指定居所監視居住法律監督初探

文◎黨廣鎖 趙麗萍

指定居所監視居住法律監督初探

文◎黨廣鎖*趙麗萍**

修訂后的刑事訴訟法將于明年1月1日起正式實施，如何準確理解和正確開展對指定居所監視居住的決定和執行的法律監督，如何制定完備的指定居所監視居住法律監督配套細則，將是檢察機關面臨的緊迫課題，筆者擬對此提出一些粗淺的探討，以期為司法的進一步完善積極建言。

一、關于指定居所監視居住的案件范圍

修訂后的刑事訴訟法第73條第1款規定“監視居住應當在犯罪嫌疑人、被告人的住處執行；無固定住處的，可以在指定的居所執行。對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級人民檢察院或者公安機關批準，也可以在指定的居所執行”據此，指定居所監視居住的案件范圍應當有兩類：一是根據犯罪嫌疑人、被告人是否有固定住所進行限定，對于犯罪嫌疑人、被告人無固定住所，而又符合修訂后的刑事訴訟法第72條規定的監視居住條件的，可以采取指定居所監視居住，因為犯罪嫌疑人、被告人無固定住所這種情形非常少，因此其適用也將很少；二是根據案件性質和社會危害程度以及保障偵查需要進行限定，對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，可以采取指定居所監視居住，這是指定居所監視居住主要針對的情形。指定居所監視居住不僅是保障刑事訴訟的需要，也必然涉及錯誤決定和執行的國家賠償及審判后的刑期折抵等問題，明確其適用的案件范圍，對于我們認真領會修訂后的刑事訴訟法立法意圖，準確執行法律，充分尊重和保障人權具有重要意義。

二、指定居所監視居住的決定和執行機關

修訂后的刑事訴訟法規定了人民法院、人民檢察院和公安機關對于符合逮捕條件、具有五種情形之一的犯罪嫌疑人、被告人以及符合取保候審條件但又不能提出保證人或交納保證金的犯罪嫌疑人、被告人，可以采取監視居住。同時又明確規定監視居住由公安機關執行。由此可以看出，人民法院、人民檢察院和公安機關都有權對符合條件的犯罪嫌疑人、被告人決定監視居住；對犯罪嫌疑人、被告人的監視居住無論是由哪個機關決定的，都必須交由公安機關執行。

法律明確規定，人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行是否合法要實行法律監督，明確指定居所監視居住的決定和執行機關，就明確了檢察機關對指定居所監視居住進行法律監督的對象。那么，具體到指定居所監視居住的執行機關而言，從法律規定看其執行機關仍然是公安機關，這是很明確的。確定指定居所監視居住的決定機關，需要結合其適用的案件范圍具體而定：一是對于犯罪嫌疑人、被告人無固定住所，而又符合修訂后的刑事訴訟法第72條規定的監視居住條件的，有權決定指定居所監視居住的機關應當是人民法院、人民檢察院和公安機關，可適用于任一訴訟階段，當然這是一種非常少的情形；二是對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，法律明確規定其決定機關是人民檢察院和公安機關，其僅適用于案件偵查階段，是指定居所監視居住的主要情形。由此我們可以明確指定居所監視居住的決定和執行機關，這對于我們依照法律正確開展指定居所監視居住的法律監督工作具有重要意義。

三、承擔指定居所監視居住法律監督職能的部門

指定居所監視居住是修訂后的刑事訴訟法增加規定的新制度，且法律規定人民檢察院對指定居所監視居住的決定和執行進行法律監督。那么對于檢察機關而言，由哪個部門承擔對指定居所監視居住的法律監督職能呢？眾所周知，指定居所監視居住入法，其意義在于盡量減少羈押以保障犯罪嫌疑人、被告人的人權并且保障偵查工作的需要，其產生應當是從原來的逮捕適用中分離出來的一種情形。且從前述分析中，可以看出指定居所監視居住主要適用于刑事偵查階段。從檢察機關內部職能承擔劃分情況看，偵查監督部門承擔對逮捕的審查批準、審查決定職能，承擔對偵查機關和本院偵查部門偵查活動是否合法的偵查監督職能，承擔立案監督職能等，所有這些職能的履行都處于對偵查階段，偵查監督部門履行這些職能對于有效促進偵查活動的規范化和保障偵查活動的正當性具有重要作用。指定居所監視居住，主要針對涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的這種情形，其適用主要在偵查階段（當然這并不能排除我們前面分析的對于犯罪嫌疑人、被告人無固定住所適用指定居所監視居住情形）。從實施法律監督的統一性、便宜性、時效性以及對不當決定和執行的及時糾正等要求看，筆者以為指定居所監視居住的法律監督職能，由偵查監督部門承擔更為適宜，更能滿足對指定居所監視居住進行法律監督的立法意圖。

四、指定居所監視居住法律監督的程序設計

（一）指定居所監視居住決定的報備程序

如前文所述，指定居所監視居住的決定，根據犯罪嫌疑人、被告人無固定住所而適用的，可以由人民法院、人民檢察院、公安機關在任一訴訟階段作出決定；根據涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查而適用指定居所監視居住的，須經上一級人民檢察院或者公安機關批準。由于人民檢察院依照法律對指定居所監視居住實行法律監督，其監督案件的來源，應當由作出指定居所監視居住決定的機關和執行機關即公安機關向人民檢察院偵查監督部門報送備案。同時對于報送備案的期限應當作出明確的規定，以避免因規定不清、執行扯皮而使備案制度虛設，筆者以為一般以十日為宜，即有關機關在作出指定居所監視居住決定或者公安機關接到執行通知的相關材料之日起十日以內，向人民檢察院報送案件材料和執行情況材料備案。

檢察機關指定居所監視居住的決定，應當按以下程序作出：檢察機關反貪污賄賂部門，對于特別重大賄賂犯罪，在犯罪嫌疑人住處執行監視居住有礙偵查的，經主管檢察長審核、檢察長同意，由反貪部門制作指定居所監視居住的請示報告，報上一級檢察院反貪部門審查。上一級院反貪部門收到下級院反貪部門提交的指定居所監視居住的請示報告后，應當進行審查，對于符合指定居所監視居住條件的，應當填寫同意適用指定居所監視居住的審查意見，經主管檢察長審核，由檢察長作出同意適用指定居所監視居住的決定，并通知請示的下級檢察院反貪部門交由同級公安機關執行。上一級檢察院反貪部門在審查中發現案件不符合指定居所監視居住條件的，應當書面說明理由，經主管檢察長審核，由檢察長作出不同意指定居所監視居住的決定，并通知請示的下級檢察院執行。對上級檢察院的決定，下級檢察院應當執行，并將執行的情況報告上級檢察院反貪部門。下級院認為不同意指定居所監視居住的決定確有錯誤的，可以向上一級院反貪部門提出復議申請，但是不能停止對上級院決定的執行。上述報送和審查案件的時間，都應規定明確的期限，筆者以為一般以十日為限，以保障犯罪嫌疑人的人權以及訴訟的順利進行。

（二）指定居所監視居住決定和執行的法律監督程序

指定居所監視居住決定報備以后，人民檢察院偵查監督部門應當對決定的作出和執行是否合法進行法律監督。

1.對指定居所監視居住決定應具體審查。犯罪嫌疑人是否符合修訂后的刑事訴訟法第72條規定的監視居住的條件；人民法院作出的指定居所監視居住的決定，被告人是否屬于無固定居所的，人民檢察院反貪部門作出的指定居所監視居住的決定，是否屬于特別重大賄賂犯罪且在犯罪嫌疑人住處監視居住有礙偵查的情形，公安機關作出的指定居所監視居住的決定，犯罪嫌疑人是否屬于無固定居所的，或者涉嫌案件的性質是否屬于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪且在犯罪嫌疑人住處監視居住有礙偵查的情形；人民檢察院反貪部門和公安機關所作出的指定居所監視居住的決定，是否是由偵辦案件的上一級檢察院反貪部門或者公安機關作出；指定居所監視居住決定是否經法院院長、檢察長或者公安局長同意作出等。如果在審查中發現，指定居所監視居住的決定違反法定的監視居住條件、或者不屬于法定的幾種特殊情形、或者決定主體和審批程序有誤，應當向決定機關提出撤銷、變更指定居所監視居住決定的意見或者糾正執法不當的等檢察建議，有關機關接到通知后應立即執行，并將執行情況通知人民檢察院偵查監督部門。

2.對指定居所監視居住決定的執行應具體審查。指定居所監視居住的執行主體是否是公安機關；公安機關是否向犯罪嫌疑人、被告人宣讀并嚴格執行修訂后的刑事訴訟法第75條的規定，是否依照法律規定暫扣護照等出入境證件、身份證件、駕駛證件等；公安機關執行監視居住的地點是否屬于羈押場所、專門的辦案場所；在執行期間是否存在侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法權利的行為；對于犯罪嫌疑人、被告人違反刑事訴訟法第75條的規定情節嚴重應當逮捕的，是否予以先行拘留；監視居住的期限是否超過6個月，對于監視居住期限即將屆滿的，是否及時通知決定機關予以解除或者變更強制措施等等。指定居所監視居住對于限制犯罪嫌疑人的人身權利的強度，應當高于普通的監視居住，低于拘留逮捕，一般認為處于半羈押狀態。為了兼顧保障犯罪嫌疑人、被告人人權和保障訴訟的進行，法律增加了此項規定，并且規定其期限應當折抵刑期。因此，指定居所監視居住執行的法律監督，應當嚴格依照法律規定開展，對于公安機關在執行過程中出現的執法不當應當及時提出檢察建議予以糾正，以確保刑事訴訟法關于指定居所監視居住規定立法意圖的實現。

（三）指定居所監視居住法律監督的效力

人民檢察院要對指定居所監視居住的決定和執行是否合法實行有效的法律監督，需要賦予法律監督的手段和效力，以確保修訂后的刑事訴訟法關于指定居所監視居住立法意圖和價值的實現。檢察機關法律監督的手段比較傳統和單一，監督的效力對監督對象并沒有應有的約束力或強制力，基本上是靠監督對象自愿接受監督來實現監督目的和效力，但對于監督對象拒不接受法律監督意見的，除了請求上級檢察院向相關同級機關（監督對象的上一級領導機關）提出監督意見的手段外，并無其它更加有力的手段和做法，這在一定程度上影響了檢察機關法律監督的權威和效力，也降低了法律監督的效果。

為了確保修訂后的刑事訴訟法增加規定的指定居所監視居住的依法、規范和正確適用，切實保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利，通過法律監督有力糾正不當的執法行為，筆者以為在保留傳統意義上的法律監督手段及救濟途徑的基礎上，增加規定對決定機關和執行機關具體執法人員故意嚴重違反法律規定，決定和執行指定居所監視居住造成嚴重后果的，檢察機關可以建議更換辦案人員、發出檢察建議要求給予紀律處分、對構成犯罪的依法追究其刑事責任等，以確保檢察機關法律監督的權威和效力，有效規范偵查執法活動。

五、關于指定居所監視居住的幾點立法建議

指定居所監視居住的規定，是我國刑事訴訟法的又一重大進步，對于減少不必要的羈押、保障公民人權等具有重要而深遠的意義。這項新的法律規定必將在司法實踐中不斷發展和日臻完善。就目前而言，筆者以為還應在立法技術等層面解決一些不足，以促使這項新的法律制度更加趨于完備。

（一）完善指定居所監視居住法律體系的立法建議

修訂后的刑事訴訟法第74條規定“指定居所監視居住的期限應當折抵刑期。被判處管制的，監視居住一日折抵刑期一日；被判處拘役、有期徒刑的，監視居住二日折抵刑期一日。”這一規定充分考慮了指定居所監視居住對限制相對人的人權的較大強度，其內容和意義都無可厚非。筆者想要指出的是，指定居所監視居住期限折抵刑期的規定，涉及刑期確定的問題，應當屬于刑事實體法規范的范疇。在我國刑法總則第3章第1節刑罰的種類的規定中，有關刑期折抵的規定散見于刑法第41、44和47條，分別規定了判決前先行羈押的，羈押一日折抵管制刑期二日、折抵拘役刑期一日和折抵有期徒刑刑期一日。為使立法技術的統一和法律體系的完備，筆者以為修訂后的刑事訴訟法第74條的內容，應當采取相同的立法技術，將其分別規定在刑法第41、44和47條，既有助于程序法和實體法的體系完整，又方便法律的引用和操作。

（二）增加對錯誤決定指定居所監視居住的國家賠償的立法建議

指定居所監視居住對于限制犯罪嫌疑人的人身權利的強度，應當高于普通的監視居住，低于拘留和逮捕，一般認為是一種半羈押狀態。而且法律也規定了對于這種半羈押狀態，指定居所監視居住的刑期在確定被告人的具體刑罰和刑期的時候，要進行相應的折抵。由于偵查、起訴以及審判等訴訟行為不可避免地存在發生錯誤的情形，那么對于錯誤適用指定居所監視居住的無辜的犯罪嫌疑人和被告人，法律應當設置救濟的途徑，以維護公民合法的權利。因此，筆者建議應當在國家賠償法中增加規定，對于沒有實施犯罪行為的犯罪嫌疑人和被告人，如果錯誤適用了指定居所監視居住，應當賦予其依據相關的決定申請國家賠償的權利，對監視居住的實際期限比照拘留、逮捕的賠償額度，減半進行國家賠償，以救濟公民受損的權利。

*陜西省人民檢察院偵查指揮中心主任［710004］

**陜西省咸陽市人民檢察院法律政策研究室主任［712000］