檢察機(jī)關(guān)參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

文◎劉祥福

檢察機(jī)關(guān)參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

文◎劉祥福*

一、當(dāng)前社會組織存在的腐敗問題及其成因

社會組織腐敗是指社會組織及其工作人員利用本組織的公共性權(quán)力或利用對公共資源的控制權(quán)謀取個(gè)人私利或局部利益，損害社會公共利益的行為。社會組織腐敗不僅耗費(fèi)了社會資源，給企業(yè)和群眾帶來負(fù)擔(dān)，而且干擾了正常的社會秩序，傷害了政府機(jī)構(gòu)和社會組織的公信力。

（一）社會組織腐敗問題的表現(xiàn)形式

1.與政府公共權(quán)力部門關(guān)系密切，成為公權(quán)力腐敗的轉(zhuǎn)移鏈。當(dāng)前我國社會組織的一個(gè)明顯的特征，是政府通過轉(zhuǎn)移其部分職權(quán)職責(zé)，由社會組織來幫助或協(xié)助政府解決公共問題、滿足社會需要。因此，原有行政機(jī)關(guān)的諸多行政管理職能轉(zhuǎn)移交給了下屬行業(yè)協(xié)會，在管理和決策上，接受主管行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。這部分社會組織承接了公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移，“政社不分”現(xiàn)象比較普遍，屢遭社會詬病。因此，從項(xiàng)目審批、工程建設(shè)、征地拆遷評估、企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易到協(xié)助地方“跑項(xiàng)目”等等，都有特定社會組織插手，成為腐敗鏈條的一環(huán)。

2.利用社會組織的公共性權(quán)力謀取個(gè)人私利或局部利益。主要集中于具有重大利益領(lǐng)域和與行政主管部門關(guān)系密切的社會組織，如行業(yè)協(xié)會以及其他官方、半官方的社會組織。這些社會組織利用其所擁有或壟斷的社會資源，通過多種手段參與腐敗，如利用信息費(fèi)、科研費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、傭金等形式，給予某些組織或單位特殊榮譽(yù)、待遇，提供特殊服務(wù)等。另外，大型基金會等慈善基金組織，也易成為腐敗的高發(fā)區(qū)。部分承擔(dān)了公共職能的公益類社會組織，甚至打著行政權(quán)力的幌子，違法違規(guī)強(qiáng)制入會、強(qiáng)行服務(wù)；或者利用依附行政權(quán)力的協(xié)會、學(xué)會等社團(tuán)組織亂拉贊助、亂收費(fèi)、亂攤派。例如，每年工商年檢，一些地方的私營企業(yè)都要先向當(dāng)?shù)毓ど叹纸桓豆ど?市場)管理費(fèi)與私營企業(yè)協(xié)會會費(fèi)，然后才能通過年檢。［1］牽涉南勇、楊一民、謝亞龍等足協(xié)高層領(lǐng)導(dǎo)中國足協(xié)腐敗案件，也是中國足球協(xié)會管理人員利用該組織對公共資源的控制權(quán)謀取個(gè)人私利的典型案例。

3.社會組織人員濫用職權(quán)和違反財(cái)務(wù)管理制度的貪污腐敗行為。社會組織人員濫用職權(quán)主要表現(xiàn)在依靠代行行政管理職能或憑借壟斷地位擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、增加企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)。有的社會組織違規(guī)變相開展?fàn)I利性經(jīng)營活動(dòng)，通過簽訂合同，約定收費(fèi)返還比例，將服務(wù)性收費(fèi)委托給營利性機(jī)構(gòu)辦理，以獲取非法收入。社會組織人員違反財(cái)務(wù)管理制度突出表現(xiàn)為揮霍、挪用、貪污社會組織公款、利用公款行賄等。

4.社會組織在用人上的腐敗行為。突出表現(xiàn)在社會組織管理人員任命上，任人唯親，搞權(quán)錢交易等。少數(shù)社會組織成了家庭辦、私人辦、獨(dú)家辦，成為個(gè)人的名利場。部分社會組織的負(fù)責(zé)人運(yùn)用自己長期經(jīng)營的裙帶人脈關(guān)系網(wǎng)，把自己所在行業(yè)協(xié)會或商會等社會組織視為私人領(lǐng)地，通過任人唯親，從事所在行業(yè)協(xié)會的腐敗活動(dòng)。

（二）社會組織存在腐敗問題的成因分析

1.腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的濫用。所有的腐敗，最終都要通過權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。社會組織的諸種腐敗行為，都與對公共權(quán)力制約不足緊密聯(lián)系在一起。有的社會組織本身就是“準(zhǔn)政府部門”，有的在人員、辦公地點(diǎn)、職能等方面交叉重復(fù)。有的事項(xiàng)只有以權(quán)力為后盾的社會組織才能辦成，如項(xiàng)目審批、征地拆遷評估、企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易等往往都有特定社會組織插手。

2、社會組織內(nèi)部治理機(jī)制不完善。雖然社會組織均制定了章程和內(nèi)部管理制度，名義上也有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等運(yùn)作機(jī)制，但實(shí)際上大部分內(nèi)部管理制度落實(shí)不到位，流于形式，甚至連一些以公益為目的的社會組織也缺少公開透明的運(yùn)作方式，為腐敗的滋生留下了空間。

3.社會組織外部治理環(huán)境不健全，相應(yīng)法律法規(guī)欠缺。目前對社會組織的外部監(jiān)管主要來自登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位。這種雙重管理的監(jiān)管體系存在社會監(jiān)督力量薄弱,政府有關(guān)部門監(jiān)管不完善、不合理，社會組織能動(dòng)性受到抑制。在政府監(jiān)督乏力的狀況下，社會監(jiān)督還處于缺位的狀態(tài),社會組織評估體系不完善,公眾及新聞媒體對社會組織的監(jiān)督還十分有限。此外，對社會組織進(jìn)行管理的專門性法律欠缺，目前依據(jù)主要是 《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部為行政法規(guī)，另外有一些政府或部門規(guī)章加以補(bǔ)充。社會組織法律體系尚未真正建立起來。

4.社會組織從業(yè)人員的職業(yè)道德水準(zhǔn)參差不齊。由于社會組織自身具有的非營利性、自愿性等特點(diǎn)，組織結(jié)構(gòu)一般比較松散，從業(yè)人員缺乏統(tǒng)一的資格認(rèn)證，有的未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，當(dāng)前的社會風(fēng)氣、社會整體道德水準(zhǔn)也對社會組織及其工作人員產(chǎn)生了負(fù)面影響。

二、檢察機(jī)關(guān)參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

社會組織作為社會建設(shè)的主體，是社會公共服務(wù)的主要提供者和社會公共利益的重要維護(hù)者，與政府、企業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大組織支柱。當(dāng)前，我國的社會組織雖然數(shù)量不少，但自身力量還十分弱小。在社會組織的建設(shè)問題上，既要加強(qiáng)監(jiān)督、確保其健康發(fā)展，更要著重培育，規(guī)范其發(fā)展壯大的環(huán)境。由于社會組織的民間性和現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的不完善，司法機(jī)關(guān)參與監(jiān)督社會組織腐敗問題在實(shí)踐中還存在種種困難。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在參與治理社會組織腐敗、培育社會組織健康發(fā)展的問題上不容回避責(zé)任，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)角色定位，積極作為。

（一）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約功能，查處涉及職務(wù)犯罪的社會組織腐敗案件

依法查處職務(wù)犯罪行為，促進(jìn)國家工作人員依法行政、廉潔從政，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約功能的重要體現(xiàn)。對于履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)來說，目前能夠發(fā)揮監(jiān)督制約作用的是對涉及職務(wù)犯罪的公益類社會組織，而對于一些社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)類社會組織的腐敗問題則囿于法律依據(jù)不足而無能為力。但是，并不代表檢察機(jī)關(guān)就會無所作為。當(dāng)前，部分公益類社會組織，例如紅十字會、慈善機(jī)構(gòu)、公益基金等，具有公共管理和服務(wù)屬性，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，這些社會組織管理的資產(chǎn)以公共財(cái)產(chǎn)論，任何社會組織及其管理者挪用、侵占、貪污這些公共財(cái)產(chǎn)的行為均屬違法行為。［2］我國刑法第九十一條，第三百八十二條、第三百八十三條、第三百八十四條對國家工作人員的貪污、挪用的公共財(cái)產(chǎn)的行為規(guī)定了刑事處罰，這些規(guī)定根據(jù)情況都可以適用于侵占、挪用、貪污捐贈款物的行為。在現(xiàn)行管理體制進(jìn)行改革之前，這些社會組織中許多管理人員是其業(yè)務(wù)主管單位派遣至其中任職的。不同于一般人員侵犯社會組織財(cái)產(chǎn)時(shí)檢察機(jī)關(guān)只能充當(dāng)訴訟機(jī)關(guān)，這些管理人員如果對社會組織財(cái)產(chǎn)實(shí)施不法侵占行為，或者存在濫用職權(quán)、玩忽職守行為，則在法律上屬于國家工作人員職務(wù)犯罪范疇，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)專屬偵查。作為職務(wù)犯罪的專屬偵查機(jī)關(guān)，要堅(jiān)決查處這類社會組織有關(guān)人員的腐敗問題。

（二）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的教育預(yù)防功能，參與預(yù)防社會組織腐敗問題

沒有制約的權(quán)力不可避免地會導(dǎo)致腐敗，社會組織這一領(lǐng)域也不可能獨(dú)善其身。由于社會組織覆蓋面廣，數(shù)量龐大，因此預(yù)防社會組織的腐敗行為是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方面齊抓共管。對于履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)來說，參與防治社會組織腐敗問題，關(guān)鍵的是要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的優(yōu)勢條件。自2000年最高檢設(shè)立職務(wù)犯罪預(yù)防廳之后，各級檢察機(jī)關(guān)均設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)。曹建明檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)第三次預(yù)防職務(wù)犯罪工作會議發(fā)表講話要求檢察機(jī)關(guān)要“為黨委治理腐敗當(dāng)好參謀”。檢察機(jī)關(guān)參與防治社會組織腐敗，要著重在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用。一是通過重點(diǎn)查處社會組織侵占、挪用、貪污捐贈款物和行賄、幫助行賄、介紹賄賂等犯罪行為，加大社會組織違法的風(fēng)險(xiǎn)與成本；在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法情形的，可以通過檢察建議等形式督促主管部門加強(qiáng)監(jiān)督，預(yù)防犯罪，避免損失；二是要拓寬社會組織腐敗問題的發(fā)現(xiàn)渠道，通過檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的舉報(bào)機(jī)構(gòu)、舉報(bào)信箱、舉報(bào)電話、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)系統(tǒng)等，鼓勵(lì)群眾對社會組織及其人員的可疑行為進(jìn)行檢舉，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會組織腐敗問題，提出預(yù)防對策；三是對于當(dāng)前一些社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)類社會組織的腐敗問題，囿于法律依據(jù)不足檢察機(jī)關(guān)無法介入查處的，通過提出檢察建議等方式，督促有權(quán)監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管；四是參與建立懲處社會組織腐敗的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在查處項(xiàng)目審批、工程建設(shè)、征地拆遷評估、企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易等職務(wù)犯罪案件中，發(fā)現(xiàn)有特定社會組織插手參與的，除了以共犯對責(zé)任人追究法律責(zé)任外，要及時(shí)反饋監(jiān)管部門對該社會組織整頓治理，乃至注銷登記或取締。

（三）賦予檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者角色，保護(hù)社會組織的公益財(cái)產(chǎn)

社會組織已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要力量，日益成為政府轉(zhuǎn)變職能的重要承接載體，承擔(dān)起許多社會管理和公共服務(wù)職能。經(jīng)登記的社會組織雖然是非營利性的組織，但也有獨(dú)立的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，尤其是與行政主管部門關(guān)系密切的社會組織，以及規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展迅速的行業(yè)協(xié)會等社會組織，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到去年為止，社會組織擁有固定資產(chǎn)1089億元，年收入約1247億元。［3］社會組織的這些資產(chǎn)在法律上屬于公益財(cái)產(chǎn)，只能用于特定用途，但目前卻與其他公共利益一樣，可能因?yàn)榫S權(quán)主體缺失的問題得不到有力保障，不時(shí)受到來自行政機(jī)關(guān)、社會和個(gè)人的不當(dāng)侵犯。當(dāng)這些社會組織由于種種原因無法自力救濟(jì)時(shí)，而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充當(dāng)起社會組織公益財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者角色，維持社會組織的正常運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)是天生的公共利益的代表者，作為公權(quán)機(jī)關(guān)其創(chuàng)設(shè)目的就是為了維護(hù)公共利益。將公益訴訟引進(jìn)到檢察監(jiān)督體系中，賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟上的起訴權(quán)，將加大檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督力度，提高對遭受損害的公共利益的救濟(jì)程度。

（四）充分利用檢察機(jī)關(guān)的司法資源，參與社會組織誠信建設(shè)

當(dāng)前社會組織滋生的 “欺行霸市”、“公益腐敗”等腐敗問題已給社會組織的信用造成嚴(yán)重沖擊。開展社會組織誠信建設(shè)工作是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，既需要社會組織自身加強(qiáng)自律管理，也要發(fā)揮民政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、稅務(wù)、檢察等部門的作用，加強(qiáng)對社會組織的外部監(jiān)督。建立社會組織信譽(yù)檔案，加強(qiáng)社會組織的誠信建設(shè)，是從源頭上防治社會組織腐敗的重要手段。

（五）充分利用檢察機(jī)關(guān)的司法資源，參與建立完善社會組織法律體系

解決社會組織腐敗問題首要的是要完善社會組織法律體系，既使社會組織的建立、運(yùn)行有法可依，也使社會組織的違法腐敗行為有法可究，消除制度漏洞。完善的法律制度、完備的配套政策，對于治理違規(guī)、預(yù)防腐敗，至關(guān)重要。目前，我國除了幾部行政法規(guī)外還沒有法律層面的社會組織法，社會組織立法已嚴(yán)重滯后于社會組織的發(fā)展，有關(guān)法律的缺位直接導(dǎo)致監(jiān)管的不嚴(yán)密，使社會組織成為權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，要發(fā)揮自身司法資源優(yōu)勢，在完善社會組織法律體系方面發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)作用，通過訴訟活動(dòng)掌握涉及社會組織腐敗問題的表現(xiàn)形式、成因等第一手資料，積極參與社會組織立法工作，從制度防腐角度提出合理可行的立法建議，為完善的社會組織法律政策體系獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

［1］彭澎、吳保生:《創(chuàng)新社會組織管理機(jī)制研究》，載 《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2011年第 1期。

［2］曾起郁：《論社會中介組織預(yù)防腐敗的三維路徑》，載《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會科學(xué)版》，2010年第5期。

［3］中共廣東省委、廣東省人民政府：《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，2012年4月。

*廣東省清遠(yuǎn)市人民檢察院檢察長［511515］