維護海員權益法律保障機制研究——從部分國家和地區履行《2006年海事勞工公約》的角度*

邵 帥,郭 萍

(1.大連海事大學法學院,遼寧大連 116026;2.煙臺海事局,山東煙臺 264000)

隨著瑞典政府于2012年6月12日向國際勞工組織遞交正式批準《2006年海事勞工公約》的法律文本,批準公約的國家達到了28個。在國際社會的共同努力下,公約向著正式生效又邁進了一大步。公約規定的生效條件有兩個,一是批準公約的國家數達到30個,二是批準公約的國家船舶總噸位占到世界船舶總噸位數的33%。目前,公約生效的第二個條件早已滿足,至2012年6月,批準公約國家的船舶總噸位數已超過世界船舶總噸位數的56%。考慮到有6個國家是在近半年批準公約的,[1]這說明近期大多數國家批準公約的國內程序已完成或接近完成,將會有更多的國家于近期遞交批準文件,基本可以肯定,公約將會在幾個月內滿足生效條件,并于滿足生效條件的12個月后正式生效。

公約自2006年訂立以來,國內許多學者均撰文對公約內容予以全面介紹并分析對中國相關行業的影響(如王秀芬教授撰寫的《國際勞工組織的船員立法趨勢及我國的對策研究》),但是鮮有對各國及地區如何履行該公約方面的介紹和分析。筆者從一些有代表性國家和地區履行公約的情況入手,提出亟待解決的相關問題及建議,呼吁政府相關部門加快立法進度,采取切實有效的措施保障海員權益。

一、國際勞工組織與《2006年海事勞工公約》簡介

國際勞工組織(I LO)成立于1919年,1946年成為聯合國專門機構,是聯合國機構中歷史最悠久,地位十分重要的專門機構。截至2012年1月,共有183個會員國,總部設在瑞士日內瓦,在世界范圍內設立了40多個分局,中國是創始會員國之一。I LO的宗旨是“通過勞工立法和開展合作,促進社會正義,維護世界持久和平”。I LO通過召集其成員國的政府、雇主和工人三方,制定勞工標準、政策和策劃實施程序,促進體面勞動在世界范圍內實現。因此三方性是該組織的特點,即該組織之下的所有會議都有政府代表、雇主代表、工人代表參加,三方代表都有獨立平等的發言權、表決權,不受國家的約束。

I LO于1920年起制定有關海員方面的國際標準,至2006年已有數十個專門針對船員的公約及其他法律文件。但隨著航運業的不斷發展,一些公約設定的標準未能得到及時更新,已無法滿足當代海員船上工作和生活的需要。I LO現有的大部分海事公約,是處理單一方面問題的文件,使得I LO成員國很難全部批準和實施相關要求,也導致I LO許多公約被批準的程度較低。同時考慮到航運業是真正的全球性產業,需要有整個行業適用的國際標準以打擊低標準船,I LO理事會于2001年開始對以往制訂的海事勞工公約及協定進行修訂合并,以期就海員生活和工作環境等相關議題提供簡明、易懂、全面的指導。經過近5年的醞釀,《2006年海事勞工公約》(簡稱《勞工公約》)終于在2006年2月23日舉行的第94屆國際勞工(海事)大會上獲得通過。I LO希望通過該公約的實施,幫助船東獲取平等的競爭環境,幫助全球120萬船員獲得體面的工作。

《勞工公約》由條款、規則和守則三部分構成。條款和規則規定了成員國的核心權利、基本原則以及成員國的基本義務。守則部分是對規則的進一步細化。它由A部分(強制性標準)和B部分(非強制性導則)組成。規則和守則被劃歸為五個領域,即標題一“海員上船工作的最低要求”[公約在船員培訓和值班方面與《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》(STCW)相銜接];標題二“就業條件”;標題三“起居艙室、娛樂設施、食品和膳食服務”;標題四“健康保護、醫療、福利和社會保障”;標題五“遵守與執行”。

二、中國加入《勞工公約》的必要性和緊迫性

隨著經濟發展,中國已經成為了航運和造船大國,批準公約后會承擔較大的履約責任,這也是中國一直猶豫是否批準該公約的原因之一。其中一些技術性和成本方面的不利分析已有學者進行了較為詳細的闡述,但如果上升到產業和國家核心利益的層次來看,確實有批準該公約的必要性和緊迫性。

中國傳統上是一個船員大國,但是這種情況已經有所變化。目前中國約有40萬人具有海員資格,其中具有高級海員資格的約13.5萬人①參見交通部副部長徐祖遠在第94屆國際勞工(海事)大會上的講話。,除去轉到陸上工作的,據推測實際在船的職業海員不到20萬人,高級海員不到7萬人。這個數量還是在國家大力發展海員教育,擴大航海類教育培訓機構規模的前提下取得的。從近幾年航海院校畢業生的雙選會情況來看,50%以上的航海院校本科生不愿意上船工作。即使選擇了船員職業,也打算在未來幾年退出該行業,預計真正能將船員作為終生職業的不足20%。[1]海員數量不再持續增長的拐點在中國或已到來。目前不少國內船東到東南亞國家聘請海員就是一個有力的佐證。

在海員數量將失去優勢的同時,海員教育的質量也不容樂觀。由于船員市場需求的巨大空缺,一些地方在師資和培訓硬件跟不上的情況下,盲目擴大培訓機構的規模,導致的結果就是犧牲教學質量,單純獲求數量。此外由于船員職業的艱苦性,目前沿海發達城市學習航海專業的學生已寥寥無幾,生源基本來自內陸經濟欠發達地區,這些長期在陸地生活的學生,絕大多數人直到實習階段才見到真正的海洋,對船舶和船上生活缺乏感性認識,大多是靠死記硬背通過考試,很難相信這樣培訓出來的學生會在國際海員市場上具有競爭力。

造成上述狀況的原因是多方面的,既有學生缺乏吃苦耐勞精神等自身原因,也有陸地賺錢機會多,船上待遇已不具有優勢等經濟原因。還有一個重要的原因導致海員數量流失和素質下降,那就是海員得不到應有的社會地位與體面的工作環境。比如:部分國內公司船員待遇一直在低端徘徊,尤其在休假期間的待遇低得可憐,還要交納各種稅費;一些小型船公司船況不佳,船上工作環境惡劣;船員勞務外派受限,需要經中介公司的“扒皮”后才可以到國外船上工作;小型船公司和船員個體投保會被保險公司拒保,因為船員屬于高風險職業,保險公司不愿開展船員意外險業務;船員利益受損時控訴無門等。

《勞工公約》的出臺其實提供了一個提升船員待遇,使他們獲得體面工作環境的大好機會,如果不能抓住機會并全面完善及修正國內海員權益保障方面的立法,海員數量質量齊下降的趨勢將可能延續,如果繼續惡化下去,將不能滿足中國航運需要,航運安全將無從保障,因此希望中國政府能夠對此引起足夠重視,并盡快制定具有戰略性的海員保護政策,并出臺相應的法律法規。

三、部分國家和地區履行勞工公約的準備情況及對中國的借鑒和啟示

履行公約實際上是國際法上“條約必須遵守原則”在締約國內的具體體現,該原則的含義是:條約生效后,締約各方應嚴格按照公約(條約)的規定,行使自己的權利并履行義務,不得隨意違反。

對《勞工公約》而言,履行《勞工公約》將會給相關各方帶來不同程度的義務負擔:對締約國來說包括制定政策法規,建立相關培訓和監督檢查機構等;對締約國的造船行業來講將要調整船舶建造標準,進行必要的技術升級等;對船公司而言需要遵守國家的具體法律規定,配套規章制度并承擔由此帶來的成本增加等。公約對不同國家的影響也是有區別的,對于航運國家和船員輸出國家來說,政府和船東履行公約所需承擔的義務要相對重一些,方便旗國家的履約責任則會相應轉嫁給實際船東國政府,從而承擔相對較輕的履約義務。

(一)部分國家及地區履行公約情況

1.利比里亞

利比里亞共和國實行船舶開放登記制度,為世界第二大(方便旗)船旗國,在該國登記的船舶合計總噸位占世界船舶合計總噸位的11.14%。利比里亞于2006年6月批準了《勞工公約》,為世界上第一個批準該公約的國家。利比里亞海事立法主要有4個層次,法律層面有利比里亞海事法(L iberian Maritim e Law);法規層面有利比里亞海事規定(L iberian Maritim e R egulations);部門規定方面有相關要求(requirements);最后一個層次是一些規范性的文件如海事通告(marine notices)和指南(guidelines)等。

履行公約的主管部門為利比里亞共和國海事局副專員辦公室,該部門有發布、實施相關法規的權利。為履行公約要求,利比里亞海事局第一時間頒布了一系列海事通告(MLC001-006)以期指導船公司、船舶經營人、船長及授權的各船級社為履行公約做好準備。具體明確了公約所涉及的主要方面的要求標準及檢查程序,詳細告訴船東應在哪些方面做好準備才能符合公約要求。實踐中,該辦公室并不負責日常具體事務,而是通過一家美國公司實施具體的履約工作,如審核、發證等,該公司名稱為利比里亞國際船舶和公司登記局(L ISCR),利比里亞政府與該登記局通過簽訂合同進行合作。

由于利比里亞船旗船舶的船東大多為國外公司,故履約工作也主要是由那些國外船東承擔,利比里亞承擔相對較輕的履約壓力。根據已公布的系列海事通告(MLC001-006),其海事當局所公布的政策基本與公約要求相一致,特別規定如下。

第一,具體實施。一是對適用范圍進行了界定。《勞工公約》對船舶和海員的適用范圍僅做了原則性要求,具體的界定范圍需要成員國明確。利比里亞海事局所作的決定是:公約不適用于為科學考察和海底資源生產而進行鉆井作業的平臺。人員適用方面,規定下列人員不視為公約所指的海員:專業引航員;港口工作人員;特邀表演者;船舶檢查員和驗船師;船舶主管;修理和維護技術人員;臨時搭乘工作人員等。二是考慮到相關檢查的協調。由于現在船舶所面臨的檢查較多,為了減少對船舶正常營運的影響,目前利比里亞海事局正在考慮在船舶海事勞工證書初次審核后,后續的檢查能夠與ISM和ISPS審核制度相協調,使相關檢查能夠集中。三是規定不同意檢查員或經授權的認可組織檢查員所做決定時,船東可直接向主管當局申訴,從而平衡了相關方權利。

第二,海員權益保護方面。基本遵照公約的規定進行要求,同時進行了細化,更具有操作性。比如在“船員就業條款與條件”部分,一是要求在就業協議中體現保障船員人權和安全保障的若干內容;二是規定船東可選擇最低休息時間機制或選擇最大工作時間機制,但禁止在船上同時使用兩種方法;三是保障海員休假期間相關待遇;四是規定了船東承擔遣返費用的幾種情形。

值得關注的是,在船上投訴方面,明確了船員在船上和向主管機關提出投訴的程序和途徑,規定:“如果投訴的問題在船上無法得到解決,海員可直接向海事勞工檢查員或經授權的認可組織檢查員,或向主管機關授權的海事副專員辦公室官員提出投訴”。這為海員維權提供了具體的途徑。

2.澳大利亞

第一,法律制度。其法律制度主要受英國殖民歷史和美國三權分立思想的雙重影響。澳大利亞屬于普通法體系,其法律包括制定法、判例法、習慣法等。國際法需要進行二次國內立法才能在澳大利亞生效。聯邦和各州的法律制度都體現了立法、行政和司法的三權分立。州議會可以就任何與所在州有關的事宜進行立法,但有效的聯邦法律可以推翻州法律。[3]

第二,法律修訂。為履行《勞工公約》,澳大利亞對相關國內法進行了必要的修訂。2011年,澳大利亞國會審議對《1912年航海法案》的修訂案,以保證這項法案和《勞工公約》的一致性。澳大利亞還會頒布一些屬于行政法規性質的航海命令,近期同時也對相關的航海命令進行了修訂。此外,一些州和領地也修改了地方法律來消除與《勞工公約》的不一致。

第三,主管部門。根據《1990年澳大利亞海事安全局法案》相關職責規定,澳大利亞海事安全局(AMSA)是公約的具體履行機構。[4]

第四,適用船舶。澳大利亞也對適用船舶進行了比公約更明確的界定,規定所有在澳大利亞注冊(包括聯邦、州和北方領土地區)的200總噸及以上的船舶不論其航程或小于200總噸的國際航行的船舶,除了專門在遮蔽水域和港內航行、與捕漁相關船舶及軍隊船舶外,都適用《勞工公約》。但是,只有500總噸及以上駛往或來自于澳大利亞以外港口的船舶要求攜帶海事勞工證書和海事勞工符合聲明。

第五,具體實施。澳大利亞主要通過船旗國監督和港口國監督來確保《勞工公約》的履行。船旗國監督方面,AMSA負責檢查和頒發國際勞工證書和國際海事符合聲明,同時AMSA已授權9個認可組織(船級社)實施一定的法定檢驗和發證。在港口國監督方面,AMSA會檢查掛靠澳大利亞港的外國籍船舶,以確保其符合C186的要求。檢查重點有:一是查看作為符合《勞工公約》初步證據的海事勞工證書和海事勞工符合聲明;二是檢查那些還沒被頒發海事勞工證書和海事符合聲明的船舶;三是檢查那些海事勞工證書和海事符合聲明顯示有缺陷或明顯與《勞工公約》不符的船舶。

3.香港地區

香港是亞太最重要的航運中心,有很多大的跨國航運公司在香港注冊,但本地注冊船員數量近十幾年逐漸減少。立法方面,香港的法律制度主要沿襲自殖民地時期的宗主國英國,1997年主權移交后,《香港特別行政區基本法》為特別行政區法律制度的憲制性文件。香港目前實施的法律包括:衡平法、普通法、《香港特別行政區基本法》《香港特別行政區基本法》附件三載列的中華人民共和國全國性法律、香港特區立法機關制定的成文法律等。海事立法方面,除了上述層面的法律外,主要是由條例組成,如第478章是“商船(海員)條例”,第434D章是“商船(限制船東責任)令”,第413章是“香港商船防止及控制污染條例”等。此外還有數量眾多的政策信函。

香港地區履約的主管部門為香港海事處。為履行公約,香港海事處正在修訂《商船(海員)條例》。2011年7月22日香港海事處針對《勞工公約》對外頒布了政策信函,具體指導船東、船舶經營人和認可組織為履行公約做好準備。根據該政策信函,香港的履約有如下特點。

第一,在船工作最低要求方面,某些規定比《勞工公約》更為嚴格和細致,比如:最低工作年齡限定為17周歲,比公約要求的最低16周歲標準要高。細化了體檢證書有效期:18周歲以下海員,體檢證書有效期1年;18周歲至55周歲海員,體檢證書有效期2年;55周歲以上海員,體檢證書有效期1年;在散化船工作的海員,體檢證書有效期1年等。

第二,船員就業、起居艙室和健康保護等方面兼顧與其它公約和國內法的銜接。如:在就業協議中規定:工作記錄中不得記載有關海員工作質量和其工資的陳述,這與國內現行的做法,即由船長給船員簽署意見是不同的。工作時間上采用的是最少休息時間,同時兼顧了公約與STCW2010的相關要求。人員配備方面,要求香港旗船按照配員證書(MSMCertificate)要求進行配員。起居艙室做了區分對待,公約生效后按公約要求建造船舶,生效之前建造的船舶則要遵守香港法律Cap.478I。健康保護、事故預防等方面要遵守香港法律Cap.478X關于船上醫療和藥品管理的相關規定,同時兼顧其它國際公約的要求。

第三,船上投訴處理程序。對于船上投訴,香港海事處公布了其聯系方式,以便船員在窮盡投訴程序而解決不了糾紛時可以通過聯系香港海事處得到最終解決,同時也規定了對船員信息的保密要求。

由于香港的法制非常健全,經濟發達,海員公會的影響也很大,同時香港有非常注重船員權益的傳統,故在香港海事處公布的文件中,并沒有大段套用公約內容,而是結合公約與自身已有的法律規定做綜合的要求,很多方面香港法律的要求甚至高于公約要求。綜上,公約生效后,盡管香港將會承擔履約責任,但其在履行公約要求方面應不存在問題。

由于一些船員輸出大國如菲律賓、印尼等目前尚未批準《勞工公約》,故沒有涉及這些國家履行公約的準備情況。

(二)對中國的借鑒和啟示

從利比里亞和澳大利亞兩個國家及香港地區履行《勞工公約》的準備情況來看,這些國家和地區均在國內立法和監督檢查等方面做好了準備。利比里亞由于是方便旗船國家,履行公約的壓力轉移到實際的國外船東,故其國內法律規定與《勞工公約》所要求的基本一致。澳大利亞屬于發達國家,其國內最大黨——勞工黨(A ustralian L abor Party),同工會關系密切,勞工權益保護一直是他們主要的努力方向,其國內法中關于勞工保障的規定要求并不比公約低,故其在履行公約方面也沒有問題。雖然中國尚未批準公約,但香港地區已經走在前面,立法和機制已經準備到位。對于中國來說,近年來盡管經濟已經發展到了一定層次,體面工作的理念在全社會也達成了進一步的共識,但立法和政策制定還是相對滯后,與形勢的發展不相適應,而其它國家和地區的成功經驗和做法則帶給中國啟示,為進一步加強對海員職業群體的法律保障,應著重考慮以下幾方面。

1.盡快批準公約

加入公約確實會帶來部分航運成本增加,操作技術難度大等不利因素,但在全球普遍接受和認可《勞工公約》的前提下,中國加入《勞工公約》是大勢所趨。與其被動加入,不如加快立法步伐,盡早為批準加入《勞工公約》做準備。早一天加入,海員就有可能早一天獲得體面的工作環境和優良的社會地位,這對避免中國海員行業過早走向衰退,進而保障整個航運產業來說是有非凡意義的。

2.改進對國際法進行國內法轉化的方式

中國與利比里亞、香港等大部分國家相類似,一般也是以先發布各類通告通知,然后逐步提高法律位階的做法進行國際法的國內法轉化,這與中國立法資源稀缺,同時履行公約任務緊迫的實際有關。但很多公約現在只停留在行政法規的層次,能提升到法律層次的公約并不多。除了存在國際法轉化為國內法時法律位階較低的問題外,中國在發文內容上也有不足。從以往頒布的文件內容來看,出臺的一些通知、通告內容通常較為粗略,以“某某公約某某日期已生效,各單位遵照執行”的字眼為多,具體執行需要查找公約條文,十分不便。而利比里亞、香港等所頒布的海事通告,內容詳盡,敘述完備,可操作性很強,這是應當借鑒之處。

3.建立建全海員權益的法律保障

海員權益保障方面的法律應該是集社會保障法、海事法與保險法等領域法律于一體的綜合法。目前國內海員方面的最高層次立法是2007年出臺的《中華人民共和國船員條例》(簡稱《船員條例》),該條例也是中國吸收《勞工公約》相關精神和要求而進行的國內立法,與其相關配套的還有一些,如《外派機構管理規定》《引航員注冊和任職資格管理辦法》及《船員服務管理規定》等。客觀地說,《船員條例》離《勞工公約》所確立的標準仍有較大距離,作為中國第一部為某一職業群體制定的行政法規,其象征意義大于實質意義。主要原因如下:一是《船員條例》實際上還是出于一種行政管理的思維慣性,主要是規定對船員如何管理和要求,只是在第四章規定了船員職業保障內容;二是即使在體現船員保障方面的一些章節,也主要規定一些最基本的職業保障要求,沒有體現出體面工作與特別優待;三是作為為船員制定的行政法規,卻缺少了最重要的船員權益受損害后,申訴、投訴等方面的救濟內容,不能不說是一大硬傷;四是在實踐中,確有違反《船員條例》,侵害船員權益的情況時,海事部門沒有有力手段維護船員權益。

目前,很多人在熱議制定《中華人民共和國海員法》或修改《中華人民共和國海商法》中船員一章,但筆者認為,現在并不缺少高位階的法律,需要的是能夠轉變思路,切實站在海員利益的角度而非繼續遵循行政管理的思維慣式,制定一些切實反映船員利益訴求的法律。

4.轉變目前的外派模式

出于對船員監督管理的目的,中國現行的外派船員模式是,船員與中介公司簽約,中介公司收取中介費,然后派到國外船上工作。且不說收取中介費與《勞工公約》要求A 1.4第3款“不得向海員收取就業介紹費用”的要求不相符,這種模式下還會給船員的權益保護帶來很多法律上的麻煩。主要原因在于,船員是與中介公司簽勞動合同,而中介公司與國外船公司簽勞務合同,涉及三方當事人,這種模式遭人詬病已久,是最不利于保護船員權益的。由于作為雇員方的船員個體與作為雇主方的國外船公司無直接合同關系,在船員權益受損進行訴訟時,國外船公司常會以與船員無合同關系而拒絕應訴,而國內中介公司往往賠償能力很弱,船員常常陷于無助的境地。筆者建議從深層次改革現有外派模式,還中介公司以本來面目,只提供信息服務和政策咨詢,進一步開放國內船員的外派市場。

5.通過保險業對船員進行保障

《勞工公約》規則4.5規定了船員應被覆蓋的社會保險項目,但在中國,由于越來越多的海員成為自由職業者,并沒有固定的單位,社會保險體制可能無法完全覆蓋整個群體。公約也提倡通過私營保險的方式對海員提供進一步保障,但船員職業屬高風險行業,中國很多保險公司是不受理船員意外傷害保險的,尤其是對個體船員和小船公司的船員,所以小船公司只能參加國外的保賠協會保險,而在目前經濟不好的環境下,所投的保額也是十分有限的。這對于船員來講是十分不公的,既從事著高危的行業,又得不到基本的保障,如何讓他們安心?建議國家成立中小船東保賠協會,以解決中小船公司船員保險的問題,或是更進一步,由國家成立基金作為保障,引導國內保險公司開展船員保險業務。

6.擴大工會影響和作用

《勞工公約》能夠得以推出,也與勞工組織這一全球性“工會組織”的大力主導是分不開的,而國內工會的獨立性不強一直是制約其發揮作用的原因。當發生涉及海員的糾紛時,海員個體無疑是弱勢一方,尤其是糾紛發生在國外時,這時只有工會最有資格出面協調,充當海員的代言人。而且國際范圍內由工會出面解決問題也可減少由政府出面所帶來的政治敏感性。建議國內工會逐步承認國際運輸工人聯合會(ITF)等國際工會組織,并參與其活動,以便能在全球范圍內維護中國海員的權益。

7.改進船舶建造規范標準

對于國內造船,應按《勞工公約》標準,修訂船舶建造規范,增加改善生活和娛樂設施等強制性規定,改善船員在海上的工作生活條件。

8.對船員待遇進行政策性傾斜

為鼓勵年輕人從事海員職業,國家可在稅收、補助等方面對海員進行政策性的傾斜。

9.調整海事機構職責

在中國,海事機構主管船員的培訓、考試與發證,但職業保護與就業保障卻是勞動部門的職責,在船員的待遇和工作保障方面出現了一定的管理空白,而《勞工公約》的監督則體現在海事部門的船旗國監督和港口國監督(PSC)機制中,建議通過深入研究,對相關部門的職責界限進行重新劃定,以保障海員的切身權益。

四、結語

應當承認,與中國目前的海員大國地位相比,中國對海員切實的權益保障和社會尊重還是不夠。通過立法和政策調整,給予海員應有的關懷和權益保障確實是立法者和權力部門應該認真思索的。即將生效的《勞工公約》,在帶來轉變契機的同時也帶來很多啟示,如果能早日批準并實施《勞工公約》,參考借鑒其它國家和地區的成功做法,將是中國廣大海員的一大福音,對保障海員切身權益,改善海員工作環境,提高海員社會地位,促進更多年輕人從事這一職業,進而保障國家航運安全都有著重要意義。

[1] ILO.Maritim e L abour Convention[EB/OL].[2011-12-26].http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labourconvention.

[2]顧劍文.我國船員資源與船員市場發展狀況[N].中國水運報,2005-08-29(7).

GU Jian-wen.Development of seafarer resources and seafarer market in China[N].China Water Transport,2005-08-29(7).(in Chinese)

[3]Law and justice[EB/OL].[2011-12-27].http://australia.gov.au/topics/law-and-justice.

[4]A ustralianMaritime Safety A uthority[EB/OL].[2011-12-27].http://www.infrastructure.gov.au/department/statements/2011—2012/budget/am sa1.aspx.