齊鵬飛 張明霞

中緬邊界，是新中國成立以來，通過“互諒互讓”的友好協商和外交談判，正式劃定、勘定的第一條明晰的陸地邊界線。長期懸而未決的中緬邊界問題得以解決，不僅徹底清除了兩國發展友好合作關系的歷史性和現實性障礙，而且為中國政府循此路徑和模式，全面、徹底地解決與鄰國之間歷史遺留下來的一系列邊界問題，樹立了一個“率先垂范”的成功樣板。中緬邊界談判的重要意義和深遠影響，不僅反映在由其直接開啟的中外邊界談判之第一次高潮期（20世紀50年代后半期至60年代前半期）的中尼、中巴、中阿、中朝、中蒙邊界談判的歷史進程及其最終成果中，第二次高潮期（20世紀80年代后半期至21世紀初）的中蘇（俄）、中哈、中吉、中塔、中越、中老邊界談判的歷史進程及其最終成果中，而且，目前正在進行的中印、中不邊界談判，其已經取得的一些重要進展和階段性成果，也無不是體現中緬邊界談判歷史遺產中的積極的思想。同時，還需要特別指出的是，中緬邊界談判的成功，也是從20世紀50年代中期開始中國政府切實推進以和平共處五項原則為指導和核心內容的和平外交戰略以及睦鄰政策得以充分落實和體現的產物，極大地豐富了新中國和平外交戰略以及睦鄰政策的思想內容，也深刻地影響了其后幾十年中國和平共處外交、和平發展外交的歷史演進過程和格局變化。

對于中緬邊界問題，國內學界的研究長期凝焦于傳統意義的“界務”問題上，即近代中緬邊界問題之肇端和歷史演變，成果豐碩；但是，對于當代新中國歷史上的中緬邊界談判的研究及其成果，則相對薄弱。本文擬在比較充分地利用和借鑒國內學界目前已有的相關研究資料、相關研究成果的基礎上，將中緬邊界談判放置于同一歷史時期新中國和平外交戰略以及睦鄰政策發展變化的大背景下，對中緬邊界談判的歷史進行一番重新梳理和闡釋。

一

新中國成立之初，由于國內建設任務千頭萬緒，必須緊緊圍繞中心工作集中投入力量，所以，新中國對于包括中緬邊界問題在內的所有邊界問題，一度采取的是“暫時擱置”以“維持現狀”之過渡型的特殊政策。對此，周恩來曾指出：“拿中國來說，中國同一些國家還有邊界問題沒有解決好。如果使所有問題都嚴重化，那就會天天吵架，我們就沒有精力進行建設了。”①《周恩來年譜（1949—1976）》（上），中央文獻出版社，1997年，第536—537頁。“在我們國家成立的最初幾年，政府需要把全部力量用來處理國內國外一系列重大而迫切的事務，因此不可能同時為中緬邊界問題的解決進行全面的和有系統的準備工作。”②《周恩來外交文選》，中央文獻出版社，1990年，第230—231頁。“目前處理邊界問題的首要的也是最好的原則是維持現狀，然后設法解決。”③《周恩來年譜（1949—1976）》（上），第591頁。

中緬邊界談判，是由緬方首先提出來的。

新中國成立以后，由于緬甸獨立建國以后的新政府直接面對著如何處理逃入并盤踞境內不斷制造事端的中國國民黨軍隊的復雜問題，加之中國人民解放軍為了追剿殘敵一度進駐“一九四一年線”④抗日戰爭時期，為了保障滇緬公路的暢通，中國政府被迫于1941年6月18日與英國政府換文，劃定了中緬邊界之南段“未定界”，這條線被稱為“一九四一年線”。根據這條線，阿佤山區約四分之三的地區以及滄源班老地區和西盟西部南錫河以東的一片地方被劃入英屬緬甸。但是，由于劃界后不久即發生了太平洋戰爭，該線沒有進行勘界并樹立界樁，事實上仍作為“未定界”問題而遺留了下來。以西地區，使緬方對新中國“可能的領土擴張要求”深感“疑慮”和“恐懼”，他們在與中方協商如何處理該問題時已經多次主動而非正式地提出希望同時解決歷史遺留下來的邊界問題。

對于中緬邊界的歷史演變和現實狀況，中方一直有自己的基本認定——1954年中國外交部在其編印的內部資料《中國緬甸邊界歷史簡況》中講：“緬甸原為中國屬國，中緬本無界務可言，一八八五年（光緒十一年）英軍以兩周時間侵占緬甸后，中緬界務問題因而產生……中緬界務：西起印度之阿薩密東至南阿河流入湄江之中、寧邊界止全長約一千六、七百里，共分四段。即：1、自尖高山起北緯二十五度三十五分以北之野人山地為北段無約的未定界。2、自尖高山起南行而東轉直抵薩爾溫江支流南定河的工隆渡止為北段已定界。3、自瀾滄縣南帕河流入南定河起，至南馬河流入南卡江處止，為南段有約之未定界（此段經國民黨在重慶一九四一年換文承認為已定界，即一九四一年線，但尚未立界標）。4、自南馬河流入南卡江處起至南阿河流入湄江處止為南段已定界。”⑤《中國緬甸邊界歷史簡況》（1954年11月1日—11月30日），中華人民共和國外交部檔案館藏，檔案號204—00496—02。1957年周恩來在全國人大會議上作《關于中緬邊界問題的報告》時，也曾經專門談及此事：“中緬兩國的邊界大部分已經劃定，但是有三段還存在著未決問題。”⑥《周恩來外交文選》，第231頁。

對于中緬邊界問題遲早會提上新中國外交的議事日程，必須預作準備這一點，中國領導人也是心中有數的。

1954年6月，周恩來應邀訪問緬甸，雙方共同確認并發表了關于“和平共處五項原則”的“聯合聲明”，而邊界問題，并不是雙方預設話題。但是，周恩來已經感覺這個問題恐怕無法回避。在訪問期間，周恩來對駐緬大使姚仲明講：“要清醒地估計到，兩國發表和平共處五項原則的聲明后，如何先急后緩地解決兩國關系中的實際問題，像邊界問題等勢將提上日程。”周恩來要求姚仲明：必須“抓緊研究，以便因勢利導，避免落后于事態的發展”。果然，在29日周恩來與緬甸總理吳努舉行的第二次雙邊會談中，吳努向周恩來提出，希望早日解決邊界問題。對于緬方建議，周恩來回答：“希望有一點時間，把情況弄清楚后再正式商談。”①《周恩來傳（1949—1976）》（上），中央文獻出版社，1998年，第338頁。周恩來提出：“中緬邊界問題和華僑國籍問題，都是歷史遺留下來、國民黨時代未加以解決的問題。對于邊界問題，同意在將來加以解決。”②《周恩來年譜（1949—1976）》（上），第393頁。

1954年12月，吳努應邀訪華，并把邊界問題作為訪華的重要議題之一正式提出。2日、3日、5日、10日，周恩來在四天時間內同吳努進行了五次會談③參見《周恩來年譜（1949—1976）》（上），第428頁。。“雙方第一次就邊界問題全面而認真地交換了意見。在會談中，雙方的主要分歧是對‘未定界’的認識。緬方認為只有北段邊界存在問題。中方認為南、北兩段都存在問題。”④《周恩來傳（1949—1976）》（上），第338—339頁。但是，盡管雙方對于邊界問題的認識存在很大的分歧，會談還是取得了一定的進展，雙方共同發表的“聯合公報”指出：“鑒于中緬兩國邊界尚未完全劃定，兩國總理認為，有必要根據友好精神，在適當時機內，通過正常的外交途徑，解決此項問題。”⑤《人民日報》1954年12月13日。

對于當時中方“放一放”的態度，緬方印象深刻。1960年“中緬邊界協定”簽訂以后，吳努在回顧這一段歷史時曾評論說：“我們承認中華人民共和國之后不久，曾經試圖探尋他們對邊界問題的態度。他們的態度是他們注意到這問題的存在，承認由于兩國間的邊界還沒有完全劃定所引起的不正常的情況是有加以補救的必要，但因當時他們面臨更緊要問題急待處理而忙不過來，認為最好把邊界問題暫時擱置下來，以待適當時候通過友好協商把問題加以解決。當我以總理身份于1954年12月間訪問北京的時候，他們重申這個態度。”⑥《緬甸總理吳努報告中緬邊界談判經過》（1960年5月20日），中華人民共和國外交部檔案館藏，檔案號105—01428—03。

在1955年亞非會議期間，以美國為首的西方資本主義陣營包括傳統的殖民主義勢力已經開始借中緬邊界的中國國民黨殘余軍隊問題鼓噪輿論，挑撥中緬關系，說“紅色中國”有領土擴張的野心，有顛覆鄰國政權的企圖。對于這樣別有用心的挑釁，23日，周恩來在亞非會議政治委員會會議上的發言中予以了正面回應：“中國是一個大國，又是共產黨領導的國家，許多人感到中國要威脅別人，因此我們愿意在這里提出我們的保證，我們也希望別人作同樣的保證。第一點是互相尊重主權和領土完整。中國是遵守這一原則的。中國同緬甸的關系就證明了這一點。我們始終是尊重緬甸的主權和領土完整的。中國沒有，也不應該有領土的要求。中國同十二個國家接壤，同有些國家的一部分邊界尚未劃定。我們準備同鄰邦確定這些邊界，在此以前我們同意維持現狀，對于未確定的邊界承認它尚未確定……至于我們如何同鄰國來確定邊界，那只能用和平方法，不容許有別的方法。我們如果一次談不好，就再談，但不能超越現狀。”⑦《周恩來外交文選》，第130頁。這里，事實上已經公開“披露”——中國政府正在考慮如何妥善地解決中緬邊界問題。而1955年11月中緬邊界地區意外發生的武裝沖突“黃果園事件”及其所引發的連鎖反應，則進一步堅定了中方加快解決中緬邊界問題之進程的決心。

從1956年開始，中方開始正面回應緬方不斷提出的關于解決邊界問題之要求，與緬方進行直接的外交接觸和雙邊磋商。

這里，有一個大的歷史背景必須加以特別注意，那就是，以解決中緬邊界問題為突破口的集中解決歷史遺留下來的邊界問題的外交談判工作，之所以從20世紀50年代后半期開始正式提上了新中國的議事日程，不僅僅是因為此前中國與鄰國之間發生了一些關于邊界問題的矛盾和沖突，使該問題的正式解決已經無法再回避。而更為重要的因素，則是由于經過新中國成立之初幾年的艱苦奮斗，中國國內形勢和國際形勢已經趨于緩和與穩定，尤其是在外交領域，在迎來第一次建交高潮以后，新中國又通過參與萬隆會議、日內瓦會議的歷史契機，打開了與社會主義國家以外的民族主義國家和資本主義國家發展正常外交關系的新局面。而且，在這個實踐過程中，新中國以和平共處五項原則為指導和核心內容的和平外交戰略以及睦鄰政策也逐步成型、成熟，新中國的和平外交形象和國際影響力也在日益樹立和提升。所以，新中國才有必要、才有可能將目光凝聚于長期懸而未決的邊界問題，以期通過外交談判圓滿解決這一歷史遺留問題，為新中國真正贏得一個長期穩定與和平的周邊環境和國際形勢。

二

前后長達五年的中緬邊界談判，筆者認為可分為四個小階段。

1956年1月至1956年11月，是第一個小階段，是進行初步的外交接觸并取得初步成果時期。其標志性的成果，就是達成了“互諒互讓”的原則性共識和在“爭議地區”同時撤兵的約定。

1956年1月25日和2月21日，吳努兩次致信周恩來，提出希望盡快解決邊界問題，并且具體要求中國軍隊先撤出“一九四一年線”以西地區。對于緬方的意見，中方是有不同考慮的。中方認為，涉及邊界問題的歷史和現實性因素都非常復雜，處理起來必須慎之又慎，必須對全部情況進行調查研究做到心中有數——也就是必須經過充分準備以后，再進入正式商談階段；而且，每一個具體問題不能“孤立”處理，必須通盤考慮，“一攬子”解決；在正式商談以前，雙方都不宜采取單方面的行動，應該先“擱置爭議”以“維持現狀”。5月20日，周恩來復信吳努，表示：“今天中華人民共和國政府同意這一條邊界線是有困難的。”“在兩國邊界尚未完全劃定以前，我認為比較妥當的辦法是暫時維持目前兩國邊界的現狀，并且防止發生糾紛。至于中緬雙方不同的意見，可以留待將來談判時尋求解決。”①卓人政主編：《殷殷胞波情——1956年中緬邊民大聯歡》，中央文獻出版社，2003年，第4—5頁。

6月22日，周恩來接見緬駐華大使吳拉茂，吳向周恩來轉交了吳努的信，吳努在信中建議成立中緬邊界聯合委員會來解決邊界問題。

8月4日，周恩來接見吳拉茂，請吳轉交他給吳努的復信，該信指出：“在兩國邊界尚未完全劃定以前，比較妥當的辦法是維持目前兩國邊界的現狀。”關于“邊界現狀”，周恩來的解釋是：“暫時維持緬甸獨立和新中國成立以來我們兩國邊界的實際狀況”。周恩來表示中方同意接受吳努的建議，“至于中緬雙方對邊界的不同意見，可以留待將來談判時尋求解決。為了便于對將來的談判進行準備，中國政府原則上同意由中緬兩國政府組成處理邊界問題的聯合委員會。”②卓人政主編：《殷殷胞波情——1956年中緬邊民大聯歡》，第7頁。

8月25日、27日，周恩來又兩次接見吳拉茂。周恩來對他講：“應該按照吳努的建議，成立關于邊界問題的聯合委員會。這個委員會應該談判解決南北兩段邊界問題。這才是公道，否則就不能尋找到解決的辦法”。周恩來強調：“北段的問題不是一個歷史問題，而同南段一樣，都是法律和實際問題。”“南北兩段應該同時解決，這才符合兩國總理所發表的公報。”③《周恩來年譜（1949—1976）》（上），第614頁；《周恩來傳（1949—1976）》（上），第340—341頁。在會談中，吳拉茂還轉交了一封緬甸聯邦新總理吳巴瑞8月21日致周恩來的信，在信中，吳巴瑞再次代表緬方提出“北段是未定界，南段的邊界已定”的觀點，希望中國承認“一九四一年線”，并要求中國軍隊撤離該線以西。吳巴瑞還強調緬甸國內存在的困難，希望中方能夠答應他們的要求。④參見《周恩來傳（1949—1976）》（上），第341頁。

8月27日，在會見完吳拉茂的當天，周恩來即召集國內各有關部門負責人專門研究吳巴瑞的來信和中緬邊界問題。“會議認為，……當前，‘一九四一年線’是中緬邊界糾紛的中心問題，也是當前中緬關系的中心問題，確定我對‘一九四一年線’的基本態度是解決中緬糾紛的關鍵。從法理上講，中、英兩國政府對‘一九四一年線’有過正式換文，換文是條約的一種形式。根據國際法，某國政權更迭，政治或其他的條約可以不承認或要求進行修改，但劃界條約應該承認。我們如不承認‘一九四一年線’，還找不到法理根據。從政治上看，我們主張和平共處。對于鄰近國家，一定要搞好關系，如在邊界問題上與緬甸搞僵，我會因小失大。基于以上考慮，會議決定原則上最后我國應接受‘一九四一年線’。當然，我們將撤出的地帶面積約1300平方千米，人口約7萬，這對我們是不利的。但為了貫徹和平共處五項原則，為了緩和中緬邊界的緊張局勢，我們只能這樣做。”①卓人政主編：《殷殷胞波情——1956年中緬邊民大聯歡》，第119頁。

8月29日，周恩來復信吳巴瑞，并委托姚仲明轉交。信中講：“為了消除我們兩國之間的誤會，為了創造良好的氣氛便利于兩國政府通過和平商談解決兩國邊界問題，中國政府愿意接受你在信中所提出的建議。那就是，中國軍隊準備撤出‘一九四一年線’以西的地區。中國政府希望，在中國軍隊準備撤出的地區，緬甸軍隊也應同樣停止向這個地區推進。同時，我愿意同樣以中緬友好的名義吁請你把緬甸軍隊撤除英國早在1911年4月10日即照會中國政府承認為中國領土的片馬、崗房、古浪地區。”②卓人政主編：《殷殷胞波情——1956年中緬邊民大聯歡》，第120頁。

1956年10月至11月，吳努應邀訪華，就解決邊界問題與中國領導人進行面對面的交流和溝通。在吳努訪問期間，周恩來同他進行了四次會談。

在第一次會談中，周恩來代表中方向吳努提出了“一攬子”解決問題的原則性建議：第一，關于南段未定界，周恩來指出：“……我們過去都是被壓迫的民族，現在獨立起來了，我們應該既考慮本國的愿望，也考慮對方的愿望。我們承認緬甸有權在法律上提出這個問題。我們要求緬甸方面也承認，中國人民承認一九四一年線在情感上的困難。”周恩來還說：“我們準備把駐在一九四一年線以西地區的軍隊撤出。我們愿意得到緬甸政府的保證：緬甸軍隊不進駐我軍過去駐扎的地區。”第二，關于勐卯三角地區，周恩來指出：“中國人民認為，這塊土地最好由中國收回，但是因為緬甸有公路通過，我們愿意提出這個問題來商量，究竟應該如何收回。”第三，關于北段未定界，周恩來建議：“自尖高山以北邊界沒有劃定，我們愿意看到緬甸政府定出時限，把緬軍從片馬、崗房、古浪三地撤出，中國軍隊保證不進入這一地區，以待劃定界限。”周恩來強調：“以上三點要聯系起來解決，才能改變我在前邊所說過的情況。這個方式比較好。”③《周恩來傳（1949—1976）》（上），第341頁。這三點建議后來寫入11月5日中國政府致緬甸政府的“備忘錄”中。

在第二次會談中，周恩來進一步闡述了自己的意見，他提出，雙方可以組成一個邊界委員會，這個委員會在南段的任務是立樁，在北段的任務是劃界，在勐卯三角地的任務是尋找具體的解決辦法。對北段的劃界，周恩來認為應該有一個大致的方向，按照傳統習慣線劃界，就是在尖高山以北、恩梅開江以東。他說：“中緬北段邊界可以劃到接上‘麥克馬洪線’的一點為止，但是這是我們之間的一個默契”，“將來劃界時，把英國早在一九一一年承認是中國領土的片馬等三地劃入中國。這一點現在我們也不宣布，便于緬甸做工作。”④《周恩來傳（1949—1976）》（上），第343—344頁。

經過“北京會談”，雙方雖然仍沒有就解決邊界問題形成正式的協議，但是，緬方基本上接受了中方提出的“同時兼顧南、北段”而“互諒互讓”地“一攬子”解決問題的指導原則和具體方案。

11月5日，中方正式發出致緬方關于建議將所有中緬邊界未定界問題通盤考慮、一并解決和中緬雙方同時從爭議地區撤軍的“備忘錄”。很快，吳努和緬甸政府復信周恩來和中國政府，表示同意接受中國方面的建議①參見卓人政主編：《殷殷胞波情——1956年中緬邊民大聯歡》，第123—124頁。。

根據“北京會談”達成的約定，兩國在1956年底以前分別完成了各自的撤軍工作，在爭議地區率先脫離了軍事接觸，為接下來的邊界談判，創造了一種相互諒解、相互信任的和緩氣氛。

三

1956年12月至1958年下半年，是第二個小階段，是雙方進行高層政治對話和外交談判并充分交換意見時期。

1956年12月，周恩來應邀訪緬，在兩國領導人的會談中，就中緬邊界中的“未定界”問題進一步說明了各自的觀點。20日，兩國政府發表的“聯合聲明”指出：“兩國總理在熱誠的相互諒解的精神下……討論了解決中緬邊界的問題。這些討論進一步澄清了中緬兩國的觀點，并使這一問題更接近于達到雙方滿意的解決。”②《人民日報》1956年12月21日。

1957年2月，吳巴瑞致信周恩來，提出，由于緬甸國內的壓力，希望中國政府能夠接受緬甸獨立時從英國手中繼承下來的邊界狀況，即在南段承認“一九四一年線”；在中段把勐卯三角地區無條件地由緬甸支配；僅有的修正是，在北段把包括片馬、崗房、古浪在內的50平方英里土地交還中國③參見《周恩來傳（1949—1976）》（上），第356頁。。這封信實際上是緬方對1956年10月吳努訪問中國期間周恩來向吳努提出的“雙方各有得失的連鎖方案”的理解和回答。2月27日，周恩來接見吳拉茂，接受他轉交的吳巴瑞致周恩來信，以及緬方劃還片馬、古浪、崗房三地方案的地圖。但是，周恩來沒有對吳巴瑞代表緬方提出的新建議作即時性的直接答復。

1957年3月29日、30日，周恩來同來華訪問的吳努，就中緬邊界問題舉行會談。周恩來向吳努口頭說明了中方的意見，并對吳巴瑞2月4日來信中所提的劃界建議提出了初步的對案：“在北段，根據地形和雙方行政管理的方便，并參照過去英國在致清政府的正式文件中承認的中國在小江流域的管轄范圍，要求把歸還中國的片馬、古浪、崗房三地的面積劃得比緬方建議的大。”經過會談，“雙方就兩國政府組織聯合邊界委員會，執行劃界和簽訂新邊界條約的任務，達成協議”④《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第30頁。。

5月21日，吳努致信周恩來，催促周恩來對吳巴瑞2月信中所提出的意見作出正式答復。6月7日，周恩來接見吳拉茂，接受吳努的來信，并向吳拉茂說明中國政府不會變更處理中緬邊界問題的方針。“至于中國方面的正式復信，需要在人大開會批準了政府的方針后才能回復。因為根據憲法，必須報告人民。”⑤《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第50頁。

7月，一屆全國人大四次會議在北京舉行。9日，周恩來在會議上作《關于中緬邊界問題的報告》，全面闡述了中國政府解決該問題的指導思想、基本原則和具體政策。

會議結束以后，7月26日，周恩來致信吳努：“我全國人大第四次會議已通過決議，同意中國政府繼續根據解決中緬邊界問題的原則性建議，同緬甸政府進行具體協商，以求得中緬邊界問題的全面的公平合理的解決。”⑥《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第63—64頁。周恩來在信中附了三張地圖，正式提出中方對解決該問題的各項具體意見，并以此作為對吳巴瑞2月來信的正式答復：“一、關于尖高山以北地區，中國政府重申，中緬邊界的最北部分，即從伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按照一九五六年十月至十一月你訪問北京期間我們共同談定的習慣邊界線劃界；至于伊索拉希山口至尖高山的—段，中國政府重申除片馬、古浪、崗房三處各寨地區應該歸還中國以外，原則上同意以怒江、瑞麗江、太平江為一方和恩梅開江為另一方的分水嶺劃定邊界……二、關于佧佤地區和勐卯三角地區，一九四一年六月十八日由當時中英兩國政府經過換文在佧佤地區劃定的界線……中國政府除要求對這條線作某些調整以外，同意在佧佤地區基本上按照這條線定界。中國政府所要求的調整是把一直同中國關系密切的班洪部落和班老部落在一九四一年線以西的轄區劃歸中國……如果緬甸政府同意中國政府的調整建議，中國政府愿意把屬于中國方面在一八九七年永租給英國管轄的勐卯三角地區，永久地移交給緬甸聯邦，成為緬甸聯邦領土的一部分。”①《周恩來傳（1949—1976）》（上），第357—358頁。

對于中方提出的新建議，緬方并不完全認同，而是繼續堅持吳巴瑞2月致周恩來信的基本立場。9月下旬，吳努派最高法院首席法官吳敏登到中國，繼續同中方就邊界問題交換意見。

9月27日，周恩來與吳敏登舉行第一次會談。在會談中，吳敏登除了堅持吳巴瑞2月致周恩來信的基本立場，又提出一個新的問題引起周恩來的注意。這就是中緬邊界北段從伊索拉希山口的一段到底富山口的一段，也就是中國稱為“傳統習慣線”，而緬甸稱為“麥克馬洪線”的一段邊界，在吳巴瑞信中所附的圖上和周恩來信中所附的圖上有很大的出入。所謂“麥克馬洪線”是中印接壤的一段邊界線，它是1914年英國代表麥克馬洪同中國西藏地方當局背著中國政府用秘密換文的方式產生的，中國歷屆政府都沒有承認過，而一直稱它為“傳統習慣線”。當時，緬甸和印度都是由英國統治的，這條線一直劃到緬甸境內，從伊索拉希山口至底富山口是其中的一段。新的問題就是：究竟什么是“傳統習慣線”？對此，周恩來指出：“一、關于北段（即所謂的麥克馬洪線）是一個值得研究的問題，你說并非強加于西藏，這不符合事實。二、關于片馬地區的大小問題，吳努同意三地各寨應屬中國，這是連過去英國政府也是同意的。三、關于勐卯三角地問題，這塊地方在法律上屬于中國，但如中國收回會妨礙交通。今年三月我就提出了合理的解決辦法，即在班洪和班老的轄區問題上進行調整。”②《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第81頁。

10月3日，在第二次會談中，周恩來指出：“去年在北京，我曾對吳努說過，這條線（即所謂的麥克馬洪線）是不公平的，也是不合法的。……因此，我們是很不愿意承認這條線的。但是為了中緬友好，為了安定我們之間的邊界，我們在中緬邊界這一段愿意按照習慣線來解決。”周恩來在研究兩張地圖時發現，它們之間對“傳統習慣線”不同的劃法，造成面積的差別達1000多平方公里，這比片馬、古浪、崗房和緬甸用來交換勐卯三角地加起來的面積還大。如果按照吳巴瑞信中所附圖來劃界，中國就要損失很多土地，這顯然是不公正的，也是中國人民所不能接受的。那么，究竟怎樣才能公正地解決這兩條線的出入呢？周恩來說：“我的看法是進行實地勘察”，同時，也要“根據友好關系來考慮”。他指出：“如果勘察的結果緬甸確實管到那個地方，中國可以否定麥克馬洪線，因為我們本來就是不愿意采用麥克馬洪線。”

10月10日，在第三次會談中，吳敏登轉達了緬方的意見，說：“緬方認為吳巴瑞信中方案是對緬甸最愉快的方案……在邊界委員會動身前往勘察前，應該確定原則，原則應該是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水嶺”。對此，周恩來指出：“……按歷史來談是談不清楚的。另外有一部分歷史材料到現在還起法律作用，主要是并且特別是關于邊界問題的，這是要考慮的，可以作為談判基礎的一部分。但是更重要的是根據新的情況，根據兩國的友好關系。新的情況就是兩國都已獨立，并根據五項原則互相表示友好，而實際上也是友好的。”周恩來強調：在北段，從伊索拉希山口至底富山口的“傳統習慣線”，我們不愿用“麥克馬洪線”這一名稱，因為我們不愿承認英國和西藏訂的密約。它是地方政府訂的，未經中國政府批準……確定“傳統習慣線”必須經過勘察。對勐卯地區，我們為了友好，認識到交換是比較好的方法。如果吳努……同意在昆明談判的基礎上繼續努力，那么我們愿意在片馬地區的面積上作讓步。③參見《周恩來傳（1949—1976）》（上），第361—363頁。

12月，緬甸聯邦副總理吳巴瑞等應邀訪華。在兩國領導人的會談中，周恩來再次“說明中國政府在中緬邊界問題上的立場是：……為了推動兩國就邊界問題盡速達成協議，建議兩國先成立邊界委員會，首先勘察從伊索拉希山口至底富山口的一段中緬邊界線。在這段邊界上，除獨龍江流域外，可以大體按照分水嶺進行勘察。這樣就給解決邊界的其他部分創造了有利條件”①《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第107—108頁。。

但是，緬方對中方的這個建議遲遲沒有答復。直到1958年4月，吳拉茂才向中方轉達了緬方意見。主要內容是：“一、關于從伊索拉希山口至底富山口的一段邊界，緬甸政府仍然希望雙方先確定以分水嶺為界，然后進行勘察，而不贊成中國政府所提出的首先基本上沿著分水嶺進行勘察，然后加以肯定的建議；二、關于片馬、古浪、崗房地區，緬甸政府同意歸還中國，但是要求對吳巴瑞總理一九五七年二月四日給周恩來的信中所建議的交還地區的范圍不作任何修改；三、緬甸政府難于接受中國政府所提出的由緬甸將班洪、班老部落在一九四—年線以西的轄區劃歸中國以換取屬于中國的勐卯三角地的建議，要求中國政府同意由緬甸政府繼續保持對勐卯三角地的‘永租’關系；四、緬甸政府希望雙方迅速達成協議，并組織聯合邊界委員會，勘察兩國最北段邊界情況，但是，認為必須先就前三點達成原則協議，才能著手組織這個委員會和進行實地勘察工作。”②《周恩來傳（1949—1976）》（上），第365—366頁。對此，中方顯然是無法接受的。

1958年7月30日，周恩來致信吳努，針對吳拉茂轉達的緬方意見，表示：“一、關于從伊索拉希山口到底富山口一段的邊界問題……建議從速成立聯合邊界委員會，派出勘察隊進行勘察，使雙方對這段邊界可能還有的分歧盡速得到消除。二、關于片馬、古浪、崗房地區，我們雙方已經在原則上達成協議，承認這一地區應歸還中國……三、關于勐卯三角地區，我們雙方原先已經協議了關于廢除緬甸對勐卯三角地區的‘永租’的原則，現在緬甸要求繼續維持這種關系，中國政府難于同意。”③《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第157—158頁。

由于中緬雙方在涉及雙邊陸地邊界的一些“癥結性問題”上始終存在著嚴重的分歧，所以一直到1958年下半年，近一年半時間的政治對話和外交談判，沒有取得任何實質性的進展和重大突破。而從1958年下半年開始，緬甸國內出現了政治動蕩的混亂局面，緬甸國內沒有辦法形成一個強有力的權力中心統一對外政策，所以，一直到1959年下半年，有近一年半時間，中緬兩國之間的政治對話和外交談判一度被迫中斷而暫時“擱置”。

四

1960年1月至1961年10月，是第四個小階段，是談判重啟并取得圓滿結局的最后簽約時期。

1959年下半年，軍人出身的緬甸聯邦總理奈溫將軍強力說服、協調、統一了國內各派政治勢力對于解決緬中邊界問題的不同立場，下決心在1960年緬甸大選前從根本上解決長期懸而未決的緬中邊界問題。11月4日，奈溫向中國政府提出希望盡早訪華，并與中方再次就邊界問題進行外交談判的要求，得到了中方的正面響應。這樣，一度“擱置”的邊界談判進程得以重新啟動。

1960年1月，奈溫應邀訪華，邊界談判取得了歷史性的突破和重大成果。

25日，周恩來同奈溫舉行正式會談。在會談中，周恩來代表中方正式提出“一攬子”解決邊界問題的具體方案：“為了友好，為了便利問題的解決，中國政府建議：一、對北段未定界，除片馬、古浪、崗房地區和獨龍江流域外，可按分水嶺定界，然后對這一段邊界進行勘察，并且樹立界樁。二、片馬、古浪、崗房地區原屬中國，對歸還中國的地區的面積，建議交由雙方組成的聯合委員會解決。三、原屬中國的南畹指定區在緬甸管轄下的時間已經很久，從交通的角度看，這個地區留在緬甸比較便當。中國政府建議把班洪、班老兩個部落在一九四一年線以西的轄區，劃歸中國，作為交換，這樣也可以使這兩個部落所管轄的地區統一起來。”對于周恩來的建設性意見，奈溫表示基本認同。

這里，同樣有一個大的歷史背景必須加以特別注意，那就是，中方之所以在50年代末、60年代初這個時候，正面而積極地回應緬方有關談判提速并盡快使該進程取得實質性進展和成果的建議，下決心為已經延滯甚久的邊界談判畫上一個句號，是與當時新中國所面臨的國內國際形勢息息相關的。因為從50年代的最后幾年開始，在國內的建設和發展中遭遇一系列新的困難，在對外關系和國際形勢方面也遭遇到一系列新的矛盾和挑戰，尤其原來作為新中國睦鄰外交兩大基石的中蘇、中印關系出現逆轉而全面惡化，直接導致了新中國“四面受敵”的嚴峻局面出現。而新中國最初設計的從50年代后半期開始推進的以解決中緬邊界問題、中印邊界問題為突破口集中進行的中外邊界談判，也由于中印關系的全面惡化導致中印邊界談判走入死胡同而遲遲打不開局面，沒有辦法取得任何實質性進展和成果。有鑒于此，首先尋求在時機和條件相對成熟、中方掌握有主動權的中緬邊界談判中取得突破，盡快樹立一個通過“互諒互讓”的外交談判方式而非必須訴諸武力以圓滿解決該問題的成功樣板，以初步消除與周邊國家發展睦鄰關系的歷史和現實性障礙，為新中國真正贏得一個長期穩定和和平的周邊環境和國際形勢，就成為當時新中國一個“沒有選擇的選擇”。而后來的歷史發展也證明，中緬邊界談判的成功，對于徹底打開60年代前半期中外邊界談判以及中國和平外交的新局面，的確是起到了積極而巨大的推動作用。

1960年1月28日，周恩來和奈溫在解決邊界問題之“原則性協議”——“中緬邊界協定”①全文見《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于兩國邊界問題的協定》，中華人民共和國外交部條約法律司編：《中華人民共和國邊界事務條約集》（中緬卷），世界知識出版社，2004年，第3—6頁。上正式簽字。該協定正式確立了雙方解決邊界問題之指導思想和基本原則，為全面、徹底地解決邊界問題奠定了基礎、創造了條件。

“中緬邊界協定”簽訂以后，根據規定，兩國政府于1960年6月正式成立了中緬邊界聯合委員會，具體負責雙邊陸地邊界的劃定、勘定工作及其最終法律文件“中緬邊界條約”和“中緬邊界議定書”的擬定工作。

1960年10月1日，“中緬邊界條約”正式簽訂。

“中緬邊界條約”，是中緬邊界談判所取得的最重要的標志性成果，反映了中緬雙方以和平共處五項原則為基礎，通過互諒互讓的友好協商和外交談判，從根本上解決歷史遺留下來的陸地邊界問題所達成的各項基本共識。該條約的第一條至第三條指出：“根據尊重主權和領土完整的原則和友好互讓的精神，緬甸聯邦同意把屬于中國的片馬、古浪、崗房地區歸還中國，中華人民共和國同意按照1941年6月18日中英兩國政府換文來劃定從南帕河和南定河匯合處到南卡江和南永河匯合處的一段邊界。”“鑒于中緬兩國的平等友好關系，雙方決定廢除緬甸對屬于中國的勐卯三角地（南畹指定區）所保持的‘永租’關系。考慮到緬甸方面的實際需要，中國方面同意把這個地區移交給緬甸，成為緬甸聯邦領土的一部分。作為交換，同時為了照顧歷史關系和部落的完整，緬甸方面同意把按照1941年6月18日中英兩國政府換文的規定屬于緬甸的班洪、班老部落轄區劃歸中國，成為中國領土的一部分。”該條約的第五條和第六條指出：“締約雙方同意，從尖高山到中緬邊界西端終點的一段邊界，除片馬、古浪、崗房地區以外，按照傳統的習慣線定界，也就是從尖高山起，沿著太平江、瑞麗江、怒江、西靖丹以上的獨龍江為一方、恩梅開江為另一方的分水嶺以北，直到在西靖丹以西獨龍江南岸的一點，由此跨過獨龍江，然后繼續沿著以西靖丹以上的獨龍江和察隅河為一方和除西靖丹以上的獨龍江以外的全部伊洛瓦底江上游支系為另一方的分水嶺，直到中緬邊界西端終點為止。”②全文見《中華人民共和國和緬甸聯邦邊界條約》，《中華人民共和國邊界事務條約集》（中緬卷），第14—27頁。

1961年10月，吳努應邀訪華，并于13日與周恩來一起分別代表本國政府在“中緬邊界議定書”①全文見《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于兩國邊界問題的議定書》，《中華人民共和國條約集》（第十集·1961），世界知識出版社，1965年，第52—232頁。上正式簽字。該議定書是“中緬邊界條約”的附件，是中緬邊界談判的“最終”成果。該議定書的簽訂，標志著中緬邊界談判畫上了一個圓滿的句號，標志著歷史遺留下來的中緬邊界問題最終得以全面、徹底的解決。

五

對于中緬邊界談判的重要意義和深遠影響，早在談判開始推進之時，周恩來就已經明確指出：“在許多亞非國家之間，都有由殖民主義統治遺留下來的邊界問題。這類問題是比較復雜的，比較難于解決的。但是，根據我們的經驗，只要有關雙方能夠相見以誠，按照五項原則和萬隆決議的精神進行協商，這類問題也是可以求得友好的解決的。”②《周恩來年譜（1949—1976）》（中），第211頁。“我們愿意從緬甸開始，來解決我們同鄰國的邊界問題，使它在亞洲起一個示范作用。”③《周恩來年譜（1949—1976）》（上），第632頁。“緬甸與我們關系好，是和平共處五項原則的倡議者，這是我們相互之間可以談問題的政治基礎。緬甸代表了一些小國的想法，如果我們同緬甸的邊界問題解決得好，對于消除緬甸對我們的恐懼心理、安定其他周邊國家都會產生很好的影響。更深一層的意義是，還可以推動中國和其他國家的邊界問題解決得好。”④《周恩來傳（1949—1976）》（上），第345頁。所以，以中緬邊界談判為歷史起點和參照系，新中國在其后的40年間，先后迎來了中外邊界談判的兩次高潮。截至2010年底，已經與目前14個陸地鄰國中的12個簽署了“邊界條約”，使新中國約2.2萬公里長的陸地邊界線中的90％以上在現代國際關系和國際法體系中得以正式確認，僅余下中印之間、中不之間約0.2萬公里長的邊界線尚待通過雙邊的政治對話和外交談判加以最后解決，中華人民共和國這個新興的民族國家的陸地國土輪廓終于日見明晰、完整，一直籠而統之的“九百六十萬平方公里”陸地國土之謂，終于將不再是一個無法實證的“虛數”和“約數”。

對于中緬邊界談判所遺留給我們的歷史經驗和現實啟示，學界已有一些梳理和闡釋，這里，筆者僅就個人研究中感觸最深的幾點，強調如下：

第一，必須清醒地認識到邊界問題在中國和平外交尤其是“睦鄰”外交中的特殊重要性，必須將邊界問題放置于中國政府為國內建設締造有利的周邊環境和國際形勢，以及不斷提升新中國的國際地位、國際形象、國際影響力之大外交的整體框架下，進行統籌考慮、統籌安排。邊界問題是鄰國關系的晴雨表。鄰國關系發展得正常、順利與否，直接影響甚至決定著雙方解決邊界問題的進程和結果。反過來亦然，邊界問題本身也是影響鄰國關系發展的重要因素甚至是決定性因素。中緬邊界談判的歷史就是典型的例證。中緬邊界談判“過程的曲折性”和“結局的圓滿性”，正是當時中緬兩國關系演進的真實反映。

第二，圓滿解決邊界問題，必須堅持“原則的堅定性”和“策略的靈活性”相結合、“尊重歷史”和“尊重現實”相結合、“尊重國際慣例”和“尊重當事國具體國情”相結合的基本原則，通過“互諒互讓”達至“公正合理”、“互利雙贏”的結果。誠然，邊界問題涉及一個民族國家的主權和領土完整之核心利益，是事關當事國之民族感情和尊嚴的大是大非問題，必然是寸土必爭，不能拿原則作交易。如非常復雜和敏感的“歷史條約”問題。在新中國成立之時，雖然中國與鄰國之間的陸地邊界均沒有經過當事國雙方政府通過平等的外交談判加以正式劃定、勘定，但是卻遺留下很多關于邊界問題的“歷史條約”，事實上可以作為當事國雙方進行外交談判的歷史背景和基礎，關鍵在于如何認識、如何處理這些“歷史條約”。由于1949年新中國的成立，屬于政府繼承，而非國家繼承，所以，對于舊中國歷屆政府的“外交遺產”，我們不可能違反國際法、違反國際慣例而僅僅冠以“不平等條約”一個歷史罪名就全部推翻、全盤否定，而必須視其具體情況而分別處理。在這方面，中國政府應該說是解決得比較好的。1949年通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，對于舊中國政府“所訂立的各項條約和協定……加以審查，按其內容，分別予以承認，或廢除，或修改，或重訂”，以“保障本國獨立、自由和領土主權的完整”①《建黨以來重要文獻選編》第26冊（1948—1949），中央文獻出版社，2011年，第768頁。。也就是說，我們將以“維護新中國的國家利益”為出發點、以“保障本國獨立、自由和領土主權的完整”為出發點，視具體情況對“歷史條約”問題進行分別處理。如我們在中緬邊界談判時，始終堅持中緬之間的“麥克馬洪線”是非法的、不具有任何約束力的“不平等條約線”，我們不予承認，而且也要求緬方認同和接受我們的立場。但同時，我們又主張，在已經明辨了歷史是非的基礎上可以將其視為“傳統習慣線”作為中緬雙方劃界、勘界的歷史依據和基礎（因為這條線和我們一貫主張的“傳統習慣線”是基本重疊的）。

第三，圓滿解決邊界問題，必須尊重當事國之民意，尊重當事國民眾的愛國主義理性訴求，但是，必須堅決反對和避免極端的、狹隘的民族主義情緒；在中外邊界談判時，必須既注意雙方已經事先約定的有關談判方案、程序、進程等細節性問題的外交保密原則，又必須注意將當事國雙方對于邊界問題之認識、處理、解決的基本立場和具體政策，將雙方外交談判的階段性結果和最終方案，適時地、適度地公布于眾，切實保障當事國民眾的外交“知情權”。在這方面，中緬邊界談判是非常具有說服力的成功例證。在談判過程中，我們非常注意適時地、適度地將我們對于該問題的戰略思考、基本立場和具體政策，將談判的階段性結果和最終方案，對社會各界和普通民眾，包括有直接利益關系的邊境地區的普通民眾公布，征求和聽取他們的意見，通過“公開化”、“透明化”的民主舉措，來統一思想，協調立場，將執政黨的意志、中央政府的意志轉化為全民的意志，得到了社會各界人士和全國人民的理解和支持，形成了強大的輿論和民意支撐力量。

第四，解決邊界問題，必須在外交談判中講求科學性和藝術性，必須慎之又慎，務求外交談判的主動權，務求外交談判在可控的范圍內進行。如必須堅持中國政府“不打無準備之戰”、“不打無把握之戰”、“沒有調查就沒有發言權”等優良傳統和基本原則，在外交談判正式開始以前，必須對所涉及的邊界問題之歷史背景、現實狀況進行全面而系統的調查研究，必須對對方的基本國情和所面臨國內外形勢及其國際戰略、外交政策，包括對方對于所涉邊界問題之基本立場和具體政策進行全面而系統的調查研究，必須事先擬定出我們自己解決問題的總體思路和具體方案，包括談判底線，以及應對突發事件的預案，必須做到“心中有數”。如必須選擇好對我們自己最有利的談判時機，“借勢而為”，把解決邊界問題，放置于服務中國政府不同歷史時期的工作重心以及新中國國內建設大局的戰略高度進行統籌考慮、統籌安排，必要時，可以“暫時擱置”以“維持現狀”。如在談判策略上，可以從談判大局出發，根據形勢的發展變化，靈活、機動地處理非原則性的具體的細節問題；如可以一般堅持“先易后難”，但是特殊情況下也可以“先難后易”；如可以一般堅持“一步到位”、“通盤考慮”、“一攬子解決”，但是特殊情況下也可以“分時、分段解決”。當然，一切的前提條件，就是在談判桌上尋求實現“新中國的國家利益”之最大化、最優化，尋求當事國雙方解決歷史遺留下來的雙邊陸地邊界問題之外交談判達成一個“公正合理”的解決方案和“一勞永逸”的解決成果。在這方面，中緬邊界談判也是非常具有說服力的成功例證。