關于社區矯正法律監督若干理論問題的探討

文◎周 偉

關于社區矯正法律監督若干理論問題的探討

文◎周 偉*

社區矯正法律監督是人民檢察院依法履行刑罰執行活動法律監督職責的重要組成部分，也是人民檢察院參與社會治安綜合治理、深入推進“三項重點工作”的重要內容。做好社區矯正的法律監督工作，對于保證社區矯正依法公正進行，保證非監禁刑罰正確執行，預防和減少重新犯罪，促進社會和諧穩定具有重要意義。然而，政策和法律的原則性授權無法解決現實中的困難與問題。原則性規定的落實，需要制度、機制來保障，而制度、機制的建立必須以理論為先導。

一、社區矯正法律監督的概念與特征

（一）概念

社區矯正法律監督是在監外執行檢察的基礎上發展起來的。監外執行檢察，是指人民檢察院對公安機關對被管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋和暫予監外執行的判決、裁定和決定的執行活動是否合法，依法實行監督；也包括對人民法院、監獄、看守所的法律文書送達和罪犯交付執行是否合法，依法進行的監督。但究竟何謂社區矯正法律監督，無任何規范性文件和學理解釋予以明確。

結合七年多監外執行與社區矯正法律監督的實踐，筆者認為：社區矯正法律監督，是指在全國試行社區矯正工作中，人民檢察院依據法律賦予的職權、按照法律規定的程序，對公安、法院、司法行政機關在社區矯正過程（交付矯正、矯正過程、變更與終止矯正）中開展社區矯正工作（教育矯正、監督管理、幫困扶助）的執法、司法活動是否合法進行的監督，以保證社區矯正的依法公正實施的活動。社區矯正法律監督是檢察權的有機組成部分，是刑罰執行與監管活動監督的重要表現形式，體現了權力對權力的制衡，有利于人權保障的落實和司法公正的實現，有利于和諧社會的構建。

（二）特征

1.監督性質的憲政性。檢察機關是憲法規定的“國家的法律監督機關”。社區矯正法律監督，是通過對各個矯正主體在實施社區矯正的各個環節上，遵守、執行和適用法律的具體情況進行監督，運用法律監督權來追訴嚴重違法的行為，督促糾正不公正的司法裁判，保障社區矯正依法公正實施。這是在社區矯正法律的實現過程中是最具現實性的、最直接的監督，與黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、輿論監督和人民群眾監督的本質區別所在。

2.監督主體的唯一性。人民檢察院依法獨立行使檢察權，檢察權的本質是法律監督權，因此，對社區矯正法律監督的主體只能是人民檢察院，而不能是其他任何機關、團體和個人。

3.監督的對象多元性。根據現行法律規定，監外執行的執行機關是公安機關。但根據“在全國開展社區矯正試點工作的通知”規定，實際上是司法行政機關在行使對社區服刑人員的執行、監督和考察權，因此，在法律未進行修訂之前，將司法行政機關稱作是社區矯正的工作主體。與此同時，在一些地方（如上海、重慶等地）人民政府又通過政府購買服務的方式，將對社區服刑罪犯的部分教育矯治、監督管理工作發包給某些社會組織，屬于政府授權行使部分公共管理職權的單位。因此，公安機關、司法行政機關和上述被授權組織及其工作人員屬于廣義的“執行機關”，承擔著執行“社區矯正”的工作職責。同時，社區服刑人員的交付執行、更變執行和終止執行，還涉及到法院、監獄、看守所等機關和部門的職責，因此它們也會成為社區矯正的監督對象。

4.監督范圍的廣泛性。社區矯正同監獄行刑一樣，以教育改造罪犯為目的，以降低重新違法犯罪為首要標準，因此，各種教育矯正措施的實施，也屬于執法行為之列。從對社區服刑人員的又犯罪情況分析看，“三無人員”（即無家可歸、無親可投、無業可就）是實施又犯罪的高發群體，要降低再犯風險、減少重新違法犯罪，必須落實幫困扶助之職責。雖幫困扶助是類似福利性質的措施，但它與監督管理、教育矯正相輔相成。沒有幫困扶助之落實，監督管理難度很大，教育矯正就會陷入單純的說教和思想教育，根本起不到任何作用。因此，對列入社區服刑人員個案矯正方案的幫困扶助措施的落實，也是矯正主體應履行的法定職責，當屬于檢察監督的范圍。

5.監督手段的專門性。糾正違法和檢察建議是檢察機關實施法律監督的重要法律手段。針對社區矯正活動中出輕的違法情況（如出現脫管、漏管情況，應當收監未收監等），應向執法機關提出糾正違法。針對社區矯正工作的執法不規范、管理監督不嚴格、工作制度不健全等可能影響社區矯正工作順利開展的傾向性、苗頭性問題，可向執法機關及其主管部門提出檢察建議。對發生在社區矯正中的職務犯罪應進行立案偵查，嚴懲司法腐敗和失職瀆職犯罪，維護嚴格執法、公正司法。對社區服刑人員又犯罪行使立案監督、偵查監督、批準逮捕、提起公訴和抗訴等。

6.監督職權的有限性。檢察機關對社區矯正的監督是其履行法律監督職能的重要內容，其本身并不直接參與社區矯正活動，也不涉及社區矯正中的實體性事務，而是作為一個外部權力，對具有行刑權主體的執行活動進行監督。社區矯正法律監督相對于社區矯正，具有間接性、程序性的特點，其監督權的實現，一定程度上受到被監督對象自我糾正程度的影響。不應盲目追求擴展監督的范圍，也不應盲目追求監督的強制力。

7.監督效力的法定性。社區矯正法律監督，按照法律的規定要產生一定的法律效果。對于查辦職務犯罪和對社區服刑人員又犯罪訴訟監督權，依照刑訴法必然產生特定的法律效果；對于提出的糾正違法通知和檢察建議，執法機關也需依照中央政法五部門《關于加強和規范監外執行工作的意見》（以下簡稱 “中央五部門意見”）中的規定執行。

（三）社區矯正法律監督與監外執行法律監督的異同

社區矯正法律監督是傳承監外執行法律監督的經驗基礎上，開展的一種新的非監禁刑罰執行活動的監督。兩種的區別主要有：

1.依據不同。監外執行法律監督可以依據現行的法律、法規、規章和司法解釋開展工作，但社區矯正法律監督除了要合理吸收上述法律監督的依據外，還要依據“試點通知”的精神，結合司法部和地方人大有關社區矯正的規范性文件開展監督工作。

2.監督的對象不同。監外執行執行機關是公安機關，而社區矯正的主要執行機關是司法行政機關。因此，監外執行的監督對象是公安機關，而社區矯正的監督對象除了公安機關外，主要是司法行政機關。

3.監督的內容不同。監外執行法律監督，主要監督的是交付執行和監督管理活動，而社區矯正法律監督除此之外，還要對教育矯正、幫困扶助的合法性進行監督，對于矯正方案不科學、教育矯正措施不落實的情況，要及時提出檢察建議，督促執行機關加以改進。

4.作用不同。監外執行法律監督主要是保證執行主體對罪犯的監督管理到位，防止出現脫管、漏管，減少罪犯的重新違法犯罪；但社區矯正法律監督除上述作用外，還具有支持執行主體和社會團體對社區矯正對象實施教育矯正、幫困扶助，強調的是改造罪犯，維護罪犯的合法權益不受侵權之作用。

二、社區矯正法律監督的價值目標

（一）刑罰目的實現的鞏固

刑罰的過程由制刑、求刑、量刑和行刑幾個前后相續、環節相扣的階段所組成。行刑階段作為刑罰實現過程中的最后一環，既是刑事訴訟活動的必然歸宿，也是刑罰目的實現的階段。社區矯正作為一種非監禁刑罰執行方式，由于在我國是一個新生事物，其法律體系還有待完善，因此在社區矯正活動中出現偏差和不公正的可能性大大增加。法律監督權的介入，可以促進社區矯正主體依法執行刑罰，確保對罪犯的處罰得到全面、正確的落實，對罪犯的教育改造能夠科學、合理的進行，最終實現刑罰的目的。

（二）司法人權保障的落實

社區矯正是將罪犯置于社區進入行刑與改造，必然面臨著行刑經濟、再社會化的功利追求與社區安全的現實關切之間的緊張與沖突。其一，社區服刑人員由于其特殊的身份，容易受到來自社會各方面的歧視，受到來自不正確執法的侵犯；其二，受害人及其家屬由于未將侵害人判處入獄，而產生負面情緒，特別是其受損利益未得到有效的彌補時更為突出，會產生強烈的對司法公正的不信任感；其三，社區里的居民可能會由于其周圍有罪犯在一起共同生活而產生不安全感，如果出現社區人員重新違法犯罪時，則會對社會、社區造成直接的損害。因此，作為法律守護人的檢察官，通過加強法律監督，制止和糾正違法侵權、執行偏差，保證社區矯正的依法正確實施，落實好多方利益的平衡和多方權利的維護。

（三）社區矯正試行的檢討

社區矯正剛步入全面試行階段，還存在法律和制度的不健全，工作中問題與困難待解決、工作成效需檢驗等諸多情況。檢察機關通過加強社區矯正的法律監督，能夠客觀、公正、全面、及時地將相關情況進行匯總與反饋，幫助相關部門完善工作機制，督促矯正主體及相關部門加強、改進執行工作，推進社區矯正立法進程，使社區矯正這一非監禁刑罰執行制度符合中國國情與科學發展的要求。

（四）公平正義維護的促進

通過社區矯正法律監督，促進矯正主體的矯正活動依法規范進行，一方面使有關監管措施落實到位，確保刑罰內容落實到位，彰顯刑罰報應性、功利性背后的公平正義觀念；另一方面，通過以權力制約權力，防止矯正權被濫用而產生司法腐敗，并為罪犯的權利保障提供救濟機制，來反映社區矯正活動本身的公平正義。

三、社區矯正法律監督的基本功能

（一）保障性功能

作為法律監督機關的人民檢察院，其最基本和重要的功能就在于它為國家和社會行為的合法性提供了根本性的法制和運作的保障。這種保障性功能在社區矯正活動中主要體現為：其一，為各種公安、司法行政機關對社區服刑人員的教育矯正、監督管理、幫困扶助等執法活動以及刑罰變更執行活動提供合法性保障和監督；其二，對上述國家公職人員的職務行為提供合法性的保障和監督；其三，對社區服刑人員、被害人、社區公民以及參與社區矯正活動的法人和社會團體、組織的私人和集體行為提供合法性保障和監督。法律賦予了檢察機關對社區矯正活動中的違法情形予以制止和糾正的方法、手段，對職務犯罪可以立案追究的偵查權。這樣監督是憲法與法律賦予的，是國家意識的體現，任何其他法律機關、組織和個人都必須服從這種規制，以保證國家法制的統一和正確實施。

（二）疏通功能

社區矯正涉及交付執行、矯正活動、刑罰變更執行、終止執行全過程，涉及到公、檢、法、司乃至社會治理綜合治理各部門間的工作銜接。在現在監外執行與社區矯正并存，執法主體與工作主體職責交叉的背景下，各部門間工作銜接不暢，監督管理乏力，教育矯正不到位的情況普遍存在，檢察機關通過法律監督起到了其他機關無法替代的疏通協調作用。具體表現為：一是在交付執行環節，針對決定機關與執行機關之間交接工作脫節問題，檢察機關可以通過內、外部協調機制，打通地區和部門間信息不暢的關節，監督法律文書和罪犯交付執行到位，防止漏管發生。二是在社區矯正活動中，由于法律法規的不健全甚至相互沖突以及各種人為因素的作用，往往使司法行政機關和公安機關間的工作銜接，以及監督管理、教育矯治的各個階段的運行發生了阻滯的現象不可避免，就需要疏通。檢察機關通過法定的職責發出檢察建議書等職權加以疏通，保證各盡其責，又相互配合。三是在查辦社區服刑人員又犯罪案件中，依法定程序在刑事偵查和審判機關以及執行機關之間駕起疏通的橋梁。四是體現刑罰變更執行、終止執行流程中，通過檢察機關的同步監督，確保各部門依據法定條件和程序依法辦理。

（三）救濟功能

法律和法治的根本要求之一，就是“有權利，必有救濟”。紙上的權利和自由無論規定得多么詳備和周全，最終還是要通過具體的和能夠實際運行的法律制度和機制來加以保障和實現。在社區矯正中，法律監督一方面通過對行刑權的監督，防止其濫用來保護社區服刑人員的合法權利；另一方面，也通過“檢務公開”等多種形式受理社區服刑人員、被害人等舉報、控告、申訴，認真對待、及時處理反映的問題，切實維護他們的未被剝奪和限制的合法權益。同時，還應重點同步跟蹤監督青少年犯等重點社區服刑犯的教育矯正、幫困扶助等措施的落實情況，切實維護特殊群體的合法權益。盡可能救濟的手段有些是消極的，但保障人權的立場上卻具有積極意義。

（四）教育功能

《人民檢察院組織法》第四條明文規定，人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于祖國，自覺遵守憲法規定法和法律，積極同違法行為作斗爭。我國的社區矯正是在政府主導下、吸納社會力量參與、在社區開展的一種監督管理、教育改造罪犯的一種行刑方式，涉及的環節和方面多，影響大。通過檢察機關對社區矯正行使法律監督職權，就會向公民個人、社團組織、國家機關、國家公職人員傳遞什么是合法的信息、什么是違法的甚至是犯罪的信息，起到了法制教育和犯罪一般預防的作用。

四、基本原則

（一）依法監督與適度監督并舉

依法監督，就是檢察機關在進行社區矯正監督時，必須按照法律規定的程序在法律規定的職權范圍內按照法律規定的方式進行，不能超越法律的規定。這是檢察機關開展社區矯正監督的首要原則。在依法監督的前題下，應當根據違法行為的性質和程度、選擇適當的監督方式，堅持“公正優先、兼顧效率”，堅持法律效果與政治效果、社會效果的有機統一，做到監督到位。這就要求：其一，在社區矯正監督中，既要做到堅持原則、敢于監督，又要注意講究方式、注意方法，要適時又適度，嚴肅又文明，努力獲得被監督機關的認同和接受，做到善于監督。其二，社區矯正目前至今后一個較長時期仍處于試行階段，相關立法有待制定，有關制度需要建立和完善，因此，在堅持依法監督和規范監督的同時，要積極探索健全和完善對社區矯正監督制約的機制，完善監督的范圍、程序和手段，創新監督的方式、方法和措施。其三，要突出重點，注重實效。限于檢察機關法律監督的地位 （是針對社區矯正活動中的違法情況的最后糾錯手段）、法律監督效力的有限性（一般是啟動相應的法律救濟程序或提出相應的違法糾正意見，而不是直接去糾正違法，檢察監督不能代行執行權）以及檢察機關監督力量的有限性，應當注意要在動態跟蹤、全面掌握社區矯正活動情況的基礎上，緊緊抓住重點環節（如交付執行、變更執行）、重點對象（如再犯可能性較大社區服刑人員、未成年犯）、重點問題（如執法不嚴、司法不公、司法腐敗）開展監督。

（二）分工負責、互相支持

政法各部門雖分工不同，但根本目標一致，都在各自職權范圍內嚴格執行法律。人民檢察院加強社區矯正監督，目的是督促和支持有關機關嚴格依法行使職權，確保法律得到正確實施，維護法制的統一、尊嚴和權威。監督是支持的手段，支持是監督的目的。因此，一方面要通過提高發現違法、糾正違法的能力，并將糾正違法與查辦司法人員職務犯罪有機結合起來，保證監督到位；另一方面，要支持與社區矯正工作有關的政法各部門的工作，主動加強與政法各部門的聯系和溝通，建立協調協作機制，通過建立健全不同層次的聯系會議制度、信息共享制度，共同研究解決社區矯正工作中遇到的問題。在糾錯方式上，要將檢察監督與各個部門內部自我糾錯機制有機地結合起來，充分依靠各部門自身的工作來糾正違法情況而不是越俎代皰，代行其他機關的權力，做到監督到位不越位。

（三）公開公正、接受監督

檢察機關作為法律監督機關，只有做到自身正、自身硬、自身凈，以公開促公正贏公信，獲得監督公信力，才能理直氣壯地監督別人。因此，需要檢察機關加強自身執法辦案活動的監督制約，并用比監督別人更嚴的要求監督自己。為此，必須完善檢務公開制度，提高自身執法辦案活動的透明度，自覺接受人民群眾的監督；要加強上級院對下級院的巡視工作，嚴格落實執法過錯責任追究制度；要健全執法規范，完善流程管理，形成對執法活動和檢察人員全方位、全過程的監督。

（四）社區矯正法律監督與監禁矯正法律監督相互銜接

檢察機關要加強對兩種矯正工作的監督，推動社區矯正與監禁矯正相互銜接、相互完善。一要加強對監禁矯正的監督，保證符合法定條件的罪犯能獲得假釋、暫予監外執行的機會，提高罪犯的改造積極性，保障罪犯的合法權利；二是對違反監外執行與社區矯正有關“監外五種人”監督管理法律、法規、規章要求，符合收監執行條件的社區服刑人員，要監督有關機關依法收監，體現刑罰報應性，維持社會的和諧穩定。

五、檢察機關的職責與任務

（一）職責

檢察機關在社區矯正工作中的定位是監督者，需要履行下列職責：對法院、監獄、看守所將社區服刑人員交付執行活動是否合法實行監督；對社區服刑人員變更矯正（如減刑、收監執行）和終止矯正活動是否合法實行監督；對公安機關、司法行政機關管理監督、教育矯正社區服刑人員的活動是否合法實行監督；對公安機關、人民法院、監獄、看守所對社區服刑人員適用社區矯正是否合法實行監督；受理社區服刑人員的申訴、控告，依法維護其合法權益；對社區矯正活動中的職務犯罪案件立案偵查，開展職務犯罪預防工作；其他依法應當行使的監督職責。

（二）任務

通過履行上述職責，完成社區矯正法律監督的根本任務是，通過糾正社區矯正活動中司法、執法機關的違法行為，保證社區矯正的依法、公正進行。具體包括以下任務：糾正違法與查辦和預防職務犯罪；監督各部門依法履行職責；促進各政法部門在社區矯正中的工作銜接；保障社區服刑人員的合法權利；保證相關法律法規的正確實施。

*最高人民檢察院監所檢察廳副廳長[100726]