關(guān)于行政檢察工作的幾點思考

文◎田 凱*

關(guān)于行政檢察工作的幾點思考

文◎田 凱*

行政檢察，是指檢察機關(guān)對行政訴訟行為以及和行政訴訟相關(guān)聯(lián)行政行為開展的專門監(jiān)督活動。和檢察機關(guān)對刑事訴訟、民事訴訟監(jiān)督一樣，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，也有權(quán)對行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督。過去，我們簡單將行政檢察和民事檢察歸并在一起，稱之為民事行政檢察，事實上，二者之間有著本質(zhì)的區(qū)別，二者合并一起開展工作既不利于民事檢察的發(fā)展，更不利于行政檢察的發(fā)展。為有利于開展行政檢察工作，我們有必要對行政檢察的相關(guān)問題加以認(rèn)真思考。

一、開展行政檢察工作的必要性

行政檢察是檢察機關(guān)基于行政訴訟和行政訴訟有關(guān)的行政行為的監(jiān)督，開展這項工作很有必要：

首先，對構(gòu)建和諧社會、推動三項重點工作的深入開展是非常有必要的，它通過受理群眾反映的和行政訴訟有關(guān)的行政違法行為的審查，通過訴訟或者通過其他監(jiān)督手段，化解社會矛盾，減少不和諧因素，實現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的目的。

其次，開展行政檢察工作，是對檢察機關(guān)憲法定位的回歸，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，主要是公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督，這樣才體現(xiàn)中國憲法建構(gòu)下檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。

三是開展行政檢察工作是檢察機關(guān)發(fā)展的未來方向。除了開展職務(wù)犯罪偵查體現(xiàn)對國家權(quán)力的監(jiān)督外，我們還通過批準(zhǔn)逮捕、公訴、立案監(jiān)督等對公安機關(guān)的刑事訴訟活動的監(jiān)督，這是檢察機關(guān)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)。除此之外，我們還通過公訴、抗訴、糾正違法等對刑事審判進(jìn)行監(jiān)督，通過抗訴等對民事和行政審判進(jìn)行監(jiān)督。隨著法官素質(zhì)和審判質(zhì)量的提高，審判權(quán)威在逐步樹立，檢察機關(guān)對于審判的監(jiān)督今后會逐漸縮小。而對行政檢察工作來講，監(jiān)督行政行為是一個非常有必要而又持久的工作。

二、開展行政檢察工作需要把握的幾個問題

行政檢察工作目前和民事檢察工作合并在一起，沒有獨立開展，將來開展工作時要注意以下幾個問題：

第一，明確一個定位。開展行政檢察要明確定位，立足中國國情，吸取檢察工作開展多年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，定位適中。

檢察機關(guān)開展的法律監(jiān)督很大程度上屬于訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督要全面開展，開展行政訴訟的監(jiān)督是應(yīng)當(dāng)?shù)模@屬于行政檢察的基本職能。除此之外，正如行政訴訟只是解決行政糾紛的一種手段一樣，行政控告、行政申訴、行政復(fù)議等也是解決行政糾紛的手段，行政檢察對此進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)屬于應(yīng)有之義。

當(dāng)然，行政檢察開展起來，職能范圍是廣泛的，為適應(yīng)這一定位，檢察機關(guān)內(nèi)部未來也有一個功能整合問題。目前檢察機關(guān)一些部門履行職能時和行政機關(guān)關(guān)系緊密，他們也都開展了相應(yīng)的聯(lián)系活動，比如偵查監(jiān)督部門開展的和行政執(zhí)法機關(guān)相銜接的活動，反瀆職侵權(quán)部門、預(yù)防部門等都開展了相應(yīng)的活動，這些職能是不是要整合到一個行政檢察工作中來？有待思索。

第二，防止兩個傾向。行政檢察尚未獨立開展，如果開展起來，在明確定位的基礎(chǔ)上，首先要反對兩種思想：

一是貪大求全思想。有些同志一味要求模仿前蘇聯(lián)和現(xiàn)俄羅斯檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”做法，要求我們檢察機關(guān)按此開展行政檢察，這種思想是理想化的，實踐中也是有害的，會使我們年輕稚嫩的行政檢察事業(yè)被掐死在萌芽之中。

二是自我封閉思想。有的同志僅僅從訴訟監(jiān)督的角度出發(fā)，認(rèn)為行政檢察就應(yīng)該和刑事訴訟、民事訴訟的檢察監(jiān)督一樣，只要搞好行政訴訟的檢察監(jiān)督才是本職工作。這種觀點是狹隘的，即使是法院，在行使審判權(quán)過程中，也有權(quán)發(fā)出司法建議，對發(fā)現(xiàn)的針對案件中有關(guān)單位和管理部門在制度上、工作上所存在的問題，建議他們健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，進(jìn)行科學(xué)管理，建議他們改進(jìn)和完善管理工作。這說明，延伸檢察職能，通過開展行政訴訟相關(guān)聯(lián)的行政行為的檢察監(jiān)督，符合黨和國家的需要你，符合社會發(fā)展的需要，這樣行政檢察也就有了生機和活力。

第三，聯(lián)合三個力量。行政檢察開展起來，一定要循序漸進(jìn)，多爭取一些支持的力量，盡量減少制肘的聲音。

——聯(lián)合各級黨委。開展行政檢察要征得各級黨委的支持，為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展，構(gòu)建良好的發(fā)展環(huán)境和穩(wěn)定的社會氛圍是各級黨委十分看重的，對于一些侵害群眾利益、與民爭利的違法的行政行為，各級黨委是堅決反對并要求治理的。行政檢察首先要征得黨委的支持，這樣開展工作會有更強大的生命力。

——聯(lián)合各級人大。各地人大評議民行檢察工作，都十分贊賞檢察機關(guān)的監(jiān)督成效。而且，一些省級、市級人大常委會也出臺了相關(guān)的立法和規(guī)范性文件，支持檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，這是很好的開端，要鼓勵全國各級檢察機關(guān)繼續(xù)進(jìn)行探索尋求各級人大常委會的支持，為未來的行政檢察的立法創(chuàng)造環(huán)境。同時檢察機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督，也要提請人大常委會審查監(jiān)督，這也需要人大機關(guān)共同完成。

——聯(lián)合審判機關(guān)。審判機關(guān)和檢察機關(guān)在我國同為司法機關(guān)，既是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，也是相互配合制約的關(guān)系，兩家更需要相互合作共同發(fā)展。開展行政檢察，審判機關(guān)和檢察機關(guān)是可以密切配合的。審判機關(guān)對行政機關(guān)的有效判決，檢察機關(guān)支持，對于確有錯誤的判決，檢察機關(guān)抗訴。除此之外，對于侵害公益的違法行政行為，檢察機關(guān)公訴到法院，法院審理，檢察機關(guān)和審判機關(guān)共同監(jiān)督行政機關(guān)，這是一種合作的關(guān)系。未來檢察機關(guān)嘗試行政公訴的突破，必須要審判機關(guān)的密切配合，這是我們要爭取的合作力量。

第四，探索四項職能。

探索行政檢察工作，在結(jié)合以往開展多年的民事行政檢察工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》、《人民檢察院民事行政案件抗訴案件辦案規(guī)則》等法律法規(guī)，可以探索四項職能：

一是行政抗訴。這是行政檢察的基本職能，對確有錯誤的行政判決和裁定進(jìn)行抗訴，開展這項工作，要開拓眼光，不僅對審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，還要對立案行為進(jìn)行監(jiān)督，對于該立案而沒有立案的行為要督促法院立案，對于不該立案的要督促法院終止審理。同時要對審判前的訴訟保全等行為開展監(jiān)督。

二是行政公訴。這是檢察機關(guān)公訴職能在行政訴訟領(lǐng)域的自然延伸，是體現(xiàn)檢察職能監(jiān)督行政權(quán)的最有效手段。檢察機關(guān)可以依職權(quán)或者受理對侵害公益的違法行政行為的申訴控告，通過調(diào)查，確認(rèn)行為違法后，設(shè)定一個前置程序，在法定期限內(nèi)對行政機關(guān)提出糾正的建議（即第四項職能），如果沒有糾正或者沒有回復(fù)，檢察機關(guān)可以對抽象行為行為提請同級人大常委會審查決定，對具體行政行為起訴到法院。

三是對行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督。行政訴訟執(zhí)行不僅指人民法院行政訴訟裁判的執(zhí)行，也包括非訴執(zhí)行，行政檢察不僅要對行政訴訟的執(zhí)行監(jiān)督，也要對行政機關(guān)非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，既要監(jiān)督非訴執(zhí)行申請的合法性，對其合法的申請監(jiān)督法院有效執(zhí)行，也要對不合法的申請聯(lián)合法院予以駁回。同時要求行政機關(guān)糾正其違法行政行為。

四是對違法行政行為的糾正。糾正違法行政行可以視為行政公訴中一個前置程序，當(dāng)然也包括行政抗訴過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的糾正。可以分為對抽象行政行為和具體行政行為的糾正兩種。對于抽象行政行為，目前可以開展對行政規(guī)章以下 （不包含行政規(guī)章）抽象行政行為的監(jiān)督，檢察機關(guān)可以就有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確認(rèn)違法后，首先可以向有關(guān)機關(guān)發(fā)出要求糾正的檢察建議，如果在法定期間內(nèi)沒有回復(fù)或者沒有糾正，檢察機關(guān)提請本級人大常委會進(jìn)行審查決定（違憲、違法）。對于違法具體行政行為，要限制在圍繞行政公訴和行政抗訴進(jìn)行，圍繞侵害公益，通過檢察建議手段開展工作。這如同法院司法建議一樣，是檢察機關(guān)立足檢察職能，積極促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的生動體現(xiàn)，是檢察機關(guān)為大局服務(wù)、為人民司法轉(zhuǎn)化為切實的具體行動，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了有力的司法保障。

*國家檢察官學(xué)院河南分院［450006］