城市化進程中失地農(nóng)民的貧困問題及其治理

湯奪先 高 朋

(1．安徽大學社會與政治學院，安徽合肥230601;2．中國社科院民族學與人類學研究所，北京100081)

城市化進程中失地農(nóng)民的貧困問題及其治理

湯奪先1，2高 朋1

(1．安徽大學社會與政治學院，安徽合肥230601;2．中國社科院民族學與人類學研究所，北京100081)

運用文獻研究法和定性分析方法，借鑒社會學與人類學相關(guān)理論，探討失地農(nóng)民的貧困問題，總結(jié)失地農(nóng)民貧困的類型，分析失地農(nóng)民的貧困原因，并提出治理對策。結(jié)果發(fā)現(xiàn):部分失地農(nóng)民在城市中面臨著貧困問題，經(jīng)濟貧困、文化貧困、能力貧困和權(quán)利貧困是主要貧困類型。導致失地農(nóng)民貧困的因素主要有體制與制度設置不合理、城市社會的剝奪與排斥、城鄉(xiāng)文化的沖突與非物質(zhì)文化變遷滯后以及失地農(nóng)民個人能力缺失等。治理失地農(nóng)民貧困問題必須從宏觀層面強化制度與政策的保障作用，從微觀層面加強失地農(nóng)民的自身能力建設。

失地農(nóng)民;貧困問題;致貧原因;貧困治理;能力建設

隨著城市化進程的快速推進，我國越來越多的農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民，部分失地農(nóng)民由于種種原因逐漸陷入到貧困中去，成為“城市新貧困人口”。本文在系統(tǒng)梳理學術(shù)界研究成果基礎(chǔ)上，歸納失地農(nóng)民的貧困類型，分析致貧原因，提出失地農(nóng)民貧困的治理對策。

1 失地農(nóng)民貧困研究的文獻回顧

失地農(nóng)民問題已引起我國學術(shù)界的關(guān)注，研究者從多個視角對失地農(nóng)民問題進行研究，但大部分成果都是對失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因及補償、安置、保障策略等角度進行分析和梳理，局限于經(jīng)濟層面和短期效益［1］。其中，貧困問題作為部分失地農(nóng)民遇到的問題吸引一些學者的研究興趣，且取得了一定的成果。有學者側(cè)重失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困開展研究，從制度因素和個人因素剖析貧困原因和解決方案［2］。有學者從失地農(nóng)民貧困現(xiàn)象著手，認為現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村土地征用制度的缺陷是失地農(nóng)民貧困的根源［3］。有學者探討失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的特征，提出通過消除失地農(nóng)民制度貧困、對失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的不同類型制定不同的幫扶策略、讓貧困的失地農(nóng)民“雙向得利”等治理途徑［4］。有學者則重視對失地農(nóng)民的權(quán)利貧困開展研究，分析農(nóng)村中失地農(nóng)民的社會權(quán)利缺失［5］。有學者認為，導致失地農(nóng)民生活貧困的根本原因在于中國農(nóng)民的權(quán)利貧困，正是緣于土地財產(chǎn)、政治權(quán)利及社會保障權(quán)利的貧困，才導致失地農(nóng)民陷入窘困的境地［6］。有學者分門別類地探討解決失地農(nóng)民不同類型貧困問題包括權(quán)利貧困、教育貧困、資源貧困、技能貧困與社會保障貧困的對策［7］。有學者探討失地農(nóng)民的貧困風險問題，分析現(xiàn)行安置措施防范貧困風險的效用，并提出新的安置措施［8］。還有學者從政府作為層面探討失地農(nóng)民不同類型貧困如城市化扭曲性貧困、土地強行征用型貧困、土地補償不足型貧困、保障缺失型貧困、就業(yè)困難型貧困等的預防策略［9］。

整體而言，已有研究成果對于貧困的理解多狹義局限于經(jīng)濟貧困層面(只有少數(shù)研究者涉及權(quán)利貧困問題)，對于失地農(nóng)民貧困的其他層面比如能力貧困、文化貧困、社會貧困等貧困類型的研究較為欠缺;對失地農(nóng)民貧困類型的劃分較為隨意，缺乏有說服力的標準;研究者學術(shù)背景較為單一(多集中在經(jīng)濟學學科)，缺乏其他相關(guān)學科的介入;對失地農(nóng)民貧困的系統(tǒng)性、全觀性與整體性研究較為欠缺。有鑒于此，本研究無論是在理論還是現(xiàn)實層面均具有一定的意義。

2 失地農(nóng)民的貧困類型

一般情況下，失地農(nóng)民是指伴隨著工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化進程中主動或被迫離開土地并進入城市中生活的農(nóng)民［1］。失地農(nóng)民作為從農(nóng)村進入城市的弱勢群體，其必將面臨種種問題，而貧困問題則是失地的必然伴生物，根據(jù)對“貧困”內(nèi)涵的不同解釋，失地農(nóng)民的貧困可以劃分為幾種不同類型。

2．1 經(jīng)濟貧困

國內(nèi)外理論界最初對于“貧困”的認識集中在物質(zhì)層面或經(jīng)濟意義上。國外有學者認為，貧困指在物質(zhì)資源方面處于匱乏或遭受剝奪的一種狀況，其典型特征是不能滿足基本生活需要［10］。國內(nèi)有學者認為，“所謂貧困，從最基本的意義上說，是個人或家庭缺乏必要的資源，因而不能達到一個社會的基本生活水準”［11］。失地農(nóng)民離開了土地，喪失了最基本的生產(chǎn)和生活資料，再加上自身文化層次不高、專業(yè)技能欠缺等人力資本缺陷以及在城市中的社會關(guān)系缺乏等社會資本方面的不足，不太容易在城市中實現(xiàn)完全就業(yè)，部分人可能會陷入經(jīng)濟貧困。經(jīng)濟貧困是失地農(nóng)民最常遇到且最為關(guān)注的貧困類型，也是人們通常理解的貧困類型。

2．2 精神文化貧困

貧困并不僅僅局限于經(jīng)濟或物質(zhì)層面，國內(nèi)有學者認為貧困除了包括因收入不足而達不到基本的物質(zhì)生活條件外，還應包括人們在教育、健康、生活方式等社會文化方面的低下狀況［12］。即貧困還包括文化貧困以及精神貧困。失地農(nóng)民進入城市后，在精神文化生活方面相對于城市人而言也表現(xiàn)出明顯的不足，由于缺乏熟悉的居住環(huán)境以及必要的經(jīng)濟條件，他們的娛樂方式、體育文化活動參與等方面均體現(xiàn)為傳統(tǒng)的、類農(nóng)村的形貌，精神文化層面顯示為一種貧困狀態(tài)。

2．3 權(quán)利貧困與能力貧困

隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，人們對“貧困”的理解從原本純物質(zhì)層面、只關(guān)注貧困者的收入與生活水平擴展到關(guān)注人的機會和發(fā)展權(quán)利、能力等方面。世界銀行認為貧困是“當某些人、某些家庭和某些群體沒有足夠的資源去獲得社會公認的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會，就是處于貧困狀態(tài)”;是指“缺少達到最低生活水準的能力”［13］。1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)認為貧困是權(quán)利被剝奪的結(jié)果，“貧困不單純是一種供給不足，而更多地是一種權(quán)利不足。”［14］“有很好的理由把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”［15］現(xiàn)在的貧困不僅表現(xiàn)在貧困者收入低下、自給不足，而且還體現(xiàn)為社會機會分配不均導致的個人應對變化能力的匱乏。貧困已經(jīng)從經(jīng)濟的貧困發(fā)展到機會的貧困，由機會的貧困深入到個人權(quán)利和能力的貧困。貧困是一種因為缺乏物質(zhì)的、社會的、文化的和精神與心理的資源而處于特定社會特定時期基本生活水準之下的狀況，包括物質(zhì)貧困、權(quán)利貧困與精神文化貧困等［16］。

在失地農(nóng)民中普遍存在著權(quán)利貧困和能力貧困的現(xiàn)象。失地農(nóng)民從農(nóng)村進入城市，其無法像世居城市人那樣真正享有在政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面的基本權(quán)利，如平等就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)、子女平等受教育權(quán)以及選舉與被選舉權(quán)等，權(quán)利享有方面陷入貧困狀態(tài)。此外，失地農(nóng)民的貧困中還有能力貧困的內(nèi)容，能力貧困是失地農(nóng)民獲得正常生存發(fā)展所需要資源的能力欠缺，“貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機會的貧困，貧困意味著貧困人口缺少獲取和享有正常生活的能力”［17］。失地農(nóng)民的權(quán)利貧困與能力貧困既與制度和政策設置有關(guān)，也與失地農(nóng)民文化素質(zhì)不高帶來的維權(quán)意識與能力不足有關(guān)。

失地農(nóng)民的貧困屬于被動型貧困，是一種涵蓋經(jīng)濟、文化、權(quán)利與能力等方面貧困的全面貧困狀況。在失地農(nóng)民的貧困類型中，權(quán)利貧困、能力貧困等是新型的貧困，而經(jīng)濟貧困是失地農(nóng)民最可能遇到、最關(guān)注且影響最大的貧困類型。經(jīng)濟貧困可能導致失地農(nóng)民文化享有的不足以及權(quán)利使用的欠缺，而權(quán)利貧困與能力貧困又可能導致經(jīng)濟和文化貧困的加劇，其互相滲透、互相影響。

3 失地農(nóng)民的致貧原因

失地農(nóng)民的貧困問題，影響到城市社會穩(wěn)定，影響到我國城市化戰(zhàn)略的推進與城鄉(xiāng)一體化的進程。失地農(nóng)民貧困出現(xiàn)的原因是多方面的，我們從體制與制度層面、社會層面、文化層面、失地農(nóng)民自身層面進行系統(tǒng)分析。

3．1 體制與制度設置的不合理

來自體制、制度以及政策層面的因素是失地農(nóng)民陷入貧困的外在因素。我國是人民民主專政的社會主義國家，在生產(chǎn)資料所有制上是公有制。根據(jù)憲法規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村與城郊的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，全部屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。征收土地的實際操作過程中，無論是否出于公益性需要，所有的城市建設用地都要通過征收的方式轉(zhuǎn)變成國有土地，在這種土地集體所有產(chǎn)權(quán)制度作用下，土地由集體所有變成了國家所有。體制層面的因素直接導致土地的一級市場被政府壟斷，土地所有者集體和土地使用者農(nóng)民只能處于弱勢地位，土地價值的轉(zhuǎn)移直接導致失地農(nóng)民陷入經(jīng)濟貧困。不僅如此，他們面對巨大的利益流失而沒有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，喪失了話語權(quán)的失地農(nóng)民最終成為體制與制度的犧牲品，陷入權(quán)利貧困的境地。

制度設置的不合理也導致了失地農(nóng)民容易被動陷入貧困。其中，征地補償制度是典型代表。我國現(xiàn)行的征地補償制度存在補償標準過低、補償分配不公、補償方式不合理等不足。征地補償主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，即農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出作為補償依據(jù)。基于農(nóng)業(yè)收入的低水平而設置的補償安置標準明顯過低，最終帶來低價的征收，失地農(nóng)民能夠得到的土地補償及安置費極其有限，征地補償、安置費標準無法滿足失地農(nóng)民基本生活與再就業(yè)的費用開支［18］。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對村鄉(xiāng)兩級政府。在資金撥付上一般也是直接到鄉(xiāng)財政，只有個別地區(qū)直接撥付到村。在村里，由于征地補償款份額較大，有的村還沒有建立起規(guī)范的村務公開、財務公開制度，對補償款的分配使用缺乏具體細則和監(jiān)督管理機制，容易造成混亂和糾紛，導致補償款流失嚴重。在補償方式上，大都實行一次性支付補償金。而某些失地農(nóng)民由于年齡偏大、文化程度不高、缺乏非農(nóng)勞動技能，對他們而言，直接造成的后果是失地又失業(yè)，難以維持可持續(xù)生計，從而加深他們的經(jīng)濟貧困。

3．2 來自城市的資本剝奪與城市社會的排斥

失地農(nóng)民遭遇到了來自城市的資本剝奪與社會排斥，使得他們無法享有城市的社會保障、無法正常就業(yè)、無法認同城市社會，因而是失地農(nóng)民陷入貧困的又一外在因素。

來自城市的資本剝奪包括物質(zhì)資本、人力資本與社會資本等方面的剝奪，導致失地農(nóng)民的生存能力和可持續(xù)發(fā)展能力受到了損傷，能力貧困成為失地農(nóng)民陷入貧困尤其是經(jīng)濟貧困與文化貧困的重要原因，也是失地農(nóng)民貧困的重要表現(xiàn)。有學者指出，失地農(nóng)民的貧困問題是資本剝奪與能力貧困造成的。資本剝奪包含兩個意思:一是指客觀經(jīng)濟的被剝奪狀態(tài)，即“絕對剝奪”;二是指被剝奪者的一種主觀心理狀態(tài)，被稱為“相對剝奪”，是人們需求得不到滿足的一種狀態(tài)。絕對剝奪是由于不公正的待遇，一些人群的最基本生活需求得不到滿足的狀況。“絕對剝奪”主要是造成了經(jīng)濟貧困，而“相對剝奪”是一種因感覺該得到的東西沒有得到而產(chǎn)生的不公平感，主要表現(xiàn)在失地農(nóng)民的權(quán)利貧困和能力貧困［19］。顯然，土地的喪失使得很多人失去了賴以維持生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，最基本的自然資本與物質(zhì)資本被剝奪;原本擅長的生活技能與謀生技巧由于離開了農(nóng)村而在城市中失去了意義，固有的人力資本在城市中不得適用而處于被剝奪狀態(tài);離開了熟悉的生活圈子，原來所積累的社會資本與關(guān)系資源失去了發(fā)揮作用的場域，社會資本遭受了極大的損失，失地農(nóng)民在城市生活中整體處于就業(yè)競爭的弱勢地位與生活的窮困狀態(tài)。

此外，來自城市社會的諸多排斥包括制度性排斥、政策性排斥與觀念性排斥在某種層面上也是失地農(nóng)民貧困的重要因素，主要是城市社會保障制度、就業(yè)政策與城市人的偏見與歧視。其中，社會保障制度的排斥是城市社會制度性排斥的突出表現(xiàn)之一。在我國，社會保障制度主要是以城鎮(zhèn)居民為核心。農(nóng)民在失去土地進入城市后，面臨與城市居民同樣的市場風險，在這種情況下，如果沒有相應的社會保障，失地農(nóng)民的最低生活水平都難以保證，也將是社會不穩(wěn)定的重大隱患［20］。失地農(nóng)民進入城市，身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢瑧摣@得與城市世居市民一樣的社會保障待遇，這樣才有利于加快城市化步伐，穩(wěn)定城市社會秩序。實際上，失地農(nóng)民并沒有獲得同等待遇。失地農(nóng)民成為社會保障這張安全網(wǎng)的“網(wǎng)”外人，受覆蓋面普遍偏低，絕大多數(shù)失地農(nóng)民處于無保障或低保障狀態(tài)。不僅如此，來自勞動力市場的就業(yè)排斥既有制度性排斥又有政策性排斥的內(nèi)容。城市中存在著兩種勞動力市場:收入高、勞動環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動力市場，即第一勞動力市場或首屬勞動力市場;收入低、工作條件差、就業(yè)不穩(wěn)定、福利低劣的勞動力市場，即第二勞動力市場或次屬勞動力市場。第一勞動力市場更多的受到制度性的保護，如工會力量、勞動保障制度和最低工資法等，但是在我國即使失地農(nóng)民在勞動技能上達到了第一勞動力市場的要求，由于制度性障礙，他們也無法進入該市場［21］。受到不公平的就業(yè)政策與制度的限制，失地農(nóng)民難以獲得公平的就業(yè)資格，再加上失地農(nóng)民自身文化素質(zhì)與勞動技能偏低等原因，他們處于就業(yè)競爭的劣勢地位。有些城市對失地農(nóng)民以及農(nóng)民工的就業(yè)范圍進行了限制，以政府的行政法規(guī)或政策的形式確定下來，使得某些失地農(nóng)民只能找“臟、累、苦、險”的工作，不僅僅難以擺脫貧困，甚至連身體的健康和安全都難以保證。還有，城市世居市民對失地農(nóng)民的偏見和歧視成為對失地農(nóng)民的觀念性排斥。失地農(nóng)民群體進入城市后，可能隨時會面臨來自城市世居市民的不公平對待。某些城市市民可能認為失地農(nóng)民進入城市可能會給城市帶來很多問題，比如安全問題、衛(wèi)生問題、就業(yè)就學競爭問題以及其他相關(guān)問題，會跟他們搶奪城市公共資源，不愿意接近他們，對他們產(chǎn)生某些偏見，基于偏見會產(chǎn)生出一種觀念性排斥，這是一種發(fā)自內(nèi)心深處的不認可與不接納。普遍存在的群體性偏見與觀念性排斥與歧視使得失地農(nóng)民與城市居民產(chǎn)生了隔膜，不利于他們接受城市生活方式，進而使得他們成為身在城市中卻無法享有城市文化的“貧困者”，而是繼續(xù)保留農(nóng)村文化的“城市農(nóng)民”。

3．3 城鄉(xiāng)文化的沖突與非物質(zhì)文化變遷的滯后

借助于文化的視角也可以分析失地農(nóng)民的貧困問題，從失地農(nóng)民攜帶的農(nóng)村文化與城市文化的沖突及其作為貧困文化的消極影響層面以及失地農(nóng)民在城市中非物質(zhì)文化的變遷滯后于物質(zhì)文化變遷的層面來解釋。

我國存在著農(nóng)村與城市的二元對立經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的存在衍化出城鄉(xiāng)居民二元對立的文化結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的文化與城市的文化有著非常大的差別，按照美國著名人類學家雷德菲爾德(R·Redfield)的“大傳統(tǒng)與小傳統(tǒng)”理論，城市為大傳統(tǒng)，農(nóng)村為小傳統(tǒng)，大傳統(tǒng)主要表現(xiàn)為一種高雅、精英、神圣、高度、開放、異質(zhì)性強的城市現(xiàn)代文化，而小傳統(tǒng)則為低俗、普通、世俗、低度、封閉、同質(zhì)性強的農(nóng)村民間文化。失地農(nóng)民從農(nóng)村進入城市，是從一種其已經(jīng)習慣的農(nóng)村文化走入完全陌生的現(xiàn)代都市文明。他們在農(nóng)村習慣于一種自給自足、自娛自樂、不需要競爭、互幫互助的生活方式，在內(nèi)心深處存在求穩(wěn)怕變、不愿競爭、封閉自守、節(jié)奏緩慢、安于現(xiàn)狀的農(nóng)民意識，這與現(xiàn)代城市文化極為不一致。城市文化強調(diào)競爭、快節(jié)奏、創(chuàng)新與開放等，城市社會生活、觀念意識等方面都完全不同于農(nóng)村，城鄉(xiāng)文化處于典型的二元對立狀態(tài)。城鄉(xiāng)之間文化的差異導致失地農(nóng)民的不適應，失地農(nóng)民作為農(nóng)村文化的攜帶者雖然進入城市，但并不能適應城市的文化，不愿改變對土地的依賴心態(tài)和對固有生活方式的認同，由此導致了文化沖突的發(fā)生。文化沖突的直接后果就是導致部分失地農(nóng)民在文化上無法適應與認同城市的文化而處于精神文化貧困的狀態(tài)。失地農(nóng)民在城市中繼續(xù)保持農(nóng)村的文化，而農(nóng)村的文化在他們生活在農(nóng)村時是有價值的，但在進入城市而言就不太妥當，這種文化無法為他們在城市中維持生存發(fā)展提供基礎(chǔ)，反而在城市中成為“貧困文化”。美國人類學家奧斯卡·劉易斯(Oscar Lewis)認為貧困文化表達“在既定的歷史和社會的脈絡中，窮人所共享的有別于主流文化的一種生活方式。”［22］從農(nóng)村帶來的貧困文化使得部分失地農(nóng)民在城市中容易形成屈從意識、安于現(xiàn)狀、容易滿足、得過且過、消極認命、不思進取、不愿意規(guī)劃未來的宿命思想。影響他們在城市的奮斗和進取，使得貧困得以延續(xù)。

對于部分失地農(nóng)民而言，其進入城市之后可能會在生活方式等物質(zhì)層面向城市居民學習，但其內(nèi)心深處的心理與價值觀念的變遷較物質(zhì)層面的變遷則要緩慢得多。美國社會學家威廉·奧格本(W．F．Ogburn)的“文化墮距理論”認為，由相互依賴的各個部分所組成的文化在發(fā)生變遷時，各部分變遷的速度是不一樣的。一般來說，總是物質(zhì)文化先于非物質(zhì)文化發(fā)生變遷，價值觀念的變遷是最難的［23］。失地農(nóng)民進入城市后，在物質(zhì)層面例如衣著、居住、飲食習慣等生活方式方面完成向城市居民的轉(zhuǎn)變相對容易，但是在非物質(zhì)層面的轉(zhuǎn)變上卻有一定的難度，例如交往方式、生活習慣、價值觀念等與城市居民保持一定的距離。失地農(nóng)民群體在遷往城市前所從事的是田地勞動，而遷入城市回遷小區(qū)之后由于生存環(huán)境的變化，其生活方式與生活條件變得不同，“物質(zhì)文化”發(fā)生了顯著的變化，但“非物質(zhì)文化”變遷較遲緩，這種滯后性使得失地農(nóng)民無法適應城市生活的文化模式，難以融入城市生活。雖然政府對失地農(nóng)民采取了一系列補償及優(yōu)惠措施，例如經(jīng)濟補償、就業(yè)指導、職業(yè)培訓等，但是卻難以改變失地農(nóng)民個體的內(nèi)在素質(zhì)和文化意識，其農(nóng)民意識絕對不可能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褚庾R，而是一個極其緩慢的進程。有學者對失地農(nóng)民的市民意識培育進行研究，指出失地農(nóng)民只具有一定的經(jīng)濟競爭意識，因為其主要和失地農(nóng)民的生存緊密相連，所以這種意識表現(xiàn)得相對充分。失地農(nóng)民在其他五個維度的市民意識層面則表現(xiàn)得相當薄弱，尤其是政治參與意識和主體獨立意識方面更是不足。失地農(nóng)民很少對政治事件進行關(guān)注，也較少參與和自己無關(guān)的社區(qū)政治事務，其對自我角色認同方面仍然停留在農(nóng)民層面，甚至有部分失地農(nóng)民認為自己目前的狀況不如以前，產(chǎn)生出懷念農(nóng)村生活的戀舊情結(jié)，產(chǎn)生出抵制城市等反市民化的傾向。［1］剛剛進入城市的失地農(nóng)民身上仍然帶著在農(nóng)村形成的小農(nóng)意識和農(nóng)民文化，普遍教育程度低、輕視科學與技能、偏信迷信等，貧困往往與愚昧混合在一起，這些大大影響了脫貧致富的進度，而“懷念農(nóng)村生活的戀舊情結(jié)，抵制城市等反市民化的傾向”則會讓失地農(nóng)民的文化貧困得以延續(xù)和難以改變。

3．4 失地農(nóng)民自身的能力不足

失地農(nóng)民自身的原因是失地農(nóng)民貧困的內(nèi)因。土地是農(nóng)民的基本資源，是農(nóng)民生存發(fā)展與保障的基礎(chǔ)與依托，土地被征用，使得農(nóng)民失去了自然資本和物質(zhì)資本，使得他們的可行能力受到嚴重削弱，導致了他們的能力貧困。有學者認為，“能力貧困是失地農(nóng)民發(fā)生相對貧困與絕對貧困的根本原因。”［19］失地農(nóng)民自身能力的不足嚴重影響了他們對再就業(yè)的機會把握和對合法權(quán)益的維護。

失地農(nóng)民受教育水平低下是其能力不足的重要表現(xiàn)。作為面朝黃土背朝天的農(nóng)民，他們更關(guān)注的是莊稼收成，部分人的意識中認為讀書讀不好不如回家種莊稼，而種莊稼是不需要知識的。這就造成了部分失地農(nóng)民知識水平的低下，缺乏必要的法律知識和維權(quán)常識。部分失地農(nóng)民在出讓自己的土地時，多受外界影響而只顧及眼前的利益，希望獲得政府支付的一次性補償金，對于這種補償?shù)臉藴市浴⒑侠硇浴⒅贫刃院蜋?quán)利性卻沒有進行充分的考慮，或者其知識水平難以達到主動維護自身合法權(quán)益的程度，維權(quán)意識相對欠缺。因為文化層次普遍偏低的原因，其接受新事物、適應城市文化方面存在一些問題，延緩了其市民化的進程，文化貧困、權(quán)利貧困也就隨之而來。

失地農(nóng)民在城市再就業(yè)的競爭能力較為低下。失地農(nóng)民的就業(yè)能力低，并不完全是因為其人力資本存量低，而是他們過去積累的經(jīng)驗和技能，包括體能優(yōu)勢主要局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，人力資本的專用性導致他們在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)能力不高［24］。失地農(nóng)民群體失地之前以務農(nóng)為業(yè)，缺乏在城市中就業(yè)的專業(yè)技能和勞動技術(shù)，難以擔當專業(yè)程度較高的崗位;即便是某些對學歷要求不高的崗位也因為他們?nèi)狈Ρ匦璧南嚓P(guān)技能培訓而不能勝任。失地農(nóng)民所擁有的人力資本無法為他們適應城市非農(nóng)生產(chǎn)活動以及公平競爭就業(yè)崗位提供足夠的支撐，導致部分失地農(nóng)民尤其是那些年齡偏大者在土地之外的其他工作崗位競爭中處于完全的劣勢，難以找到新的就業(yè)機會，逐漸陷入到一種既失地又失業(yè)的尷尬境地，失地農(nóng)民成為城市的邊緣群體和新“弱勢群體”。

4 失地農(nóng)民貧困問題的治理路徑

治理失地農(nóng)民的貧困問題、消減失地農(nóng)民的貧困需要充分考慮到國家的體制與制度政策設置、城市社會的剝奪與排斥作用、城鄉(xiāng)文化的沖突以及失地農(nóng)民自身能力的欠缺等諸方面因素。基本的治理設想是從宏觀層面提供必要的政策支持與制度保障;從微觀層面上采取措施對個體失地農(nóng)民進行能力賦予與提升，加強失地農(nóng)民的能力建設。

4．1 宏觀制度和政策保障

失地農(nóng)民貧困問題的治理需要一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，需要國家和各級政府的制度保障與政策支持。有學者認為，可以通過消除失地農(nóng)民制度貧困解決經(jīng)濟貧困，制度貧困是失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的重要原因［4］。事實上，制度貧困不僅是失地農(nóng)民經(jīng)濟貧困的重要原因，也是失地農(nóng)民其他貧困的外在因素。制度貧困首先在于缺乏必要的制度予以約束與規(guī)范，然后是指有了一些制度但是制度的設置不合理或者制度本身沒有問題但在貫徹執(zhí)行時導致制度的變形。

首先要改革和完善征地補償制度。確立適應市場的征地補償標準，提高征地補償費用;推行合理的補償方式，實現(xiàn)可持續(xù)的補償手段。政府在征地的過程中，一方面要保證農(nóng)民在土地被征用過程中具有知情權(quán)和話語權(quán)，防止暗箱操作;另一方面要建立合理的征地補償和利益分享機制［25］。對以往的不公平利益分享機制必須予以改革;對于一次性補償現(xiàn)金的補償方式進行合理的調(diào)整，建議與保證失地農(nóng)民再就業(yè)相結(jié)合，盡力消除對失地農(nóng)民就業(yè)的歧視性和限制性的不公平規(guī)定，進一步在城市中完善就業(yè)扶助制度，給予失地農(nóng)民就業(yè)上的保障才是治本之策。城市相關(guān)職能管理部門應在不違背原則的前提下，對底層行業(yè)從業(yè)的失地農(nóng)民實行寬松和人性化管理，最大化地實現(xiàn)城市發(fā)展與失地農(nóng)民從業(yè)的利益共存。

其次，建立和完善適用于失地農(nóng)民的社會保障制度。對于失地農(nóng)民居住區(qū)要按照城市標準統(tǒng)一完善社會保障體系，并在此基礎(chǔ)上予以必要的適度傾斜。根據(jù)失地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受損的問題，予以制度上乃至法律上的保障，使得社會保障制度體現(xiàn)出均好化的傾向。失地農(nóng)民群體總體素質(zhì)較市民而言有很大差距，增加他們接受職業(yè)技能教育和培訓的機會，可以從源頭上提高失地農(nóng)民抗風險的能力，這是提高其生活水平、脫貧致富的關(guān)鍵所在。政府還應該為進入城市的失地農(nóng)民辦理失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等諸多保險，消除他們在城市生活的后顧之憂。

最后，加強和完善城市失地農(nóng)民的文化建設，并作為一項制度固定下來。要求相關(guān)部門如文化部門、民政部門與基層組織如街道、社區(qū)等采取諸種措施比如送文化進社區(qū)、宣傳勤勞致富典型、開展對外交流、社會活動等方式，加強失地農(nóng)民集聚社區(qū)的文化建設以及自身的家庭文化建設，豐富失地農(nóng)民的文化生活。應該將其作為衡量相關(guān)職能部門與基層政府工作績效的參照標準之一。通過加強對失地農(nóng)民的文化建設，降低乃至消除來自農(nóng)村的“小傳統(tǒng)”與貧困文化對他們的消極影響，糾正其“一代貧、代代貧”錯誤的思想觀念，扭轉(zhuǎn)他們安于現(xiàn)狀、不思進取等心理定勢，引導他們樹立積極的生活態(tài)度和良好的致富觀念，鼓勵他們合法經(jīng)營、勤勞致富擺脫貧困。通過這種文化建設為失地農(nóng)民營造一種新的城市文化模式，最終在解決失地農(nóng)民文化貧困問題的同時消除他們的能力貧困。

4．2 失地農(nóng)民個體能力建設和提升

對于失地農(nóng)民來說，只有自身具備勇于改變的精神與一定的職業(yè)技能，才能夠有助于真正解決其貧困問題。

其一，從失地農(nóng)民自身來看，提升其文化素質(zhì)和專業(yè)技能進而擴大就業(yè)是失地農(nóng)民能力建設的重要方式。通過大力發(fā)展成人職業(yè)教育和培訓，提高失地農(nóng)民群體的職業(yè)技能與專業(yè)技術(shù)水平，提高其在城市就業(yè)競爭中的優(yōu)勢。鼓勵失地農(nóng)民在不違反國家與政府政策和規(guī)定的前提下自主創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)意識，并建立失地農(nóng)民自主就業(yè)服務制度。政府應將失地農(nóng)民的發(fā)展作為一種社會計劃來重新思考，通過區(qū)分征用農(nóng)民土地不同項目的性質(zhì)，來謀劃失地農(nóng)民的可發(fā)展政策。對于因政府提供公共物品而失地者，通過政府投資，逐步建立“經(jīng)濟補償、社會保障、產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)服務”四位一體的新模式，構(gòu)建失地農(nóng)民發(fā)展的長效保障機制［26］。而重中之重在于能可持續(xù)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

其二，鼓勵失地農(nóng)村多參加社區(qū)活動，通過相關(guān)活動對失地農(nóng)民進行思想教育，讓他們從觀念意識層面完成從農(nóng)民意識向市民意識的轉(zhuǎn)變。思想意識以及價值理念的轉(zhuǎn)變是擺脫貧困的內(nèi)在推動力。轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民相對保守的農(nóng)民意識，鼓勵他們重視觀念更新，加快其市民化進程。讓失地農(nóng)民盡快形成城市主人翁意識，明確自己所要扮演的市民角色之權(quán)利與義務，樹立民主意識與權(quán)利意識、維權(quán)意識與法制意識，培育規(guī)則意識、衛(wèi)生意識、環(huán)境意識。此外，通過在社區(qū)內(nèi)組織開展一系列文化活動，促使其精神生活方式和閑暇生活方式的改變，一方面利于豐富失地農(nóng)民的業(yè)余生活，解決失地農(nóng)民精神文化貧困問題;另一方面，一定程度上鼓勵了失地農(nóng)民群體間的互相交往，擴大了失地農(nóng)民之間的“社交圈”，使得失地農(nóng)民在與城市居民的交往中提高了自身的社交能力。

其三，失地農(nóng)民要對自己有一個準確的定位。要明確自己的文化素質(zhì)和專業(yè)技能的貧困，敢于正視，敢于學習，敢于挑戰(zhàn)，不斷豐富自己，這樣才能在就業(yè)市場上有優(yōu)勢。不要自暴自棄，不能甘于貧困;同時不能眼光太高，看不上“臟、累、苦、險”的工作。應該抱著虛心的態(tài)度，發(fā)揮自己在解決自身貧困問題的主體性作用，還要努力帶動周圍的失地農(nóng)民一起脫貧致富。

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Poverty Problem and Counter-Measures of Land-lost Farmers during Urbanization

TANG Duo-xian1，2GAO Peng1
(1．School of Sociology and Political Science，Anhui University，Hefei Anhui 230601，China;2．Institute of Ethnology and Anthropology，Chinese Academy of Social Science，Beijing 100081，China)

Under related theories of sociology and anthropology，we are trying to explore poverty problem of land-lost farmers with methods of literature study and qualitative analysis．Also，we attempt to summarize types of land-lost farmers’poverty，to analyze the causes of poverty，and to propose countermeasures．It is found that parts of the land-lost farmers in the city are facing poverty problems，and the main types are economic poverty，cultural poverty，capability poverty and right poverty．Some factors can explain why land-lost farmers are in poverty，such as unreasonable state systems and policies，social exclusion，cultural conflicts between urban areas and rural areas，lag of non-material cultural changes and personal disabilities and so on．To solve the poverty problems，it is necessary to stress the guarantee of state systems and policies at the macro-level，and strengthen land-lost farmers’abilities building at the micro-level．

land-lost farmers;poverty problems;poverty reasons;poverty solution;capability building

F301

A

1002－2104(2012)08－0114－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.08.018

2012－03－30

湯奪先，博士，副教授，主要研究方向為都市人類學與農(nóng)村社會學。

安徽省教育廳人文社科重點研究基地重大項目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解及其預警”(編號:2007sk053zd);安徽大學學術(shù)創(chuàng)新團隊“城市化進程中的人口經(jīng)濟研究”(編號:SKTD1003B);安徽大學首屆青年骨干教師培養(yǎng)對象經(jīng)費與安徽大學杰出青年培育基金。

(編輯:王愛萍)