港澳基本法中有關授權的概念辨析

王 禹

一、港澳基本法有關授權的規定

香港基本法正文共160條，有13個條文出現了中央“授權”或“授予權力”的表述，澳門基本法正文共145條，有12個條文出現了類似的表述。1這些條文大致可以分為以下幾類。

第一，香港基本法和澳門基本法在其第1條規定香港和澳門是中華人民共和國不可分離的組成部分，繼而在其第2條明確規定香港特別行政區和澳門特別行政區享有的高度自治，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，來自中華人民共和國全國人大的“授權”。其第13條規定中央人民政府授權香港特別行政區和澳門特別行政區處理有關的對外事務。

第二，香港基本法和澳門基本法在其條文中明確規定中央人民政府或全國人大常委會“授權”特別行政區的行政長官、政府和法院處理有關事務或行使權力。如以澳門基本法為例，第50條第13項規定行政長官處理中央“授權”的對外事務和其它事務，第64條第3項規定澳門政府辦理本法規定的中央人民政府“授權”的對外事務，第94條規定在中央人民政府協助和“授權”下，澳門可與外國就司法互助關系作出適當安排，第116條規定澳門經中央人民政府“授權”可進行船舶登記，第117條規定澳門政府經中央人民政府“具體授權”可自行制定民用航空的各項管理制度，第139條規定中央人民政府“授權”澳門政府依照法律給持有澳門永久性居民身份證的中國公民簽發中國澳門特區護照，給其它合法居留者簽發其它旅行證件，第143條規定全國人大常委會授權特別行政區的法院有權解釋基本法自治范圍內條款。2

第三，香港基本法和澳門基本法有些條文雖然沒有出現“授權”的提法，如香港和澳門應自行立法維護國家安全，可以“中國香港”和“中國澳門”名義參與國際社會，簽署國際協議，法院可以解釋基本法除自治范圍外的條款，等等，3然而，這些規定都是以中央的授權為前提，建立在授權與被授權的法律基礎上，屬于默示授權。

第四，香港基本法和澳門基本法規定中央還可以“授予”香港和澳門以其它權力。如澳門基本法第20條規定：“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其它權力?！?/p>

香港基本法和澳門基本法反復強調了授權。如果對比我國內地的法律體系，我國憲法并沒有出現“中央授予地方權力”或者“中央授權地方”的明確提法，我國的《地方組織法》4和《民族區域自治法》也很少出現這樣明確的表述。香港基本法和澳門基本法卻多次出現了“授權”的字眼和表述。這是因為我國通過和平談判，采用“一國兩制”解決歷史遺留下來的香港問題和澳門問題，在香港和澳門建立享有高度自治權的特別行政區時，首先就要回答高度自治權的來源問題。兩部基本法規定的“授權”就是這個問題的簡明答案。

然而，香港基本法和澳門基本法里多處出現的授權是否具有同一個內涵？其采取的形式又有什么不同？這些是值得深入探討和理解的。這里尤其有三個最核心的問題，迫切需要予以回答：第一，中央將“高度自治”的權力授予香港和澳門以后，能不能重新收回，不再實行“高度自治”？第二，中央將權力授予香港和澳門后，自己能不能行使已經授出的權力？第三，中央對于其已經授出的權力，能不能行使監督的權力？

二、授權的詞源

“授”是指“給予”和“給付”的意思，《國語》曰：“為我予之邑，今日必授，無逆命矣。”5“權”在我國當代漢語中，既可指權力（power），也可指權利（right），因此，授權在我國當代法律體系里，既可指權力的授予，也可指權利的授予。后一種意義上的授權，主要是指民法意義上的委托授權。這種授權是指法律上處于平等地位的兩個民事主體的法律關系。本文并不研究此種授權，除非特別指出，本文所指的授權，都是指權力的授予。

香港基本法英文本主要使用了authorize、givetheauthorityto、authorization等詞來翻譯“授權”，唯有在翻譯第20條特別行政區還可以享有中央“授予的其它權力”時，使用了grant。Authorize主要是權力和權威（authority）的詞源變化所致，是指給予權力，使其成為權力當局或權力主體的意思。Grant在英文中主要是指賦予某些與土地有關的權益，同時也適用于國王創設的權利。6從香港基本法中文本的有關條款來看，第20條里所指的授予其它職權，沒有明確指出與土地有關權益的意思，與其它地方的授權沒有明顯的區別，因此，這里應當將其理解為主要是翻譯問題，“授予”翻譯為GRANT，“授權”翻譯為AUTHORISED。

澳門基本法葡文本將授權主要譯為autoriza??o，然而，葡萄牙法律體系里的授權，在民法范圍內，表述為“Procura??o”，其行政法上的授權則為Delega??odepoderes，其中行政法上的授權Delega??odepoderes，是指決定權由多個機關之間或由該等機關與行政人員分享，或由機關與其直接下級、助理或代任人分享。這種授權被認為是行政分治的一種手段。7這與澳門基本法第2條里所指的授權是不同的。

我國法律體系里所使用的“授權”本身就包含著多種含義，不僅是不同法律部門所使用的授權內涵本身并不一致，而且，即使是同一法律部門所使用的授權，其概念也是多義的。譬如，我國行政法學領域所使用的“授權”，至少存在著兩種含義：一種就是行政訴訟法所規定的“法律、法規授權的組織”概念，這里的“授權”是指法律與法規對行政權力的設定，另一種是其它有關法律和法規所使用的“授權”，是指行政機關將自己的行政權力“授權”其它機關行使。8這兩個授權的內涵是不同的。第一個授權是指法律與法規直接賦予有關組織擁有和行使一定的行政權力，第二個授權是指已經由法律與法規賦予權力的行政機關再次通過自己的行為把權力授予其它機關來行使。一個是“第一次授權”，另一個是“第二次授權”，而且授權主體與被授權主體都是不同的。

另一個與授權經常一起使用的概念是“委托”。我國在民法領域里經常將這兩個概念合并使用，如“授權委托書”和“委托授權”。這是指民法上一方當事人向另一方作出了授權的意思表示，雙方就成為委托人（被代理人）和受托人（代理人），授權的法律效果隨之產生。這里授予的是一種權利，而非本文所討論的權力。而在我國的行政法領域，卻刻意區分了“行政授權”與“行政委托”，行政委托是指行政機關委托行政機關系統以外的社會組織行使某種行政職能，辦理某種行政事務，與上面所指的授權在行政訴訟法上具有不同后果：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告?！?然而，行政委托其本身也是一種權力的授出與接受，這種含混使用“授權“概念的情況增加了行政法研究的難度。10

這些在不同意義上使用的“授權”概念，不可避免地也反映在這兩部基本法里。

三、不同意義上使用的授權概念

授權作為一個法律概念，并非香港基本法和澳門基本法所獨有。我們不僅在私法意義上廣泛使用授權的概念，而且還在政治學、憲法學與行政法學領域廣泛使用“授權”：既有建立在人民主權憲法原則基礎上的人民對政府的授權，也有自魏瑪憲法以來被當代憲法學廣泛運用的授權立法和委托立法，還有上級行政機關對下級行政機關的授權，等等；既有作為整體意義上的人民與國家的關系，也有國家機構內部權力機關、立法機關與行政機關之間的關系；既有上下級之間的授權，也有行政機關與其它社會組織的授權。

授權的概念廣泛存在于法律體系中：只要將自己的權力委托給其它機構行使，都是授權。這里僅對具有公法意義而且又在不同語境下使用的授權概念作一個簡單梳理。

（一）君權神授與人民主權理論

如果我們追問統治我們普羅大眾的國家所賴以建立的基礎是什么，其權力運行的最終依據在哪里，就必須回答國家的權力來源問題。對此，歷史上首先出現的是君權神授理論。這種授權理論認為君主的權力是由上天授權而形成的，是在上天授權的基礎上行使的。譬如，中國古代的君主們自稱“天子”，秦始皇的玉璽上就刻有“受命于天，既壽永昌”。我們熟悉的中國古代皇帝圣旨前面冠以“奉天承運，皇帝詔曰”，這是指他們認定自己的權力起源于天，是由上天授權他們統治天下的。11

這是一種政治學意義上的授權，其目的是解決政權的合法性問題，是解決國家權力的最終來源問題。近代憲法產生以后，這種授權理論就被人民主權理論取代了。12人民主權理論的核心是人民是國家權力的最終來源，政府的一切權力都是人民授予的，所以，政府不得行使人民未明確授予的權力，人民成立政府的目的是為人民服務，政府的統治必須經過作為被統治者的人民的同意。這個理論是近代憲法產生以來的最重要的憲法原則，這就使得國家政權的合法性從天上轉移到人間，構成了整個國家運作的基礎。13我國憲法第2條就明確指出：“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第3條第2款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督?！边@就體現出全國人大和地方各級人大的權力來源于人民授予的憲法原則。

（二）單一制下中央對地方的權力授予

這種授權的概念是指在單一制國家結構形式下中央對地方的權力授予。單一制國家的核心是國家本身是統一的整體，國家為了方便管理，才把全國劃分為若干行政區域，并據此建立地方政權。國家的主權由中央統一行使，地方沒有主權，不是獨立的政治實體，不具有獨立的外交權，也沒有退出該國的權力。國家的所有權力都是中央行使的，中央可以對該國領土內所有的事務與所有的居民行使權力，地方只是中央的派出機構，其權力是來自中央授權的。

單一制的國家結構形式通常被分為中央集權型和非中央集權型。中央集權型的單一制國家是指地方的權力較少，地方必須嚴格執行中央制定的法律、政策和指令，地方的權力受到中央嚴密控制。非中央集權型的單一制國家是指地方具有一定程度的自治，地方在解決地方事務時，既要嚴格執行中央的政策和指令，又享有一定自主權，地方還往往擁有對地方一般性事務進行立法的權力。14這種分類法說明，地方權力的大小以及是否具有自治權力，都取決于中央的授權程度。

（三）宗主國對殖民地總督的授權

在理解單一制下中央對地方權力的授予時，有必要區分另外一種授權，即宗主國對殖民地總督的授權。近代殖民主義興起以后，宗主國對殖民地的管治，是通過派遣作為宗主國的代表——總督完成的?？偠酱髾嗒殧?，對宗主國負責，這就是所謂的總督制。總督的權力來源于宗主國，由宗主國授權，如香港總督獲英國皇室授權，澳門總督獲葡萄牙總統的授權。英國發布的《英皇制誥》明確規定在香港設立總督，總督由英皇委任，皇室授權并指令總督兼總司令行使在他職權范圍內之一切權力。15葡萄牙發布的《澳門組織章程》明確指出總督是葡萄牙共和國的主權機關（除法院外）的代表，總督由共和國總統任免，并授予職權。16

這種授權與單一制下中央對地方的授權既有相同，又有不同，其不同的實質在于宗主國對殖民地的占領和管治，是以異族入侵的面目出現的，其權力行使的理論基礎不可能建立在本殖民地居民的授予和同意上，只能是由來自異族的宗主國自上而下的授予。在單一制下，地方的權力來自于中央的授予，而中央的權力卻是建立在人民主權原則之上，是由各個地方組成的全國范圍上的人民授予的。而宗主國對殖民地的權力授予缺乏這個最根本的原則，這種授予更多地帶有個人化和人格化的特點。在這種授權的形式下，權力是授予總督個人的，由他代表宗主國進行管治。正因為所有的權力是授予總督個人，總督再將權力授權給其它機構進行管治，所以，殖民地往往不存在著嚴格法律意義上的現代政府，如在回歸前的香港和澳門，其憲制文件往往不再規定政府的權限，甚至連政府這個詞也鮮有提及。17我們通常所說的回歸前的香港政府和澳門政府，應當是指包括所有政權機關在內的廣義政府。18

（四）授權立法、行政授權與其它有關某種具體權力的授權

通常所說的授權，實際上是指某種具體權力的授予。自從洛克和孟德斯鳩提出權力的分立與制約的思想后，立法權、行政權和司法權的概念就成為分析和劃分國家權力的主流理論。根據這種理論，某種具體權力的授權，可以是立法權力的授權、行政權力的授權和司法權力的授權。這些授權既包括橫向意義上的授權，也包括縱向意義上的授權，其中比較常見的授權主要有授權立法和行政授權。

授權立法，也稱委托立法，是指立法機關將自己的立法權授權行政機關去行使。這就打破了立法權力只能由立法機關行使的傳統憲法觀念。19立法授權的普遍運用，是1919年德國魏瑪憲法以來的一個重要憲法現象。20在我國，這種意義上的授權立法是指全國人大和全國人大常委會將立法權授予國務院行使。這種向國務院授權的做法有三次。第一次在1983年9月2日，全國人大常委會授權國務院對全國人大常委會原則批準的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規定進行修改和補充。21第二次是在1984年9月18日，全國人大常委會授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例。22第三次授權是在1985年4月10日，全國人大授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人大及其常委會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或條例。23全國人大和全國人大常委會對國務院的授權立法，在2003年制定的《立法法》中得到了進一步的規定與完善，規定了授權立法的位階和界限，明確指出了授權決定應當明確授權目的與授權范圍，被授權機關不得進行轉授權，并應當嚴格按照授權目的和范圍行使權力。24

在我國，授權立法的概念還包括著以下兩種。一種是全國人大將自己的立法權授予全國人大常委會行使。這種情況1959年有一次，1982年憲法制定后有三次。25另一種授權立法是指全國人大和全國人大常委會向地方人大授權。這種授權是在我國建設經濟特區的過程中出現的有五次，主要是讓經濟特區能夠更加靈活自主地制定單行經濟法規。26另外，我國憲法第67條規定全國人大常委會還可以行使全國人大授予的其它職權。這里的“授予的其它職權”的表述，不僅說明了全國人大常委會的全部權力是來源于全國人大，而且包括既可以授予其立法權力，也可以授予立法權以外的其它權力。如果從形式上看，全國人大向全國人大常委會授予其它權力，屬于立法機關之間的授權，也可以歸結為立法授權的范圍。

行政授權，主要是指上級行政機關將自己權力授權給下級行政機關去行使。在這里使用的“行政授權”，不是指法律與法規對有關行政機關與組織的“第一次授權”，而是指有關行政機關與組織在取得法律法規對其行政權的設定后，再將自己的行政權力授予其它機關行使。

一個典型的例子是我國對香港和澳門恢復行使主權時，原香港和澳門政府的全部資產和債務，應由中央人民政府自己負責接受和審核，考慮到高度自治和平穩過渡，國務院才授權香港特別行政區政府和澳門特別行政區政府進行接受與審核。27這里，中央人民政府即國務院接收原港澳政府的資產和債務，是憲法對其規定的職權與職責，而國務院將此權力授權給兩個特別行政區政府行使，是在第一次授權基礎上的第二次授權。

這種意義上的授權，在行政法領域比較普遍，主要用于上級行政機關對下級行政機關的授權，而且必須有法律、法規的明文規定。只有法律與法規明確規定其可以授權的，行政機關才可以將其行政權力授出，否則視為授權不能成立。同時，必須制作授權文件，其內容包括授權主體與被授權主體、授權的事項與范圍、授權的期限，等等。28

除了常見的授權立法和行政授權外，在我國，還有一種授權也比較常見，可以稱為“司法授權”。這是指上級司法機關將某種司法權力授予下級司法機關行使。如我國法律規定由最高人民法院行使死刑復核權，但同時也規定最高人民法院可以授權高級人民法院行使。29兩部基本法規定全國人大常委會授權香港法院和澳門法院可以解釋基本法，也可以視為是一種具體司法權力的授予。

四、授權的一般原則

有一種意見認為，所謂授權，是指某種國家權力在授權主體與被授權主體之間依照一定的原則和程序進行的轉移。因此，授權關系一旦形成，就會發生特定的后果：授權者原來擁有和行使的某種權力就會被被授權主體擁有和行使，而被授權主體則會擁有本來不屬于自己的某種權力，行使該權力并為行使該權力的后果承擔責任。30

這里涉及到授權的核心內涵，然而，授權是否就是指權力本身的轉移？這種觀點還有待進一步商榷。我們應當將授權理解為是權力行使的轉移，而非權力本身的轉移。這里的重點是權力“行使”的“轉移”，而非權力的“所有”轉移。譬如在政治學意義上的人民對主權的“授權”，是指人民擁有主權，而政府只是主權的行使者，而非所有者。單一制下中央對地方的授權，在法律意義上是指中央將權力的行使轉移給地方，如果認為是權力本身的轉移，就會推論出這么一個結論：當中央收回某種權力時，就必須征得地方的同意，如果地方不同意收回權力，中央就不能收回權力。這個結論與單一制國家的理論邏輯與實踐經驗恰恰相反。

授權這個本質性的特點還可以在行政法上找到相應的例子。譬如在葡萄牙的行政法理論里，關于授權的性質，理論上有三種學說，一是轉移和轉讓說，二是許可說，三是實施轉移說。轉移和轉讓說認為，授權人根據授權法將本屬于自己的權力轉移或轉讓給被授權人，被授權人獲得授權后，該權力就屬于被授權人的權力范圍。許可說認為，授權人和被授權人各自都有自己的權限范圍，授權人授予權力，只不過賦予被授權人行使自己權限的條件和限制，在授權人未授權前，被授權人不得行使自己的權限。實施轉移說認為，授權人根據授權法將本屬于自己的權力行使轉移給被授權人，權力仍然屬于授權人，授權只不過是轉移權力的行使。31第三種學說是主流的學說，這種學說與其它類型的授權理論是一致的。

在理解國家結構形式時，授權主體在授出權力以后，能否再度收回權力，是其中的核心問題。如果當授權的這一方將自己的權力授出以后，就不能再行使此種權力了，這就不是“授權”，而是“權力讓渡”。權力讓渡主要發生在聯邦制國家。在聯邦制的國家結構形式下，屬邦通常先于聯邦制國家組成存在，已經是單獨的享有主權的政治實體；在組成聯邦制國家時，聯邦制成員國把各自的部分權力讓渡給聯邦政府，這里說的“讓渡”是指聯邦制成員國將這些權力本身轉移到聯邦政府，而自己不能再行使。這樣就形成了聯邦制下雙重主權的憲法理論，即聯邦擁有主權，而屬邦亦擁有主權。所以，授權與權力的讓渡不同，讓渡是權力本身的轉移，而不是此處所說的權力行使的轉移。

授權主體授出的權力應當是可以授給被授權主體行使的權力。如果是自己必須行使的權力，就不能授出。通常所理解的授權立法，是指立法機關將自己的部分立法權力授權給行政機關來行使。立法機關不得將自己所有的立法權力授權給行政機關行使，我國《立法法》就明確指出全國人大及其常委會不得將有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項授權國務院進行立法。32民法意義上的授權中，授權主權亦不可將自己所有權利尤其是一些人身權利授予他人行使。

授權主體在授權過程中不能將自己所有權力都授予被授權主體。將自己所有的權力授予他人，就等于取消了自己的主體地位。因此，我國政府在提出“一國兩制”的過程中，鄧小平就指出不贊成“完全自治”的提法，“完全自治”就是“兩個中國”，而非“一個中國”，高度自治不能沒有限度，其條件是不能損害統一的國家的利益。33這是說，“完全自治”和“兩個中國”本身挑戰了中華人民共和國在國際上唯一合法政府的地位，沒有限度的高度自治即完全自治，本身就會損害到中華人民共和國作為授權主體的地位。

授權還必須遵守法定明示原則，民法上的授權必須簽署授權委托書，以授權委托書所載的授權內容為界限。在某種具體權力的授權關系上，如憲法學上的授權立法和行政法上的行政授權，亦是如此，要求授權的內容必須明確具體。34在政治學意義上的人民對政府的授權，通常認為授權的范圍是以憲法為準，政府不能行使人民未授予的權力，主要表現在政府不得行使憲法未許可的權力。只有在古代的君權神授理論下，天神對君主權力的授予是不明確和不具體的，而且可以被君主隨意解釋，用于統治人民。當然，這種授權理論建立在神學的基礎上，已經被近代憲法的人民主權原則取代了。

授權者既然有權將權力授出，而且保留權力的所有權，就必須在必要時將被授權主體的權力收回。這就說明授權者還有監督被授權者的權力和責任，有對被授權者發出指令的權力。35當授權者發現自己的意志無法貫徹，自己的指令無法下達給被授權者的時候，就可能導致授權的取消和變更。譬如在人民主權意義上的授權，人民將自己的權力授予政府，但是如果發現政府不能達致人民的愿望并實現人民的福祉時，可以推翻政府。美國《獨立宣言》就確認了這一點：“為了保障這些權利，人類才在他們之間建立政府，而政府之正當權力，是經被治理者的同意而產生的。當任何形式的政府對這些目標具破壞作用時，人民便有權力改變或廢除它，以建立一個新的政府；其賴以奠基的原則，其組織權力的方式，務使人民認為唯有這樣才最可能獲得他們的安全和幸福。”這就指出了有授權，就有取消授權與變更授權的原則。

行政法上的授權更加強調這個原則。授權主體，往往也就是上級行政機關，不僅對被授權主體有取消與變更授權的權力，而且還可以直接廢除被授權主體所作出的法律行為。36而中央與地方的授權上，亦有這種例子。單一制國家有權對全國范圍內行政區域進行重新劃分，就是對地方授權的變更、取消和重新配置。所以，有一種意見認為，我國對特別行政區授權高度自治的政治基礎是中央與特別行政區之間的信任，如果缺乏信任，其結果就是可能導致撤回全部或部分授權。英國曾經四次撤回對北愛爾蘭自治政府的授權，就是缺乏信任的結果。37

綜上所述，授權的基本原則包括：（1）授權是指權力行使的轉移，而非權力本身的轉移；（2）授權者不可能授出自己所有的權力，而必須保留自己必要的權力；（3）授權必須法定明示；（4）授權者負有監督的責任，有發出指令的權力；（5）授權者有取消授權與變更授權的權力，當然也有在授權期限屆滿后重新予以授權的權力。

這些原則有助于我們進一步廓清和解決“一國兩制”架構下的授權所衍生的各種法律問題：我國對特別行政區的授權是指權力行使的轉移，而非將中央所固有的權力分割給特別行政區，從而形成與中央分庭抗禮的固有權力；中央必須保留保障行使主權的必不可少的權力；特別行政區的高度自治必須以基本法的規定為限，不存在聯邦制下的剩余權力；38中央有權對特別行政區的高度自治進行監督；等等。

五、基本法里的兩種授權概念及兩種授權形式

我們所說的授權至少在以下兩種涵義上被使用。

一種授權是指憲法與法律等規范性文件對某個主體的權力賦予，如我們經常所說的憲法授權全國人大決定特別行政區的設置，基本法授權行政長官領導特別行政區政府，等等。這里的授權是指對權力的直接設定，憲法與基本法并不是授權的主體，而僅是授權的形式和載體。

另一種授權是指已經擁有某種權力的機構再將法律賦予自己行使的權力授權給其它機構來行使，如我們通常所說的全國人大及其常委會授權國務院行使立法權，行政長官授權司長行使某種具體的行政權力，等等。這里的授權是指憲法與基本法本來將國家立法權與行政管理權等某種權力賦予全國人大常委會及行政長官行使，而現在是全國人大常委會及行政長官將憲法及基本法賦予自己行使的權力授權給國務院及司長行使，這是第一次授權基礎上的第二次授權。

兩部基本法所使用的“授權”至少具有以上兩種不同的涵義。如兩部基本法第2條都規定全國人大授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這里的授權是指法律對特別行政區權力的設定，所以，我們通常也說基本法授權特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這是因為基本法是由全國人大制定和通過的，全國人大是授權的主體，基本法是授權的載體與形式。

這種授權屬于前文所指出的單一制下中央對地方的授權。這種授權是指中華人民共和國對其所設置的特別行政區權力的直接設置，體現了單一制國家結構形式。而且，必須看到，這種授權與港澳回歸前宗主國對港督和澳督授權有本質上的不同。我國中央對地方的授權，是建立在人民主權基礎上的。因此，基本法還規定特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理，選舉自己的全國人大代表，參加最高國家權力機關的工作。39而回歸前的香港和澳門根本不存這個根本性的憲法原則。

至于基本法其余條文出現的授權，往往是指全國人大常委會、中央人民政府將某種本應自己行使的權力授權給特別行政區行使。如根據中國憲法規定，全國人大常委會負責解釋法律，既然全國人大常委會能解釋法律，當然能解釋基本法。40基本法的解釋權屬于全國人大常委會，但是考慮到“一國兩制”的種種特殊情況，全國人大常委會又將此種權力授權給特別行政區法院行使。又如根據中國憲法規定，國務院負責管理對外事務，同外國締結條約和協定，當然也包括負責處理回歸后與香港和澳門有關的外交與對外事務。41但是，基本法規定中央人民政府將有關的對外事務授權給特別行政區行使。這里的授權已經是在中國憲法“第一次授權”基礎上的“第二次授權”，屬于中央對地方某種具體權力的授予?；痉檫@些授權提供了直接的法律依據。

不僅基本法里有關授權的概念存在不同的涵義，而且我國向特別行政區授權的形式亦有兩種。

第一種形式是香港基本法和澳門基本法。香港基本法和澳門基本法第2條都明確指出，全國人大授權香港特別行政區和澳門特別行政區“依照本法的規定”實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這里的“依照本法的規定”，指明了全國人大向特別行政區授權的形式主要是由基本法完成的。香港基本法和澳門基本法不僅在第2條對高度自治作出授權，而且在其它條文中對有關需要授權的事項作出具體安排。香港基本法和澳門基本法是授權的法律文件，是中央向特別行政區授權的主要載體與形式。

第二種形式是全國人大、全國人大常委會、國務院制定的其它法律文件。香港基本法和澳門基本法第20條明確指出，香港和澳門可享有全國人大、全國人大常委會或國務院授予的其它的權力，這就明確了授權的第二種形式。這里的其它法律文件主要是全國人大及其常委會、國務院作出的決定。這種授權形式是次要的，僅對基本法的授權起補充作用。有一種觀點認為，第二種形式的授權是指全國人大和全國人大常委會、國務院制定的決定，不包括法律。42筆者認為不能作這樣絕對的理解，不能排除將來全國人大和全國人大常委會在其他法律里將某種權力授予特別行政區。

以上第二種形式的授權，從“一國兩制”的具體實踐來看，主要有以下幾種：（1）全國人大常委會授權香港特別行政區政府指定其入境事務處處理有關國籍申請事宜（1996年5月15日）；43（2）國務院授權香港特別行政區政府自1997年7月1日起接收和負責審核原香港政府的全部資產和債務，并自主進行管理（1996年5月15日）；44（3）全國人大常委會授權澳門特別行政區政府指定其有關機構處理國籍申請事宜（1998年12月29日）；45（4）國務院授權澳門特別行政區政府自1999年12月20日接收原澳門政府資產（1999年12月18日）；46（5）全國人大常委會授權香港特別行政區管轄深圳灣口岸內設立的港方口岸區（2006年10月31日）；47（6）全國人大常委會授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄（2009年6月27日）。48

另外，中央人民政府在“錢七條”里宣布香港特別行政區與澳門特別行政區有關涉臺問題的基本原則和政策時，指出香港特別行政區、澳門特別行政區與我國臺灣地區之間以各種名義進行的官方接觸往來、商談、簽署協議和設立機構，“須報請中央人民政府批準，或經中央人民政府具體授權，由特別行政區行政長官批準”。49這里所指的“授權”也應當屬于第二種形式的授權。

有必要探討的是此處所說的高度自治授權的第一種形式與第二種形式的關系。第一種授權形式已經被兩部基本法的有關條文所明確規定，第二種授權形式則表現為全國人大常委會與國務院等中央機構通過的個別決議和決定，是對基本法有關條文的進一步補充。當然，授權的第二種形式已經被兩部基本法第20條所明確指出，其直接法律依據是該第20條，而兩部基本法第2條已經明確指出全國人大授權特別行政區“依照本法的規定”實行高度自治，“依照本法的規定”其中已經包括了第20條的授權在內，因此，這里所說的第二種形式的授權本身就包括在基本法內，就包括在授權的第一種形式內。

這兩種授權形式是統一的。不管是這里所說的授權的第一種形式，還是授權的第二種形式，其最高依據都是我國憲法的有關規定。不能認為如果沒有兩部基本法的第20條，中央就不可以再授予特別行政區的其他權力，而特別行政區也不可以再接受這樣的授權。50在我國單一制下，中央向地方的授權，這種行使授權的權力本身是主權的表現，屬于主權范圍內的事務，在法律上是不受限制的。因此，即使兩部基本法沒有其第20條的規定，也不能排除全國人大、全國人大常委會與國務院等中央機構在基本法以外的其他決議和決定甚至法律中，將有關權力再授予特別行政區行使。兩部基本法第20條的規定，不僅進一步明確了中央與特別行政區的授權關系，而且更加明確指出了第一種形式的授權和第二種形式的授權的關系。

注：

1這里的授權不包括特別行政區內部的授權關系，如香港基本法第111條和澳門基本法第108條規定特別行政區政府可授權制定銀行發行或繼續發行港幣和澳門元等。

2參見香港基本法第48條第9項、第62條第3項、第96條、第125條、第133條和134條、第153條、第154條、第155條等。

3參見香港基本法第23條和澳門基本法第23條，澳門基本法第136條和第137條等。

4指《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（1979年通過，經多次修改，最近一次修改是在2004年10月27日）。

5《國語·魯語上》。

6參見《牛津法律大辭典》第483頁，及Black’sLawDictionary（seventhEdition）.BryanA.GarnerEditorinchief,ST.PAUL,MINN.,1999,p129、707。

7陳華強：《管治權讓渡后的一國兩制與授權》，《澳門法制研究會》會刊第1期。

8可參考有關條文，如《外國人入境出境管理法》第25條規定：“中國政府在國外受理外國人入境、過境申請的機關，是中國的外交代表機關、領事機關和外交部授權的其他駐外機關?！薄稖y繪法》第13條規定：“承擔測繪任務的單位，施測前應當按照規定向測繪項目所在地的省、自治區、直轄市人民政府管理測繪工作的部門或者國務院授權的部門進行測繪任務登記。需要進行登記的測繪任務的范圍，由省、自治區、直轄市人民政府或者國務院授權的部門規定。列入全國基礎測繪規劃、專業測繪規劃的測繪任務，施測前由編制測繪規劃的部門將任務安排通知測繪項目所在地的省、自治區、直轄市人民政府管理測繪工作的部門或者國務院授權的部門，不再另行登記?！?/p>

9《行政訴訟法》第25條第4款。

10胡建淼：《有關中國行政法理上的行政授權問題》，載劉莘主編：《中國行政法學新理念》，中國方正出版社1997年版，第1-21頁。

11古代世界的其它地方也普遍信奉這種君權神授理論。維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%90%9B% E6%AC%8A%E7%A5%9E%E6%8E%88%E8%AA%AA，2011年3月28日訪問。

12不過，也有少數例外，如巴基斯坦憲法規定主權屬于真主，“鑒于全宇宙的主權僅屬于全能的真主”，而巴基斯坦人民在真主規定的限度下行使的權力是神圣的委托。

13美國1776年獨立宣言宣布：“政府的正當權力得自被統治者的同意?！狈▏?789年《人權宣言》第3條明確規定：“整個主權的本原主要是寄托于國民。任何團體、任何個人都不得行使主權所未明確授予的權力?！?791年法國憲法指出，“一切權力只能來自國民，國民只得通過代表行使其權力?！狈坡少e憲法規定：“菲律賓是一個民主共和國，其主權屬于人民，政府的一切權力來源于人民。”這個原則也紛紛被寫進了各國憲法里，而且，除了明確規定人民主權外，還有些國家通過規定人民行使國家權力的形式來保障人民主權，以及通過規定公民享有廣泛的權利和自由來體現人民主權。參見徐秀義、韓大元主編：《現代憲法學基本原理》，中國人民公安大學出版社2001年版，第190-192頁。

14見唐曉、王為、王春英：《當代西方國家政治制度》，世界知識出版社1996年版，第10頁；孫關宏：《政治學概論》，復旦大學出版社2003年版，第118-119頁。

15參見《英皇制誥》第1條和第2條。第2條還規定總督權力來源依據本制誥及經御筆簽署及蓋上御璽而頒發予他之委任狀，經御筆簽署及蓋上御璽而頒發予他之皇室訓令，樞密院敕令，皇室通過一名重要國務大臣傳達之指令以及本殖民地現行及日后制訂之有效法律。

16《澳門組織章程》第3條第2款規定：“與外國發生關系及締結國際協議或國際協約時，代表澳門之權限屬共和國總統，而涉及專屬本地區利益的事宜，共和國總統得將代表澳門之權限授予總督”。其第5條第1款規定：“總督由共和國總統任免，并授予職權?！?/p>

17參見《澳門組織章程》和《英王制誥》、《皇室訓令》有關條款。如《澳門組織章程》規定澳門的管理機關（órg?os degoverno）為總督和立法會，這里的órg?osdegoverno也可譯為政府機關。參見吳志良：《澳門政制》，中國友誼出版公司1996年版，第80-81頁。如果對比《澳門組織章程》1990年修改前的文本，governo這個表述曾被廣泛使用，其內涵亦不盡相同，有時表示總督，有時表示總督和立法會，有時表示由總督、各政務司及保安司令等組成的整體。1990年葡萄牙重新修改《澳門組織章程》，除órg?osdegoverno用來表示澳門本身兩個管治機關外，其余地方不再出現，或者用總督或地區的表述予以替代。參見VitalinoCanas（簡能思）：《政治學研究初階》，法律翻譯辦公室、澳門大學法學院1997年版，第312-318頁。因此，即使將《澳門組織章程》里órg?os degoverno譯為“政府機關“，這里的政府也是廣義的。

18參見藍天主編：《一國兩制法律問題研究》（總卷），法律出版社1997年版，第416-417頁；李沛澤主編：《香港法律概述》，三聯書店（香港）有限公司、法律出版社2001年增訂版，第7-13頁。

19美國聯邦最高法院在1892年的菲爾德訴克拉克案（Fieldv.Clark）就指出：“國會不能將立法權授出，這是一項廣泛接受的原則，這對保證憲法導控的政府系統的純潔與運作至關重要。”在羅斯福新政初期，美國法院在“熱油”案和“病雞”案中，以法律并未明確規定授權標準，授權過于寬泛為由，分別判決相應授權無效。

20如聯邦德國憲法第80條規定：“聯邦政府、聯邦閣員或邦政府，得根據法律（Rechtsverordnungen）。此項授權之內容、目的及范圍，應以法律規定之。所發命令，應引證法律根據。如法律規定授權得再移轉，授權之移轉需要以命令為之?！狈▏鴳椃ǖ?8條規定：“政府為執行其施政綱領，可以要求議會授權自己在一定期限內以法令的形式采取通常屬于法律范圍內的措施。”

21其全文如下：“第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議決定：授權國務院對一九七八年五月二十四日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規定作一些必要的修改和補充?！?/p>

22其全文如下：“第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議根據國務院的建議，決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。國務院發布試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經營企業和外資企業?！?009年6月27日第十一屆全國人大常委會第九次會議通過了《關于廢止部分法律的決定》，明確廢止了該授權文件。

23其全文如下：“為了保障經濟體制改革和對外開放工作的順利進行，第六屆全國人民代表大會第三次會議決定：授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律?！?/p>

24茲引用有關條文如下?！读⒎ǚā返?條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！钡?0條規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其它機關。”第11條規定：“授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止?！?/p>

251954年憲法制定時，第22條明確規定全國人大是行使國家立法權的惟一機關，沒有規定全國人大常委會有立法權。然而，隨著國家建設的進一步發展和國家工作的進一步要求，僅靠一年只開一次，一次只有半個月會期的全國人大完成國家的立法任務是不可能的。因此，1959年全國人大授權全國人大常委會，在全國人大閉會期間，對現行法律適時予以修改。全國人大常委會的這種立法權在1982年憲法里予以進一步確認。上世紀80年代以來，全國人大向全國人大常委會又有三次授權。一次是在1981年12月13日，全國人大原則批準民事訴訟法草案后，授權全國人大常委會在根據代表和其它方面所提出的意見，在修改后公布試行。一次是在1987年4月11日，全國人大原則通過村民委員會組織法草案后，授權全國人大常委會進一步調查研究，總結經驗，審議修改后頒布試行。還有一次是在1989年4月4日，授權全國人大常委會在深圳市依法選舉產生市人大及其常委會后，再授權深圳市制定經濟特區法規和規章。

26第一次授權是1981年11月26日，全國人大常委會授權廣東和福建的人大及其常委會，制定各該省經濟特區的單行經濟法規。第二次授權是1988年4月13日，全國人大授權海南省的人大及其常委會制定法規，在海南經濟特區實施。第三次授權是1992年7月1日，全國人大常委會根據全國人大的授權，授權深圳市的人大及其常委會制定法規，授權深圳市人民政府制定規章，在經濟特區實施。第四次授權是1994年3月22日，全國人大授權廈門市的人大及其常委會制定法規，授權廈門市人民政府制定規章，在經濟特區實施。第五次授權是1996年3月17日，全國人大授權汕頭市和珠海市的人大及其常委會制定法規，授權汕頭市和珠海市人民政府制定規章，在經濟特區實施。

27參見國務院1997年6月28日發布的《關于授權香港特別行政區政府接收原香港政府資產的決定》，其文如下：“國務院決定：授權中華人民共和國香港特別行政區政府自1997年7月1日起接收和負責審核原香港政府的全部資產和債務，并根據香港特別行政區有關法律自主地進行管理。”1999年12月18日國務院發布了《關于授權澳門特別行政區政府接收原澳門政府資產的決定》，其文字表述大致與前一決定相同。

28澳門《行政程序法典》其中第二部分第一章第四講專門規定了“授權及代任”問題，對行政授權的概念、轉授權、授權行為要件、獲授權者或獲轉授權者資格、授權者或轉授權者的權力、授權或轉授權之消滅等問題作出了系統規定，其條文見第37條、第38條、第39條、第40條、第41條和第42條。

291983年9月，最高人民法院根據修改后的《人民法院組織法》將除反革命案件和貪污等嚴重經濟犯罪案件（包括受賄案件、走私案件、投機倒把案件、販毒案件、盜運珍貴文物出口案件）外的其它案件的死刑核準權下放給高級人民法院。1991年6月，最高人民法院將毒品犯罪的死刑核準權授權由云南省高級人民法院行使。1993年和1996年，最高人民法院又將毒品犯罪的死刑核準權分別授予廣東省、廣西壯族自治區、四川省和甘肅省高級人民法院。1996年刑事訴訟法和1997年刑法的修改再次明確規定了死刑復核權由最高人民法院統一行使，最高人民法院仍然以通知的形式維持了原來對死刑復核權的下放。2006年，最高人民法院收回死刑復核權。

30李元起：《澳門特別行政區高度自治權性質和特點初探》，載《紀念澳門基本法實施10周年研討會論文集》中國民主法制出版社2010年版。

31José EduardoFigueiredoDias：《澳門行政法培訓課程》，關冠雄譯，澳門法律及司法培訓中心2008年版，第73頁。

32參見《立法法》第9條。

33參見鄧小平：《中國大陸與臺灣和平統一的設想》，載《鄧小平論“一國兩制”》，三聯書店（香港）有限公司2004年版。

34如澳門《行政程序法典》規定了授權行為之要件，指出“在授權行為或轉授權行為中，授權機關或轉授權機關應詳細指明其所授予或轉授予之權力，又或獲授權者或獲轉授權者可作出之行為；授權行為或轉授權行為須公布于《澳門政府公報》；如屬市政機關，尚應將之張貼于常貼告示處”。我國亦明確規定了有關授權立法的具體條件，可參見《立法法》第10條。一個比較典型的案例是1935年美國“謝克特生蓄公司訴聯邦案”（A.L.A.SchechterPoultryCorp.v.UnitedStates），美國國會無法授予總統制定“公平競爭法”的權力。法院認為美國國會的授權范圍太過廣泛，“鑒于那個寬泛的宣言的范圍以及施加的少數限制的性質，總統批準或制定法規，從而制定法律來管理全國商業和工業的任意決定權幾乎是不受限制的。我們認為這樣授予總統的制定法律的權力是違憲授予立法權”。[美]斯坦利·L·庫特勒編：《最高法院與憲法——美國憲法史上重要判例選讀》，朱曾汶、林錚譯，商務印書館2006年版，第341頁。

35如澳門《行政程序法典》第41條規定：“授權機關或轉授權機關，得發出指令或對獲授權者或獲轉授權者有約束力之指示，說明其應如何行使獲授予或獲轉授予之權力。”

36如澳門《行政程序法典》第41條規定：“授權機關或轉授權機關有收回權，且有權依據第一百三十一條第二款之規定廢止獲授權者或獲轉授權者所作之行為?！?/p>

37轉引自程潔：《中央管治權與特區高度自治權——以基本法規定的授權關系為框架》，載《2007年香港基本法的回歸與前瞻研討會論文集》。

38有關聯邦制下剩余權力理論能否適用在特別行政區的討論，可參見肖蔚云：《論香港基本法》，北京大學出版社，第55頁、第199頁及第273頁；王叔文：《王叔文文選》，法律出版社2003年版，第287-288頁；李元起、黃若谷：《論特別行政區制度下的“剩余權力”問題》，《北方法學》2008年第2期；王振民：《中央與特別行政區關系——一種法治結構的辨析》，清華大學出版社2002年版，第174-175頁、第204頁；王禹：《“一國兩制”憲法精神研究》，廣東人民出版社2008年版，第71頁；張定淮、孟東：《是“剩余權力”，還是“保留性的本源權力”？——評中央與港、澳特區權力關系中一個值得關注的提法》，《“一國兩制”研究》2010年第3期。

39參見香港基本法21條和澳門基本法第21條。

40參見中國憲法第67條第4項。

41參見中國憲法第89條第9項。

42駱偉建：《論“一國兩制”下的授權》，載楊允中主編：《“一國兩制”與憲政發展——慶祝澳門特別行政區成立十周年研討會論文集》，澳門理工學院一國兩制研究中心2009年版。

43參見1996年5月15日全國人大常委會通過的《關于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》，其第5條指出：“授權香港特別行政區政府指定其入境事務處為香港特別行政區受理國籍申請的機關，香港特別行政區入境事務處根據《中華人民共和國國籍法》和以上規定對所有國籍申請事宜作出處理?！?/p>

44參見國務院1997年6月28日發布的《關于授權香港特別行政區政府接收原香港政府資產的決定》，其文如下：“國務院決定：授權中華人民共和國香港特別行政區政府自1997年7月1日起接收和負責審核原香港政府的全部資產和債務，并根據香港特別行政區有關法律自主地進行管理。”

45參見1998年12月29日全國人大常委會通過的《關于國籍法在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》，其中指出：“授權澳門特別行政區政府指定其有關機構根據《中華人民共和國國籍法》和以上規定對所有國籍申請事宜作出處理。”

46參見1999年12月18日國務院發布的《關于授權澳門特別行政區政府接收原澳門政府資產的決定》，其文如下：“國務院決定：授權中華人民共和國澳門特別行政區政府自1999年12月20日起接收和負責核對原澳門政府的全部資產和債務，并根據澳門特別行政區有關法律自主地進行管理?！?/p>

47參見全國人大常委會2006年10月31日通過《關于授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，其中規定：“一、授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄。香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實行禁區式管理。二、深圳灣口岸港方口岸區的范圍，由國務院規定。三、深圳灣口岸港方口岸區土地使用期限，由國務院依照有關法律的規定確定?！?8參見全國人大常委會2009年6月27日通過的《關于授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，其中規定：“一、授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理，具體方式由國務院規定。二、橫琴島澳門大學新校區位于廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方千米。具體界址由國務院確定。在本決定第三條規定的期限內不得變更該校區土地的用途。三、澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期?！?/p>

49參見《中央人民政府處理“九七”后香港涉臺問題的基本原則和政策》和《中央人民政府處理“九九”后澳門涉臺問題的基本原則和政策》。

50王振民：《中央與特別行政區關系——一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第176頁。