民事檢察與公共利益保護(hù)

文◎邵世星

民事檢察與公共利益保護(hù)

文◎邵世星*

一、把公共利益的維護(hù)作為切入點(diǎn)，是各國(guó)民事檢察制度的規(guī)律性內(nèi)容

現(xiàn)代各國(guó)的民事檢察制度，在內(nèi)容上無(wú)不注重對(duì)公共利益的保護(hù)。在設(shè)計(jì)民事檢察制度時(shí)，往往都把公共利益作為一個(gè)很重要的切入點(diǎn)。如法國(guó)訴訟理論認(rèn)為，檢察官是國(guó)家利益的代表，是社會(huì)公共利益的代表。凡是涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動(dòng)，檢察官參與其中，就可以充分地發(fā)揮維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益、公共利益以及特定的、需要國(guó)家提供特別保護(hù)的公民利益的作用。［1］《法國(guó)新民事訴訟法典》第13編“檢察院”中第422條、423條作出原則性規(guī)定：“在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟。”、“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟。”第365條規(guī)定，最高司法法院總檢察長(zhǎng)可以公共安全原因，要求移送案件管轄。德國(guó)民事訴訟法經(jīng)1976年的修改后，雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的職權(quán)范圍有所減少，但是仍保留德國(guó)檢察官有權(quán)代表國(guó)家對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公眾利益的重大民事案件提起民事訴訟的規(guī)定。［2］按照《日本人事訴訟程序法》的規(guī)定，日本檢察官作為“公益代理人”，可以參與婚姻案件、親子關(guān)系案件、破產(chǎn)案件、非訴案件等，依法行使民事起訴權(quán)、參訴權(quán)、抗訴權(quán)，維護(hù)公益利益。［3］英國(guó)總檢察長(zhǎng)是公共利益的總體保護(hù)人。1895年的關(guān)于支付檢察官薪金的財(cái)政部備忘錄中明確了皇家檢察官民事訴訟性事務(wù)的范圍，共有六種情況，均涉及公共利益。［4］在美國(guó)，無(wú)論是聯(lián)邦檢察官還是州檢察官，自產(chǎn)生之日起，都成為聯(lián)邦政府和州政府的利益代表，有權(quán)參與民事訴訟，維護(hù)政府利益和選民的公共利益。在聯(lián)邦檢察系統(tǒng)，聯(lián)邦檢察官是聯(lián)邦政府的代表，對(duì)涉及政府利益和公共利益的案件，提起并參與民事訴訟，以保護(hù)政府和公眾的利益。［5］《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》第45條規(guī)定：“檢察長(zhǎng)參加案件。1．檢察長(zhǎng)有權(quán)請(qǐng)求法院維護(hù)公民、不確定范圍的人的權(quán)利、自由和合法利益或者維護(hù)俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體、地方自治組織的利益。維護(hù)公民權(quán)利、自由和合法利益請(qǐng)求僅在公民由于健康狀況、年齡、無(wú)行為能力和其他正當(dāng)原因不能親自向法院提出請(qǐng)求時(shí)才能由檢察長(zhǎng)提出。……”［6］

由此可以看出，近現(xiàn)代各國(guó)的民事檢察制度，基本上都把維護(hù)公共利益作為重要的切入點(diǎn)加以規(guī)定，只不過(guò)在表述上可能有差別。這和檢察制機(jī)關(guān)產(chǎn)生以后其一直擔(dān)負(fù)的職責(zé)有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)一般都具有維護(hù)公共利益的職責(zé)，被視為“公共利益的守護(hù)者”。雖然各國(guó)國(guó)家性質(zhì)可能不同，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)也有差別，但在維護(hù)公共利益上則體現(xiàn)職權(quán)的一致性。

二、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)曾把維護(hù)公共利益作為民事檢察的重要職責(zé)

從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的歷史來(lái)看，也曾把維護(hù)公共利益作為民事檢察的重要職責(zé)。如1949年12月頒發(fā)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，第3條規(guī)定:“最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使下列職權(quán):……5.對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之。”第10條規(guī)定最高人民檢察署各處“職掌”，其中第3處的職掌之一是“關(guān)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件參與事項(xiàng)。”1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定:“最高人民檢察署受中央人民政府之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使下列職權(quán):……（六）代表國(guó)家公益參與有關(guān)全國(guó)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”1954年9月21日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，第4條關(guān)于人民檢察院職權(quán)的規(guī)定包括:對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。［7］

由于“文化大革命”的原因，我國(guó)的民事檢察制度出現(xiàn)了內(nèi)容上的斷裂，維護(hù)公共利益未在有關(guān)民事檢察的現(xiàn)行法律中明確體現(xiàn)。如果說(shuō)在制定法律的時(shí)候出現(xiàn)這種情況和當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景相關(guān)的話，那當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)則使進(jìn)一步完善法律，增加維護(hù)公共利益的民事檢察制度內(nèi)容顯得刻不容緩。改革開(kāi)放三十年之后，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，利益多元化導(dǎo)致的利益沖突日益凸顯和嚴(yán)重。從社會(huì)治理的角度看，維護(hù)公共利益是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的不可或缺的措施。

三、把維護(hù)公共利益作為我國(guó)民事檢察內(nèi)容的兩個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題

我國(guó)未來(lái)的民事檢察制度設(shè)計(jì)，在應(yīng)否把公共利益保護(hù)作為重要的制度內(nèi)容的問(wèn)題上，有兩個(gè)意見(jiàn)有分歧的地方。

其一，保護(hù)公共利益和我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者角色有無(wú)矛盾？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，觀點(diǎn)上不一致。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職權(quán)和保護(hù)公共利益之間并無(wú)本質(zhì)的矛盾。法律監(jiān)督自身并不是目的，列寧在論述法律監(jiān)督的目的時(shí)指出：“檢察長(zhǎng)的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件：監(jiān)視整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”、“檢察長(zhǎng)的責(zé)任是……設(shè)法使整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有絕對(duì)一致的了解”。［8］在統(tǒng)一的共和國(guó)內(nèi)，維護(hù)法制的統(tǒng)一非常重要。作為蘇聯(lián)檢察制度的繼受者，我國(guó)的法律監(jiān)督無(wú)疑也貫徹這一思想，反映這一目的。但隨著社會(huì)的發(fā)展和我國(guó)國(guó)情的需要，我們現(xiàn)行的法律監(jiān)督的目的也要維護(hù)司法公正。維護(hù)法制統(tǒng)一和司法公正，就要從影響法制統(tǒng)一和司法公正的主要因素入手，解決社會(huì)的主要矛盾。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在任何國(guó)家，維護(hù)社會(huì)公共利益都是解決社會(huì)主要矛盾所迫切需要的。通過(guò)法律監(jiān)督來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益，實(shí)際上正是為了維護(hù)法制統(tǒng)一和司法公正。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)中立，不應(yīng)當(dāng)代表任何一方的利益，因此我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)該作為公共利益的代表進(jìn)行訴訟活動(dòng)。［9］筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)只是一種純理論上的演繹，實(shí)際上，作為一種制度設(shè)計(jì)，法律監(jiān)督的內(nèi)容要復(fù)雜得多。有學(xué)者認(rèn)為，從歷史到現(xiàn)實(shí)，可以抽象出四種法律監(jiān)督模式：即國(guó)家干預(yù)型監(jiān)督模式、法制統(tǒng)一型監(jiān)督模式、程序保障型監(jiān)督模式、公益代表型監(jiān)督模式。［10］每一種模式下，法律監(jiān)督的職權(quán)內(nèi)容和監(jiān)督方式都不會(huì)完全一致。從我國(guó)的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)的法律監(jiān)督是涵蓋訴訟權(quán)力的，換句話說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動(dòng)，是法律監(jiān)督的重要方式。在民事檢察中，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表進(jìn)行訴訟活動(dòng)，是進(jìn)行法律監(jiān)督的一種表現(xiàn)，目的是維護(hù)法制統(tǒng)一和司法公正。

其二，公共利益和國(guó)家利益有無(wú)矛盾？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，觀點(diǎn)亦有分歧。我們認(rèn)為，客觀地講，公共利益和國(guó)家利益是不同的概念。所謂公共利益（public interest）簡(jiǎn)稱“公益”，通常認(rèn)為也可用“公共福利”（public welfare ），“公共政策”（public policy）來(lái)表達(dá)，指的是作為有機(jī)整體的公眾所共同享有的權(quán)益、福利和價(jià)值。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共財(cái)產(chǎn)、公共安全等，其特征是適用的普遍性，即為公眾共同體所享有并為該共同體中的單一個(gè)體所享有，破壞共同體中所享有的權(quán)益和福利，就破壞了共同體中單一個(gè)體的權(quán)益和福利。［11］

在許多國(guó)家，由于公共利益的主體和國(guó)家利益的主體并不相同，因此兩類利益在內(nèi)容上也會(huì)有不同。但在我國(guó)，由于人民代表大會(huì)制度的政權(quán)形式，使得國(guó)家利益和人民利益高度一致。因此，一般來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，維護(hù)國(guó)家利益即是維護(hù)了公共利益，反之亦然。在前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家，民事檢察制度的內(nèi)容特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益的保護(hù)。這不能得出其不注重公共利益保護(hù)的結(jié)論，我國(guó)的情況也是這樣。但同時(shí)應(yīng)該看到，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，利益多樣化的傾向日益顯現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)家利益和公共利益有時(shí)可能并非完全一致。因此，民事檢察制度應(yīng)當(dāng)更加明確對(duì)公共利益的保護(hù)。

四、基于維護(hù)公共利益目的的民事檢察職權(quán)設(shè)計(jì)

從維護(hù)公共利益的目的來(lái)看，現(xiàn)行民事檢察制度所設(shè)的單一的抗訴制度作用是有限的。應(yīng)該擴(kuò)大民事檢察的職權(quán)，形成一個(gè)體系化的職權(quán)方式組合，來(lái)共同維護(hù)公共利益。因此，從法律層面來(lái)看，除了保留目前的抗訴制度之外，還應(yīng)該增設(shè)以下民事檢察方式。

（一）民事公訴

賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)的基本理由在于一些涉及公共利益的民事案件中，無(wú)合適的當(dāng)事人發(fā)動(dòng)訴訟程序，而檢察機(jī)關(guān)又是公益的代表和法律監(jiān)督者，需要承擔(dān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益、維護(hù)法律的使命。以環(huán)境污染的公害案件為例，環(huán)境污染性質(zhì)的公害案件屬于多重違法，一方面違反了相關(guān)的行政法規(guī)，故環(huán)保部門(mén)有權(quán)依行政程序處理；另一方面違反了民法規(guī)范,構(gòu)成民事侵權(quán)，故被侵權(quán)人可以按民事訴訟程序起訴。從表象上看,似乎這兩種程序足以保證環(huán)境污染的公害行為能夠順利得到制止，但其實(shí)不然。當(dāng)兩方面權(quán)力或權(quán)利主體怠于行使權(quán)力（或權(quán)利），環(huán)境污染行為就無(wú)以被依法制止。如，環(huán)保部門(mén)基于地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)或其他因素而對(duì)本地企業(yè)的污染行為熟視無(wú)睹而不予依法追究；又如，受環(huán)境污染損害的人數(shù)眾多但個(gè)人能夠索賠的數(shù)額較小而放棄權(quán)利或互相企望而不積極行使訴權(quán)等。在此情況下,環(huán)境污染行為將繼續(xù)而非受到制止，前述的法定程序?qū)@得無(wú)能為力。但顯而易見(jiàn)，此類公害案件所侵害的不僅僅是受污染領(lǐng)域內(nèi)的特定人群的民事權(quán)利，污染環(huán)境本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，是對(duì)國(guó)家利益的侵害（被污染的土地、水域、空氣等都屬于國(guó)家的領(lǐng)域范圍，都應(yīng)當(dāng)視為國(guó)家的利益）。當(dāng)既有的法律程序不足以保證環(huán)境污染行為得到有效的制止，輔以更進(jìn)一步的法律手段應(yīng)當(dāng)是必須的和必要的。如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)怠于行使權(quán)力而使法律目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，無(wú)論如何是不可能再賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)解決同一問(wèn)題以民事訴權(quán)的。而且，行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家利益的民事侵權(quán)享有民事訴權(quán)，也與其行政性質(zhì)不相符合。那么，依我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)及其職權(quán)設(shè)置的現(xiàn)狀，該民事訴權(quán)不可能賦予給立法機(jī)關(guān)——盡管立法機(jī)關(guān)對(duì)于行政管理具有一定意義上的監(jiān)督權(quán)，但其立法權(quán)的法律定位決定了其不可以同時(shí)享有民事訴權(quán)。同樣，該民事訴權(quán)也不可以賦予給人民法院，因?yàn)樵V審分立的訴訟規(guī)則決定了作為行使審判權(quán)的法院不能同時(shí)享有訴權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)享有民事公訴權(quán)是合適的。［12］

（二）督促起訴

針對(duì)遭受損害的國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益，監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，且案件性質(zhì)可通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)或國(guó)有單位履行職責(zé)及時(shí)提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。近年來(lái)督促起訴作為民事檢察工作的制度創(chuàng)新，從推出到有些地方制定規(guī)范性文件，逐步走向成熟，取得了良好的社會(huì)效果，對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益作出了較大的貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴權(quán)，同時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展督促起訴工作的條件、對(duì)象、范圍、具體程序等加以規(guī)范和完善。

（三）參與訴訟［13］

對(duì)于已經(jīng)起訴的涉及到公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)可以作為從當(dāng)事人參加到訴訟中。西方各國(guó)的民事訴訟法或相關(guān)法律中，檢察官有權(quán)作為“從當(dāng)事人”參與民事訴訟。其往往發(fā)生在自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的訴訟和一些人事訴訟可能涉及社會(huì)公益的場(chǎng)合。這具有借鑒意義。檢察機(jī)關(guān)參加到訴訟中來(lái)，一般應(yīng)限于涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的特別重大的案件，不得隨意進(jìn)行。為切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公益的代表和國(guó)家法律監(jiān)督者的作用，檢察院不僅有權(quán)提起公益訴訟，對(duì)于由其他主體提起的涉及公共利益的案件，檢察院亦應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定是否派員參加訴訟。也可以依法院邀請(qǐng)、通知或者當(dāng)事人申請(qǐng)而參加，但是否決定參加由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況酌定。

（四）執(zhí)行監(jiān)督

涉及到重大的國(guó)家利益、公共利益的案件的執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)實(shí)行檢察監(jiān)督制度。這一方面，筆者有專門(mén)文章曾作過(guò)，此處不再展開(kāi)。

注釋：

［1］楊立新:《民事行政檢察教程》，法律出版社2002年版，第27頁(yè)。

［2］謝懷栻譯：《德意志聯(lián)邦共和國(guó)民事訴訟法》，中國(guó)法制出版社2001年版，第153頁(yè)。

［3］【日】法務(wù)省刑事局編，楊磊等譯:《日本檢察講義》，中國(guó)檢察出版社1990年版，第126頁(yè)。

［4］參見(jiàn)[英]里約翰·愛(ài)得華茲著，周美德等譯:《皇家檢察官》，中國(guó)檢察出版社1991年版，第94頁(yè)。

［5］鄭人豪：《美國(guó)的檢察制度》（之一），《當(dāng)代檢察官》2002年第5期，第41頁(yè)。

［6］黃道秀譯：《俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年09出版，第23頁(yè)。

［7］楊立新：《民事行政檢察教程》，法律出版社2002年版，第34頁(yè)。

［8］《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年8月第1版，第326頁(yè)。

［9］郝銀鐘：《檢察權(quán)質(zhì)疑》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第3期。

［10］湯維建：《論民事檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)代化改造》，載《法學(xué)家》2006年第 4期。

［11］張建偉：《人民檢察院之職權(quán)配置現(xiàn)狀與未來(lái)》，載《人民檢察》2007年第2期。

［12］參見(jiàn)張晉紅、鄭斌峰：《論民事檢察監(jiān)督權(quán)的完善及檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)之理論基礎(chǔ)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

［13］江偉：《略論檢察監(jiān)督權(quán)在民事訴訟中的行使》，載《人民檢察》2005 年第 9 月（下）。

*國(guó)家檢察官學(xué)院民行檢察教研部主任、教授［102206］