交換的《各國互換政府公報及科學文藝出版品公約》。“二戰(zhàn)”后，出于對戰(zhàn)爭的反思和對促進國際政治與文化交流的訴求，聯(lián)合國教科文組織于1958年制定通過了《出版物國際交換公約》和《官方出版物與政府文獻國際交換公約》。其中《官方出版物與政府文獻國際交換公約》不僅對政府出版物作了概念解讀，還確認了各國交換政府出版物的自由、自愿以及互惠原則，強調(diào)締約國在互惠基礎上享有交換官方出版物和政府文獻的表達意愿權利（The Contracting States express their willingness to exchange their official publications and government documents,on a reciprocal basis）。此外，《官方出版物與政府文獻國際交換公約》還對政府出版物國際交換的雙邊協(xié)定、國際交換主體、交換物目錄與數(shù)量、交換物傳輸途徑、交換物運費、交換物運輸條件、關稅以及聯(lián)合國教科文組織的援助機制等都作了說明。

西方發(fā)達國家是政府出版物國際交換的發(fā)起者、組織者和實踐者，在政府出版物國際交換方面積累了大量經(jīng)驗，法制機制都很健全。如美國早在1867年就由國會立法：“凡兩院命令印制的出版物，需提交50份給圖書館聯(lián)合委員會，經(jīng)由史密森協(xié)會寄往國外進行交換，交換所得存于國會圖書館”，再如，加拿大的政府出版物除在該國國內(nèi)指定保存的圖書館有757個外，還在世界其他國家指定收藏加拿大政府出版物保存館有152個。[2]

新中國成立后，我國政府非常重視對外的文化交流，積極參與出版物的國際交換，1951年責成北京圖書館、科學院圖書館、中國科學情報研究所、北大、清華等單位對外進行書刊交換業(yè)務，還把國家圖書館定為唯一可以用全國出版物進行書刊對外交換的單位，指示全國公共圖書館和其他系統(tǒng)圖書館的國際書刊交換業(yè)務統(tǒng)一歸北京圖書館辦理，聯(lián)合國教科文組織出版的《聯(lián)合國教科文組織圖書館通報》也把北京圖書館列為了中國的圖書交換中心。[3]然而，與西方發(fā)達國家相比，我國對政府信息公開和政府出版物的理念認知起步較晚，在我國既沒有建立政府出版物管理和收藏的法律制度，也沒有設立專門的政府出版物管理機構(gòu)，針對公眾的政府信息傳播主要通過大眾傳播媒介進行，因此在與國際交流政府出版物方面出現(xiàn)了一些問題和誤解。如就中國與美國的政府出版物交換情況而言，1979年中美關系正常化后，中國國家圖書館與美國國會圖書館就一項在兩館之間交換官方出版物的計劃簽署了協(xié)議。此后美國國會館每年向中國國家圖書館提供約2萬種政府出版物，但據(jù)美方反映，中國向美國提供的“政府出版物”“無論在數(shù)量和內(nèi)容上都使他們大失所望”。[4]理由是中國提供的大量圖書從科技論文到兒童故事等雖然內(nèi)容廣泛，但不是他們所理解的“政府出版物”，他們真正需要的是有關中國政府信息的出版物，如政府文獻、政府公告等，但這些資料在中國處于尚未公開的政府“內(nèi)部資料”。顯然，從國際交流的角度來看，我國必須要提高政府信息傳播的國際化水平，積極通過政府出版物的國際交換來獲得更多的國際社會理解、認可和支持，真正融入到國際大家庭中。

三、推進我國政府出版物發(fā)展以促進政府信息傳播的建議

1.放棄版權是優(yōu)先選擇

政府出版物是特殊的出版物，發(fā)展政府出版物，必然要考慮到政府出版物的版權問題。從西方國家的經(jīng)驗來看，主要有兩種選擇。一種以英國及英聯(lián)邦國家為代表，規(guī)定政府出版物享有版權：1911年英國著作權法對政府出版物的著作權歸屬進行了確立，其第18條規(guī)定了任何由英皇或政府所指示或控制下所完成或發(fā)行之著作，著作權自著作完成時起歸英皇所有；1956年英國著作權法再次確認政府出版物由英皇享有著作權。另一種以美國及大部分歐洲國家為代表，規(guī)定政府出版物不享有版權，這些國家信奉信息自由以及保護公民知情權原則，均于著作權法中規(guī)定“政府出版物”不受著作權法保護，如美國著作權法第105條規(guī)定：美國聯(lián)邦政府之任何著作均不享有著作權保護。[5]

從本文界定的政府出版物概念而言，政府出版物是以政府信息公開為天然使命、涉及公共利益的公開出版物，因此不以營利為目的、選擇放棄版權才最符合政府執(zhí)政為民理念。此外，即使從政府出版物的出資方為政府這一角度而言，眾所周知，任何國家的政府都由國家納稅人供養(yǎng)，因此，政府出版物的出資方歸根究底仍是公民，公民既是政府出版物的受眾，又是政府出版物的出資方，要求政府放棄版權理所應當。

2.制度建設是根本保障

從我國政府出版物的實際發(fā)展情況來看，最為緊迫的就是學習西方國家政府出版物的制度建設經(jīng)驗，構(gòu)建保障我國政府出版物的規(guī)范有效傳播機制。美國是世界上最大的政府出版物出版國，其政府出版物的制度建設最為完備和成熟，最有代表性的有兩項：

（1）構(gòu)建完備的法律和政策保障體系。美國立國之初就信奉信息自由原則，并以一系列法律來逐步保障公民的信息自由權利，包括公民獲取政府信息的權利，如美國《憲法》修正案第1條、《信息自由法》及修正案、《咨詢委員會法》、《隱私法》、《陽光下的政府法》、《美國聯(lián)邦信息資源管理政策》、《電子信息自由法》等。這些法律和政策極大地推動了政府對政府出版物的管理以增加執(zhí)政透明度滿足公民的信息自由權。

（2）建設政府出版物的專門機構(gòu)。美國主要有兩大政府出版物出版發(fā)行機構(gòu)：一是隸屬美國商務部的政府印刷局 (GPO) ，它負責編輯、印刷、出版、發(fā)行美國政府部門需要出版的資料。GPO在全美設有 24個美國政府書店 (U.S. Government Book Store)。二是全國技術情報服務處(NTIS)，它是美國最大的科技情報源和科技信息發(fā)布中心，出版發(fā)行美國200多家政府部門、非政府部門、名牌大學和公司的研究成果報告。[6]

3.數(shù)字出版是必然趨勢

在全球信息化的大環(huán)境下，可以海量保存、及時傳播并節(jié)省大量印刷、裝訂、寄遞等費用的數(shù)字出版已經(jīng)成為傳統(tǒng)出版業(yè)只能面對不能規(guī)避的問題，對于政府出版物亦是如此。在政府出版物方面一直走在世界各國前面的美國在上世紀90年代即意識到這個問題，1993年美國國會通過《1993加強政府印刷局電子信息開放法》，對相關的政府出版物法律進行修改，要求政府信息以在線方式傳播，加快政府出版物的電子出版進程，1997年美國聯(lián)邦政府決定計劃用5至7年的時間取消使用紙張印刷政府出版物，而全部改為電子品出版物或直接將之輸入計算機網(wǎng)絡。現(xiàn)在美國政府印刷局準入網(wǎng)站（GPO ACCESS，http://www.gpoaccess.gov）成為聯(lián)邦政府最大的信息網(wǎng)和門戶網(wǎng)站。

事實上，對于政府信息傳播的效果而言，我國受眾的媒介接觸習慣變化也是政府出版物進行數(shù)字出版的重要因素。當下，媒體科技的發(fā)展使得數(shù)字閱讀成為越來越普遍的事情。據(jù)2010年4月公布的“第七次全國國民閱讀調(diào)查”顯示，2009年，在我國18至70周歲的國民中，數(shù)字閱讀率為 24.6%，比 2008年增長0.1個百分點。數(shù)字閱讀中，有16.7%的國民通過網(wǎng)絡在線閱讀，14.9%的國民接觸過手機閱讀，1.3%的國民使用其他手持閱讀器閱讀。這說明我國民眾的閱讀方式已經(jīng)大量轉(zhuǎn)移到數(shù)字媒介上，政府出版物的傳播平臺也應該跟上受眾的媒介接觸習慣，進行數(shù)字出版。從上世紀90年代末起，我國發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，政府信息傳播由政府直接對接民眾，傳播效果得到明顯改善，如果政府出版物能正式納入這一數(shù)字出版工程中，相信能很快拉近與西方國家政府出版物的距離，滿足日益增長的民眾知情權需求，推動服務型政府的轉(zhuǎn)型構(gòu)建，弘揚我國社會主義政治文明。

注釋：

[1]羅偉，JD ＆ MLS. 美國政府信息公開、傳播、寄存制度——過去、現(xiàn)在與面臨的挑戰(zhàn)[J]. 法律文獻信息與研究, 2007, (4)

[2]張燕.加拿大政府出版物的開發(fā)與利用[J].圖書情報工作,2005, (10)

[3]段潔濱.中國國家圖書館與美國國會圖書館出版物國際交換比較[J].四川圖書館學報, 2010, (5)

[4]程真.簡述中國政府出版物[J].法律文獻信息與研究, 2003, (3)

[5]秦小紅.淺議政府出版物的著作權保護[J].西南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版), 2009, (4)

[6]姜曉娟.美國政府印刷局與政府出版物[J].出版發(fā)行研究,2006, (4)