以“飛地經(jīng)濟”破解發(fā)展瓶頸

□文/陳建軍梁佳

“十二五”乃至更長一個時期，對浙江發(fā)展來說，沒有比加快產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級步伐更為關(guān)鍵的事情了，近年來浙江的轉(zhuǎn)型升級取得了一些進展，但比較長三角兄弟省市來說，差距有趨于明朗的態(tài)勢。

在長三角一體化發(fā)展的大趨勢下，局限于一省一市的空間范圍謀劃產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，效率不理想已經(jīng)是顯而易見的事。在資源要素流動的大背景下，以新的思路，新的手段，構(gòu)筑新的平臺——聯(lián)合開發(fā)區(qū)，以此大力推進“引進來”和“走出去”戰(zhàn)略，應(yīng)該是浙江轉(zhuǎn)型升級新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

聯(lián)合開發(fā)區(qū)的功能

聯(lián)合開發(fā)區(qū)，又稱“異地合作共建開發(fā)區(qū)”、“飛地開發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)”等，是以跨區(qū)域合作共建為特征的一種新興開發(fā)區(qū)模式，聯(lián)合開發(fā)區(qū)的主要功能可以歸納為以下兩點:

一是資源要素的交換。一般來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)動方擁有資本和技術(shù)等產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接受方相對擁有土地和勞動力資源，或者市場資源方面的優(yōu)勢，雙方通過聯(lián)合開發(fā)區(qū)這一平臺進行資源和要素交換，將產(chǎn)業(yè)資源的空間遷徙這一原本更多的表現(xiàn)為微觀層面的企業(yè)行為，轉(zhuǎn)化為相關(guān)地區(qū)通過資源要素的交換克服彼此發(fā)展瓶頸的宏觀經(jīng)濟行為，從而有助于克服產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的區(qū)域利益失衡壁壘，推進區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展，這在中國現(xiàn)行體制下具有特殊意義。

二是形成區(qū)域創(chuàng)新空間。新經(jīng)濟地理學(xué)認(rèn)為，創(chuàng)新更多來自于多元化的資源要素集聚，包括多元文化的匯聚和融合，聯(lián)合開發(fā)區(qū)的形成有助于打破相關(guān)地區(qū)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支撐的相對固化的社會經(jīng)濟發(fā)展格局，為該地區(qū)注入更加先進的要素資源和發(fā)展理念，通過融合發(fā)展，形成區(qū)域創(chuàng)新的新空間和地區(qū)發(fā)展的增長極，并通過溢出效應(yīng)帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。

聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)的蘇滬經(jīng)驗

中國·新加坡蘇州工業(yè)園區(qū)是我國最早出現(xiàn)的跨國聯(lián)合開發(fā)區(qū)，在此基礎(chǔ)上，江蘇省2003年啟動了國內(nèi)第一個跨區(qū)域合作的聯(lián)合開發(fā)區(qū)——江陰靖江工業(yè)園區(qū)；2005年江蘇省委出臺《關(guān)于加快蘇北振興的意見》，提出了南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園的設(shè)想；2006年，江蘇省出臺了《關(guān)于支持南北掛鉤共建蘇北開發(fā)區(qū)政策措施》；2009年，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于進一步加強共建園區(qū)建設(shè)政策措施的通知》。在自上而下的推動下，江蘇成為我國聯(lián)合開發(fā)區(qū)發(fā)展最快的地區(qū)。截至2011年底，江蘇省的聯(lián)合開發(fā)區(qū)(江蘇稱為“共建園區(qū)”)達(dá)到33個，僅2011年就新增了7個。

江蘇的基本做法是:蘇南與蘇北城市相互結(jié)對，由蘇北地區(qū)在本地省級以上開發(fā)區(qū)中，劃出一定面積的土地作為“園中園”，確定為聯(lián)合開發(fā)區(qū)，兩地分工協(xié)作，蘇南地區(qū)負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資和經(jīng)營管理等工作，蘇北負(fù)責(zé)園區(qū)的拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、社會管理等工作。園區(qū)還享受土地指標(biāo)、省財政補貼、電價優(yōu)惠等諸多政策。在園區(qū)利益分配上，雙方10年內(nèi)的收益全部用于滾動發(fā)展，10年后再按一定比例分成。區(qū)中園建設(shè)遵循市場導(dǎo)向、優(yōu)勢互補、利益共享、集約開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展五條原則。在領(lǐng)導(dǎo)管理體制上，通常有三個層級，即南北雙方政府聯(lián)席會議、園區(qū)管委會、園區(qū)投資開發(fā)公司。受益與蘇南蘇北聯(lián)合開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗，江蘇還積極展開和上海市的合作，大力興辦跨省聯(lián)合開發(fā)區(qū)。目前上海、江蘇合作共建的聯(lián)合開發(fā)區(qū)已達(dá)11個，如上海楊浦區(qū)大豐、海安產(chǎn)業(yè)園、昆山浦東軟件園等，得益于聯(lián)合開發(fā)區(qū)的建設(shè)，2010年僅蘇北地區(qū)實際引資就達(dá)972.7億元。

近年來，江蘇一直保持較好的增長勢頭，大力推進聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)是一個重要因素。值得注意的是，江蘇省在推進聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)時，強調(diào)政府政策干預(yù)和行政推動，聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)在江蘇不僅成為一項經(jīng)濟工作，也成為一項政治任務(wù)，上下驅(qū)動，合作速度快，效果也比較明顯。

上海也是聯(lián)合開發(fā)區(qū)的積極實行者，已在市外建立20多個聯(lián)合開發(fā)區(qū)(上海稱為異地工業(yè)園或開發(fā)區(qū)分區(qū))，其中落戶江蘇的最多，其次是浙江和安徽。上海這些年來面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力，特別是制造業(yè)，正處于產(chǎn)業(yè)鏈再編、布局重組的關(guān)鍵時期，對內(nèi)“走出去”，在外省市特別是空間距離相對較近、一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好的長三角地區(qū)建立聯(lián)合開發(fā)區(qū)，對上海來說是一個理想的選擇。

與江蘇省自上而下的推動有所不同，上海更多地依靠開發(fā)區(qū)、企業(yè)和區(qū)縣政府。上海和外省市聯(lián)合興辦開發(fā)區(qū)大致有3種聯(lián)動類型:一是上海市屬企業(yè)或地處上海的央企，與外地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)，如寶鋼與海門合作建設(shè)寶鋼產(chǎn)業(yè)園、上海紡織集團與鹽城大豐市合作建設(shè)紡織產(chǎn)業(yè)園等。二是上海的開發(fā)區(qū)與外地開發(fā)區(qū)共建園區(qū)，如上海漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)等。三是上海區(qū)縣政府在市外合作建設(shè)園區(qū)，如江蘇大豐楊浦共建產(chǎn)業(yè)園等。

上海推進聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)有四個特點:第一，勢頭強勁。因為上海面臨包括土地和其他要素資源甚至是政策資源的瓶頸，需要尋求新的發(fā)展空間；第二，以大型國有企業(yè)為聯(lián)合開發(fā)區(qū)的主要推動和參與方。上海國有企業(yè)大多擁有資金、技術(shù)和品牌等方面的優(yōu)勢，以及和外地政府對等談判的實力和能力，無需政府出面；第三，聯(lián)合開發(fā)區(qū)主要分布于距離上海300公里半徑以內(nèi)地區(qū)，蘇北、浙江內(nèi)地以及皖南地區(qū)被看好；第四，資源交換目的明顯。聯(lián)合開發(fā)區(qū)所在地區(qū)基本都擁有上海方面所需要的資源如土地、能源、產(chǎn)業(yè)配套能力等，合作雙方是資源互補的關(guān)系，這和蘇南蘇北之間帶有某種程度的區(qū)域合作型有所區(qū)別，受市場機制推動的特征更為明顯。

聯(lián)合開發(fā)區(qū)的意義和作用

在長三角地區(qū)，浙江“走出去”的資本名列全國各省區(qū)前列，但像江蘇、上海和安徽這樣基于頂層設(shè)計，以興辦聯(lián)合開發(fā)區(qū)這樣的形式推進轉(zhuǎn)型升級的做法還未成為普遍。整體而言，浙江在聯(lián)合開發(fā)區(qū)的建設(shè)方面，無論在規(guī)模、數(shù)量以及制度設(shè)計的規(guī)范性上都落后于上海、江蘇。

浙江的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要在兩個維度上同時展開，其一是在產(chǎn)業(yè)維度上，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，其二是在空間維度上，即“走出去”和“引進來”，“走出去”就是在面臨空間資源、市場資源、知識技術(shù)資源、勞動力資源瓶頸制約的情況下，以向外省市轉(zhuǎn)移產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)資源的方式拓展空間，形成產(chǎn)業(yè)鏈空間分布的多元化，以此來整合資源和開拓市場，“引進來”就是通過從外部引進本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的稀缺資源或產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)，由此來帶動本地產(chǎn)業(yè)和企業(yè)競爭力提升。以興辦聯(lián)合開發(fā)區(qū)的方式來推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和“招商引資”，由于在制度設(shè)計上一開始就和資源要素互換、產(chǎn)業(yè)集聚、區(qū)域創(chuàng)新以及由此而來的資源集約利用緊密相關(guān)，具有更好的社會經(jīng)濟效益。

浙江的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級一直以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展為重要特征。本世紀(jì)初，浙江的民營企業(yè)就開始了“東擴西進”的跨區(qū)域發(fā)展進程，浙江已經(jīng)是全國最大的資本輸出地。實踐證明，單純的對外轉(zhuǎn)移包括資本、生產(chǎn)環(huán)節(jié)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，并不能解決浙江的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型問題，在民間資本流出相對較多的溫州地區(qū)，當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步履緩慢是導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展不穩(wěn)定的主要因素。另一方面，單純地把產(chǎn)業(yè)資源的流動看做是企業(yè)微觀決策的問題，無論是希望留住本地企業(yè)的政府勸說努力，還是采取各種公關(guān)手段吸引地屬企業(yè)家的回歸，可能都是沒有把握這一系統(tǒng)工程的關(guān)鍵所在。事實上，產(chǎn)業(yè)資源的移動包括企業(yè)的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的空間遷徙，在很大程度上是一個產(chǎn)業(yè)鏈的空間離散化和資源要素的空間整合問題。在中國現(xiàn)行體制下，這些要素資源在空間上的分布差異在相當(dāng)程度上和各地各級政府的政策導(dǎo)向有關(guān)。在這種情況下，整合政府和企業(yè)的資源，以制度創(chuàng)新為手段，通過興辦聯(lián)合開發(fā)區(qū)來形成資源要素跨區(qū)域交換的平臺，打造產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集聚的空間載體，才能促使企業(yè)遷徙成為一個更具宏觀社會經(jīng)濟價值的微觀行為。

加快聯(lián)合開發(fā)區(qū)發(fā)展

——考慮在省級層面上建立聯(lián)合開發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)機構(gòu)，推動和指導(dǎo)浙江聯(lián)合開發(fā)區(qū)的建設(shè)和協(xié)調(diào)工作，配套出臺有關(guān)聯(lián)合開發(fā)區(qū)的相關(guān)政策。同時，加快聯(lián)合開發(fā)區(qū)的規(guī)劃指導(dǎo)，可以結(jié)合省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃一并進行，也可以制定專門的聯(lián)合開發(fā)區(qū)規(guī)劃。

——借鑒江蘇經(jīng)驗，在浙江已有的山海協(xié)作工作中增加創(chuàng)辦聯(lián)合開發(fā)區(qū)的內(nèi)容。考慮現(xiàn)有的省內(nèi)企業(yè)跨區(qū)域遷徙的既有路徑，可在相關(guān)地市間建立若干個省級聯(lián)合開發(fā)區(qū)，如溫州和麗水、杭州和衢州等。

——規(guī)劃跨省聯(lián)合開發(fā)區(qū)建設(shè)。可以考慮在嘉興、湖州等地和上海合作建設(shè)聯(lián)合開發(fā)區(qū)，促進滬浙間的產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域布局，推進區(qū)域一體化進程；在浙東和浙南地區(qū)可以結(jié)合發(fā)展海洋經(jīng)濟，結(jié)合大項目的引進，與中央和外省市的大型國有企業(yè)興辦聯(lián)合開發(fā)區(qū)，鼓勵浙江中小企業(yè)與大型企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈合作。

——考慮到浙江既有的產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)狀況，建議以園中園(區(qū)中園)的形式推進聯(lián)合開發(fā)區(qū)的建設(shè)，即依托已有開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)來建設(shè)聯(lián)合開發(fā)區(qū)。

——聯(lián)合開發(fā)區(qū)實行政府引導(dǎo)、政企協(xié)同、市場主導(dǎo)、滾動發(fā)展的戰(zhàn)略。在泛長三角一體化發(fā)展等政府間合作框架下打造省際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作區(qū)(即聯(lián)合開發(fā)區(qū))，為推行跨區(qū)域發(fā)展的浙商提供“抱團出海”的空間戰(zhàn)略平臺。