人大質詢制度的反思與完善＊本文系湖南省社科基金項目（項目編號：11YBB168）與湖南省教育廳科研項目（項目編號：11C0518）的階段性成果。

宋智敏 李云霖

2010年全國人大常委會的工作報告首次提出，將依法推進專題詢問和質詢。截至2012年4月，全國人大常委會共進行了7次專題詢問。1可見，以詢問作為人大監督方式逐步從嘗試步入常態，在一定程度上促進了法治政府、責任政府的建設，提高了人大常委會監督的實效，增強了公民的民主與權利意識。然而，與詢問并列規定于《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法），且2010年全國人大常委會報告提出須加以推進的質詢，至今未獲得有效運作。質詢功能閑置、剛性監督缺失，顯然不能達致法治意義上的政治和諧。在計劃經濟體制、“兩階級一階層”的社會結構、人民利益一致性等基礎上建立的人大質詢制度如何面對“經濟體制深刻變革”和“社會結構深刻變動”，尤其是“利益格局深刻調整”呢？為適應世情、國情和黨情的深刻變化，從支持式質詢監督走向制導式質詢監督才是較為理性的選擇，這就需要增加代表個人作為質詢案提出的主體，建構“可質詢是原則，不可質詢是例外”的體制，明確質詢相對人責任，以正當程序理念完善質詢程序，等等。

一、人大質詢制度之反思

我國人大質詢制度是在繼承馬克思主義監督學說的基礎上，借鑒西方質詢制度而形成的。它經歷了社會主義革命、建設和改革三個時期，雖然在制度建設上取得了長足進步，但實際運行效果卻不盡如人意。在新中國質詢制度建立近60年的今天，全國人大常委會至今還沒有出現過一起質詢案；在全國人大會議上雖說提出過兩次質詢案，即1980年因寶鋼建設事項質詢冶金部案與2000年因煙臺特大海難事故質詢交通部案，但如果按照質詢的嚴格規定，那次針對冶金部的質詢并不是真正意義上的質詢。2在地方人大及其常委會層面，質詢雖然偶有出現，但從數量和效果來看，與理想狀況還有很長一段距離。以港澳地區立法會行使質詢權的情形作為對照，內地立法機關質詢權的行使次數極少。香港回歸后，立法會議員除1997至1998年度提交1296件以及1998至1999年度超過2000件外，以后每年均穩定在1500件左右。3澳門從第一立法屆第一立法會期到第三立法屆第三立法會期為止，立法會議員所提出的質詢分別為38、89、171、130、143、140、286、340和363個，議員在議程前發言的數目分別為76、78、127、133、161、143、227、202和239次，除個別立法會期的數字相比上一年度略有下降外，基本上呈現出直線上升的趨勢。4新中國成立后，黨和政府在工作上有一些失誤，也許當時通過嚴格的質詢監督就能加以立即改正，可惜這個制度的建構和運作都出了問題。鄧小平在總結文化大革命發生的歷史教訓時指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”5筆者認為，人大質詢的功能和效果不能彰顯，除政治體制、法治意識、代表素質等外部因素外，還須歸咎于制度本身的缺陷，其中包括質詢案提出主體、質詢內容、質詢責任、質詢程序等諸多方面。

（一）質詢案提出主體定位失當

質詢案提出主體是指質詢案提出的承擔者，即有權提出質詢案的具體行為人。我國現行法律規定的質詢案提出主體包括人大代表和人大常委會委員。人大代表提出質詢案有兩種情形：其一，全國人大會議上1個代表團或30名以上全國人大代表聯名；其二，地方人大會議上10名以上本級人大代表聯名。人大常委會委員提出質詢案有三種情形：其一，全國人大常委會委員10人以上聯名；其二，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大常委會委員5人以上聯名；其三，縣級人大常委會委員3人以上聯名。按照以上規定，質詢的提案權只能由復數代表或委員行使，單個代表或委員無權提出質詢案。對質詢提案者作人數限制，固然有助于克服質詢提出的隨意性，也擴大了實施監督的民意基礎，但由此提高了質詢門檻是不爭的事實。人大質詢是權力機關代表人民行使國家管理的權力、實現國家機構之間相互制約、保證國家機關正常運作的重要手段，增加質詢門檻不利于“有權必有責、用權受監督”原則的落實。而且，我國的人大代表是政黨代理人、國家代理人、民意代理人等多重角色的集合，來自多種角色的差序格局使各級人大代表提出質詢案已經實屬不易，6限定必須由集體提出質詢案更偏離了“監督有力”的要求。

（二）質詢內容模糊

憲法規定，全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。監督法和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱代表法）都規定，質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。根據上述規定，質詢的內容似乎沒有限制，其實并不然。代表法規定，代表大會期間的質詢案，按照主席團的決定由受質詢機關答復。監督法規定，質詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的機關答復。也就是說，主席團、委員長會議或主任會議有權決定是否將質詢案交給受質詢的機關，而他們是根據什么來決定呢？這就涉及可受質詢內容的范圍問題，但相關法律既沒有明確的列舉也沒有反向的排除，現實操作中更多地是依賴經驗與習慣。因此，憲法和法律中關于質詢的內容只有原則性的框架，缺乏可操作性。

（三）質詢的法律責任缺位

質詢的法律責任是指被質詢主體（質詢相對人）的答復未獲得通過而應承擔的不利后果。我國目前法律規定質詢案在答復后的處理形式主要是：由列席會議的質詢案提出者“發表意見”，對不滿意的答復可要求“受質詢機關再作答復”，必要時“可以將答復質詢案的情況報告印發會議”。一般來說，法律規范的邏輯結構由“行為模式”和“法律后果”構成，綜觀上述規定，質詢的法律規范中缺乏“法律后果”部分，即被質詢主體如何承擔責任的規定闕如。憲法規定，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。對違法行為，除非法律有特別的免責規定，必須追究法律責任。一部法律如果沒有設置“法律后果”，那么該法律就沒有了強制性，就如同“一把不燃燒的火，一縷不發亮的光”。

（四）質詢程序疏漏

質詢程序是質詢行為所應遵循的過程和方式，是為質詢順利進行而設計的多方互動的行為系統。它既是保證高質量、富有代表性的質詢案能有效處理的前提，又是會議議程緊湊、有序、順利進行的一種保障。綜觀英法等國質詢制度，其在每個程序上都有相應的條件或要求上的強制性規定，以保證質詢被嚴肅、合法地處理和對待。從前面所引關于質詢的法律規定看，我國沒有規范的質詢案接收、審查流程，沒有提出質詢案和答復質詢的時限規定，沒有保證質詢能夠公開透明的制度等。質詢程序的缺失與疏漏，使得質詢的實踐大都停留在經驗的層面上，其過程和結果沒有穩定的預期。

二、人大質詢制度之定位：從支持式監督走向制導式監督

質詢制度的上述弊病其實是對該制度定位不準確的結果。代議監督制度起源于古代監察制度，近代分化為西方議會監督制度與人大監督制度等形式。由于權力來源、政治體制、社會結構等不同，各國代議監督制度顯示出不同的特征，具體可分為：制勝式監督、制衡式監督與支持式監督。制勝式監督是最高權力集中于某些人或某個人手中，其他各種權力都是由它分化或派生出來的，在形態上表現為以人為中心形成的各級集權型監督機制。制衡式監督是以人民主權為基礎，最高權力由立法、行政、司法等三個機關按照成文或不成文憲法規定的法則掌握和行使，在靜態與動態中保持相互制約與平衡的監督機制。支持式監督是以人民民主為基礎，以權力劃分為核心，依法對各種行使國家權力的行為和其他法律活動進行監控與確認的監督機制。支持式監督體現在人大代表選舉、人大組織結構與運行、人大制度功能等多個方面。在人大代表選舉方面，直接選舉與間接選舉相結合的制度固然契合我國國情，但多重委托使選民沒有真正實現對代表進入國家體系的決定權，而其他政治實體的委托更具有實質意義。7在人大組織結構與運行方面，我國采用會議機關與常設機關相結合的方式，人大會期之外主要由它的常務委員會履職，與其他國家機關之間廣泛采取軟性監督的運行方式。在人大制度功能方面，它主要是凝聚社會共識、完善執政黨決策、促進民意上下溝通、增強政治體系的合法性。基于計劃經濟體制、“兩階級一階層”的社會結構、人民利益一致性等因素的考量，我國人大監督制度（包括質詢制度）因而定位于支持式監督。8

應當說，支持式監督對中國經濟、社會、文化等方面的發展產生了重要的積極作用，但建立于前述基礎上的質詢制度如何面對“經濟體制深刻變革”、“社會結構深刻變動”，尤其是“利益格局深刻調整”呢？博登海默指出，文明的進步會不斷地使法律制度喪失平衡。如何構建、恢復這種平衡？一般來說，健全的法律制度體現在它能成功地達到并維持極端任意的權力與極端受限制的權力之間的平衡和諧狀態。人大質詢制度應與人類政治發展的總趨勢相一致，不能自立于權力監督的規律之外。然而，在國情不同的前提下，我國人大質詢的目標、方式必須充分反映社會主義的本質要求，要充分考慮中國的歷史文化傳統和現實條件。因此，人大質詢的定位并不是追求同而無異的政治模式，為適應世情、國情和黨情深刻變化的需要，由支持式監督轉為制導式監督也許是更為理性的選擇，即各級人大及其常委會代表全體人民行使權力，人大應具備引導國家大政方針的功能；為使每個國家機關在違法行使權力時都可以引致其他國家機關的立即反應從而達到權力運行的有序和均衡，國家機關之間需要具備制約功能。筆者認為，由制導式監督派生出的質詢制度之重心應當定位于以下方面。

（一）了解質詢相對人工作情況，樹立人大權威

質詢是一種通過獲取監督相對人不適當行為（包括違法失職行為）信息并責成糾正，從而促進監督相對人工作的具有法律效力和責任后果的監督方式。民意代表只有在知道政府的具體運作情況之后，才能對其作出鑒別和評價，進而督促政府工作的改善。E·梅依曾指出，質詢目的之一是獲取情況，議員自己關心什么、欲了解什么，便可質詢什么；它是供議員們獲取關于國家事務的情況的最簡捷、最方便的途徑。9通過質詢，議員借助大臣就政府工作做出的具體說明能得知所欲了解的情況。同理，人大代表在受質詢的機關或人員就其工作作出具體的說明和解釋后，便能較充分地獲取有關國家機關的工作情況；而且，它也是人大代表行使權利、履行職責的基礎性前提。我國憲法規定，人大是我國的權力機關、立法機關和監督機關，但現實中人大卻被稱作“橡皮圖章”。以質詢中體現的監督為例，1996年《求是》載文認為人大監督有三個不夠，即不夠嚴格、不夠公平、不夠文明；2000年浙江省在開展“百姓心目中的人大制度”調查時，86.9%的人認為“人大監督作用發揮得不好”；2009年《中國人大》刊文認為人大監督必須要邁出新步伐。10因此，只有通過有效行使質詢權等權力，在人大監督取得切實效果后，國人和世界才會改變對人大及其常委會的印象，人大才能樹立其作為權力機關、立法機關與監督機關的權威。

（二）督促質詢相對人開展相關工作

國家須受國民主權、依法治國及社會正義等理念的約束，質詢的動力就來源于這些思想，它能有力地敦促政府正確地作為。在西方國家，議員在質詢中對某個問題盯得越緊，越能推動政府行動，特別是在政府舉棋不定的問題上，或政府當辦而未辦的事情上，以及政府忽視的事項上，議員們借質詢而造成聲勢，常常能迫使政府有所為或者有所不為。11約瑟夫·哈里斯說過：“對政府行為的監督是立法機關的主要職能之一；對于立法機關來講，僅把政策、方針制定成法律是不夠的，還必須檢查這些政策，法律是如何被運用的，是否取得預期的效果。”12在我國，人大監督的目的和效果就是促進“一府兩院”依法把事情辦得更好。人大與“一府兩院”雖然分工不同，但工作的基本出發點和總體目標是一致的，都是為了維護國家和人民的根本利益。通過質詢這種監督方式，將有助于促進勤政廉政建設，增進人民對政府的理解，密切政群關系，樹立“一府兩院”的威信；有利于健全決策體系，推動“一府兩院”更好地依法履行職責；有利于國家機構高效、合法地運轉。

（三）提升人大代表和質詢相對人中公務人員的素質

質詢對提高人大代表和質詢相對人中公務人員的素質具有重要作用。在西方國家，質詢是全面測試大臣或部長對所領導部門的工作的掌握狀況的最重要的方法。議員就部里任何一方面的工作提出問題，大臣或部長當場作答，以此表明大臣或部長對部里各項工作是否熟悉以及熟悉的程度。13人大代表通過質詢積極履行憲法和法律所賦予的職責，有助于其在履職的過程中提高自身的素質，進而對其他代表產生啟發和示范作用，使其議政能力得到有效的鍛煉和提高，從而回應人民對人大代表素質不高、監督不力的質疑。對質詢相對人來說，慎重對待人大代表的質詢，是其從政道德、從政才能、政策水平以及辦事能力的展示和宣傳，是克服“根據自己的價值偏好、人生態度、謀略思想等判斷客觀情勢、權衡利弊、確定價值，擇優選擇自認為最佳的政策方案”14傾向的有效手段，有利于其在選擇、決定和修正公共政策的過程中提升自身的素質。

三、完善人大質詢制度之建構

完備而健全的法制，不僅是監督相對人自我約束的強大威懾力量，也是監督主體實施監督的依據。建立完備的制導式質詢制度，使憲法、法律的有關規定和人大制度的運作逐步協調統一起來，是“創造條件讓人民監督政府”、“讓權力在陽光下運行”，進而實現權力受到有效制約和監督的必由之路。

（一）增加人大代表個人作為質詢案提出主體

人大代表是“我國立法監督意向的倡導、確定以及具體實踐者”。15他們承擔著監督過程中各個環節的工作，沒有他們的具體工作，監督權的行使就只能是抽象和字面上的。從某種程度上講，人大監督功能發揮的關鍵取決于這些實踐者，而不是設計者。16因此，提出質詢案的主體應包括人大代表個人，這有助于實現人大代表的主體地位和保證質詢監督的順利進行。首先，這是對1954年質詢體制的延續和堅持，當時就規定代表可以一個人單獨提出，也可以由若干人聯合提出質詢案。1954年憲法第36條規定，全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。1954年全國人大組織法第33條規定，全國人民代表大會代表向國務院或者國務院各部、委員會提出的質問，經過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務委員會提交受質問的機關；受質問的機關必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會負責答復。1954年地方組織法第17條規定，地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表向本級人民委員會或者本級人民委員會所屬各工作部門提出的質問，經過主席團提交質問的機關；受質問的機關必須在會議中負責答復。其次，西方各國均由議員提出質詢案是慣例。在英國，議員個人在會議期間可以提出質詢案。最初議會對于議員每天提出的質詢案數量沒有限制，但鑒于質詢案日趨增加，自1909年起，每位議員每天可以提8個質詢案，1920年減為3個。然而在減少質詢數量的同時，議員可就大臣針對原問的答復補充提問，如威廉姆斯爵士在他本人的議會生涯中共質詢4000余次。17在法國，質詢權只屬于議員個人而不屬于議會的某一組織，這是該國議會制度中很少沒有被改革的制度之一。18英法兩國由議員個人提出質詢案，大大增加了質詢的次數，促進了議會監督政府功能的實現。最后，由代表個人提出質詢案與民主集中制等原則并不矛盾。我國權力機關的運作雖然遵循民主集中制和集體行使職權的原則，但它主要體現在審議和決定階段，不應排除人大代表和常委會委員單獨提出某類質詢案的權利，因此質詢的提案權不應受人數的限制。即使為了防止質詢提案過多、過濫，也應該從提高人大代表素質、明確提案范圍等方面入手，以達到逐步提高質詢案質量的目的。因此，我國提出質詢案的主體，既包括聯名的主體，也應賦予人大代表和常委會委員以個人名義提出質詢案的主體資格，這樣有助于不斷推動監督工作、提高監督實效。

（二）建立“可質詢是原則，不可質詢是例外”的體制

對質詢內容的限定有兩種模式，一種是“可質詢是原則，不可質詢是例外”，另一種是“可質詢是例外，不可質詢是原則”。以英國為例，該國對質詢事項范圍的限定采用了排除法，即“除了對保密事項，或因為國家政策而拒絕答復的問題、或對因答復而會造成過量開支而不予答復的問題，所作答復應提供所欲了解的情況，并且應該準確、真實，而勿使人誤解”。19法國則規定，質詢內容不得涉及國家秘密，不得批評總統、不得批評總統的特別權力、不得批評司法決定，不得批評其他國家，而針對除此之外的事項皆可提出質詢。20可以看出，英法兩國都采用“可質詢是原則，不可質詢是例外”的體制。我國憲法和法律對質詢的內容沒有明確規定。針對質詢內容的界定，學界有兩種觀點：一是“職權范圍論”，即質詢的內容必須屬于本級人大的職權范圍內；二是“重大問題論”，即質詢必須針對重大問題而提出。根據人大的法定職責及其在國家政治生活中的地位，“職權范圍論”與“重大問題論”確實有其合理之處，但將其單獨確立為質詢內容的界定原則卻有失偏頗。“職權范圍論”過于抽象、不明確，難以指導實踐，而且是以人大為中心而非以事項為中心的質詢內容論。“重大問題論”是以事項為中心，但其所要求的“重大”嚴重限縮了質詢內容范圍。借鑒英法兩國的經驗，筆者以為，質詢內容包括兩方面，一是質詢的內容范圍；二是質詢內容的程度范圍，即重要性。在質詢的內容范圍方面，法律不可能通過列舉方式窮盡所有的事項，因此一般采用排除法，即除非是國家明令禁止質詢的事項不得質詢以外，其余事項都得接受質詢。在質詢內容的程度范圍方面，集體提出的質詢案不需要作出規定，因為最少三個人大代表的聯名已經揭示了該質詢案的重要性。至于個人提出質詢案，考慮到我國選舉方式所產生的代表素質問題，質詢內容的重要性可以要求達到一般程度。綜合起來，質詢內容應遵循“質詢事項是原則、不質詢事項是例外”的體制。因此，主席團、委員長會議或主任會議接受相關主體的質詢動議后，應以上述體制蘊含的標準確定是否提交受質詢的機關。

（三）明確質詢相對人的政治與法律責任

質詢的法律后果是指質詢相對人就違憲違法或其它不適當行為受到來自國家權力機關以及國家司法機關的處理、糾正和制裁。英法等國雖然對于質詢的法律后果沒有作出規定，但英法式代議制實現民主的根本手段是維持國家機關之間的權力平衡，因此對它們來說，質詢只是維持權力制衡的一種形式。而且，英法等國議會對行政機關的監督方式除了質詢以外，可資利用的手段既有對人的控制如人事同意權、倒閣權、彈劾權、罷免權，還有對事的控制如法律案議決權、復議權與調查權。而在人民代表大會制度下，民主選舉產生的人大代表通過人民代表大會這個舉國智慧得以展現的平臺，對政府可能的懈怠、腐敗和濫用權力加以監督和批評。在代議機關至上的人民憲政模式中，其他國家機關應置于權力機關全面而有效的監督之下。因此，僅僅將質詢的監督效果限定在答復上顯然是遠遠不夠的。而且，現在步入常態化的專題詢問因缺失強制性、約束力和制裁性就已經引起了人們的憂思。21現代憲政的基本理念是“有權必有責，用權受監督，違法受追究”，國家機關不能脫離責任而行使權力是權責一致原則的根本要求。因此，當質詢已獲得答復且確實存在問題時，應討論、表決對質詢問題的處理，包括有明顯過失行為的質詢相對人的責任。就質詢問題的處理來說，質詢相對人應就所質詢事項的糾正步驟、糾正措施、糾正時間等形成明確具體的方案；在規定的時限內，將質詢事項依據法律法規辦理完畢。就責任來說，包括質詢相對人中負責人的政治責任與法律責任兩個方面。22政治責任是指質詢相對人沒有履行好職責時，質詢相對人的負責人所承受的來自政治主體的制裁和譴責，如撤換、引咎辭職等；法律責任是指質詢相對人違反法定義務或嚴重不當行使權力時，質詢相對人的負責人所承擔的不利后果，如行政責任、刑事責任等。當然，政治責任與法律責任的范圍存在交叉。

（四）以正當程序的理念完善質詢程序

正當程序除了可以提升決策正確性、促使法律內容公正實現、降低錯誤風險外，對我國還有更深層的意義：實體法規范覆蓋面原本就不夠，許多事項或未有法律規范，或雖有規定卻過于簡略，常發生無法可循或各取所需的現象，而創立嚴密的程序有助于培養人們尊重包括憲法、法律等法規范的習慣。對質詢程序的完善，需要注意以下幾個方面。

首先，應對質詢案進行形式審查。形式審查表現為，只要質詢案的對象、問題明確且屬于人大監督范圍，經質詢案受理機構登記即可成立。在英國，質詢以“質詢通知”命名，可以看出對質詢案的要求相當寬松，僅要求書面形式、在規定時間內（星期一、二、三、四私事議程處理完畢后）、注明要求質詢機關口頭或書面答復及其時間等。23法國國民會議議事規則規定，質詢案僅需寫明質詢相對人、簡明扼要的質詢問題、擬要求的質詢形式等交給議長，只要不以私人之事指名道姓地非難他人，議長就會通知政府。我國1954年憲法體制也就是采用這一制度，即“提交受質問的機關”。因此，我國對質詢案應采用形式審查制，只要質詢的對象和內容不屬于法定禁止的范圍，且質詢案無形式上的瑕疵，就登記并通知質詢相對人。針對個人質詢案，形式審查要求可以高于聯名質詢案。

其次，明確規定提出和答復質詢的時間。規定提出和答復質詢的時間是保障人民代表和質詢相對人積極進行質詢互動的有力措施。在英國，質詢提出和答復時間有明確規定。以口頭質詢為例，平民院議員欲質詢大臣或首相，須提前兩星期將質詢案書面提交于平民院議事秘書，供其審核、公布。大臣口頭答復質詢時間為兩周后的周一到周四的下午2:35-3:30左右，首相口頭答復質詢的時間為兩周后的周二和周四的下午3:15-3:30。24在法國，現行憲法第48條第2款規定，每周至少有一次全體會議的內容應是議員們對政府的質詢及政府的回答。國民議會的議事規則規定，每周星期三或星期五為議員優先質詢和政府答復的時間；書面質詢發表后一個月內，部長應發表對書面質詢的答復，該期限不包括任何間斷。英法兩國提出和答復質詢的時間規定充分保障了質詢權的運行。根據憲法和法律，我國人大代表或人大常委會委員有就關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題提出質詢的義務，但實際上這種質詢極少被提出，原因之一是會期太短而沒有時間安排。因此，在憲法和法律中規定代表或委員提出質詢和質詢相對人答復的時間，有助于保障質詢的順利進行。

最后，應提高質詢過程的公開性。質詢的公開性在很大程度上決定了質詢監督的成效。英國議會的質詢過程向媒體和公眾開放，首相和大臣的答復都公布在議會議事記錄上。法國議會議員質詢的問題都發表在政府公報上，部長或總理的答復也發表在政府公報上，其中參議院的質詢還規定由電視轉播。我國對于質詢的公開有了很大的進步。根據2009年修改的《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第6條、第29條第2款、第31條第3款的規定，質詢事項應屬于公開之列。然而，上述規定也有如下不足：公開的對象還僅限于“常務委員會組成人員和列席會議的人員”；質詢的過程和內容僅“由常務委員會辦事機構工作人員記錄，經發言人核對簽字后，編印會議簡報和存檔”，并沒有明確公開的范圍；公開的主體僅僅適用全國人大常委會，地方人大常委會由于其議事規則沒有修改而不適用。密爾強調：“把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為做出充分的說明和解釋，譴責那些該受責備的行為……是對國民自由的足夠保證。”25列寧也指出：“公開揭穿是一把利劍，它自己可以治療它所帶來的創傷。”26因此，質詢的運作可以學習2010年至2012年專題詢問過程中發展出來的運用廣播電視實時報道和網絡全程直播等經驗，逐步提高質詢的公開程度。

四、結 語

新中國60年來取得了巨大的成就，形成了可稱之為“中國模式”的經驗。在國家推進政治、經濟、文化和社會建設中，趕超型的發展模式客觀上需要權力的擴張，但權力的“雙刃劍”效應也帶來了一系列嚴重的問題。民主的邏輯，就是權力到哪里，民主跟到哪里。因此，加強對權力的民主監督，已經成為刻不容緩的戰略選擇。支持式監督對中國經濟、社會、文化等方面的發展的確產生了非常積極的影響，但面對“經濟體制深刻變革”和“社會結構深刻變動”，尤其是“利益格局深刻調整”的局面，確實也需要深刻變革。因為，任何一種政治體制，只有當它能承受得起進步變革的要求時，這種政治體制才是值得稱道的。增加代表個人作為質詢案提出主體、建立“可質詢是原則，不可質詢是例外”的體制、明確質詢相對人的政治與法律責任、以正當程序的理念完善質詢程序等所建構的制導式質詢制度，有助于從根本上破解約束公共權力、規范政府行為、懲治和預防腐敗的難題。同時，從質詢的層面探索、實踐人大制度下執政黨執政方式民主化以及“一府兩院”工作的法治化，不失為一條激活存量民主的內聚與整合的憲政軟著陸的現代化之路。

注：

12010年6月、8月和12月，全國人大常委會分別就2009年度中央決算、國家糧食安全工作情況和國務院關于深化醫藥衛生體制改革工作情況進行了專題詢問；2011年6月、10月和12月全國人大常委會分別就2010年中央決算、國務院關于城鎮保障性住房建設和管理工作、國務院關于實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》工作進行了專題詢問。2012年4月，全國人大常委會專題詢問了國務院關于農田水利建設工作情況。

2筆者認為此次“質詢”僅是說明情況，理由如下。首先，提交機關不是按照全國人大組織法所規定的。1954年全國人大組織法第33條規定：全國人民代表大會代表向國務院或者國務院各部、委員會提出的質問，經過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務委員會提交受質問的機關。但實際過程是，“大會秘書處經與冶金部和北京市代表團聯系，定在9月2日上午請唐克部長到北京代表團說明情況”。其次，答復對象與組織法不符。受質問的機關必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會負責答復，但實際過程是，“大會秘書處按照代表的要求，請冶金部部長到代表團說明情況”。最后，“說明情況”、“印發簡報”等與組織法規定不符。全國人大組織法規定，受質問的機關必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會負責答復。但實際情形是，“請唐克部長到北京代表團說明情況”，“如果冶金部的領導同志已在別的代表團就這個問題作過說明，是否印發簡報就可以了”？因此，無論“說明情況”還是“印發簡報”等與全國人大組織法規定的“答復”都不相符。關于該事件的具體情況，參見劉政：《五屆全國人大三次會議上的質詢案》，《中國人大》2002年第22期。

3參見徐加喜、姚魏：《香港特別行政區立法會質詢權研究》，《政治與法律》2011年第10期。

4劉德學：《論行政主導體制下立法會的監督制約職能》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。

5《鄧小平文選》（第2卷），人民出版1994年版，第333頁。

6“差序格局”是社會學的概念，用在此處指政黨、國家、民意對代表的影響力各不相同。因為根據理性經濟人的算計，誰對自己的影響大，自己的選擇就會偏向哪一方。這也是我國人大監督不力的重要原因之一。

7邱家軍：《代表誰——選民與代表》，復旦大學出版社2010年版，第309-311頁。

81990年3月，江澤民同志在參加全國“兩會”的黨員負責同志會議上的講話中指出，監督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責。這種監督，既是一種制約又是支持和促進。參見全國人大常務委員會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編》，中國民主法制出版社1990年版，第624頁。李鵬指出，人大依照憲法和法律的規定，對“一府兩院”實行監督，目的是為了督促“一府兩院”把各項工作做得更好，把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這種監督，既是對“一府兩院”必要的制約，也是對“一府兩院”工作的支持和促進。參見李鵬：《立法與監督——李鵬人大日記》，中國民主法制出版社、新華出版社2006年版，前言。胡錦濤同志指出，人大監督要進一步健全監督機制、完善監督制度，增強對行政機關、審判機關、檢察機關工作監督的針對性和實效性，支持和督促它們嚴格按照法定的權限和程序辦事，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。參見胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》，《人民日報》2004年9月16日，第1版。

9Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.174.

10吳邦國：《人大監督工作要邁出新步伐》，《中國人大》2009年第10期。

11蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第770頁。

12Harris，Joseph.CongressionalControlofAdministration.Westport:GreenwoodPublishingGroup，Inco.1980.p.18.

13Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.192.

14張國慶：《現代公共政策導論》，北京大學出版社1997年版，第178頁。

15張建紅：《增強人大監督權的思考》，《人大研究》2006年第12期。

16劉政、程湘清：《人大監督探索》，中國民主法制出版社2002年版，第85頁。

17N·Wildingandp·Laundy.AnEncyclopaediaofParliament.London:Cassel＆CompanyLtd.1971.p.627.

18、20許振洲：《法國議會》，華夏出版社2002年版，第234頁，第237頁。

19Silk，P.＆R.Walters.HowParliamentWorks.London:LongmanGroupLtd.1995.p.176.

21“我們真切地希望，今后專題詢問的強制性和約束力能進一步增強，當詢問得不到滿意答復時，就應堅決依法啟動更具剛性的監督手段。”參見陳仁澤：《為專題詢問常態化叫好》，《人民日報》2012年4月27日，第5版。22張賢明：《政治責任與法律責任的比較分析》，《政治學研究》2000年第1期。

23參見尹中卿：《六國議會議事規則》，中國民主法制出版社2005年版，第13-14頁。

24蔣勁松：《議會之母》，中國民主法制出版社1998年版，第755頁。

25[英]約翰·密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1982年版，第80頁。

26《列寧全集》（第19卷），人民出版社1987年版，第215頁。