對于構建社區矯正組織體系的設想

文李長明 許銀莉

對于構建社區矯正組織體系的設想

文◎李長明*許銀莉*

20 11年2月，全國人大常委會審議通過的《刑法修正案（八）》，明確規定對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實行社區矯正。2012年2月15日,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定出臺了《社區矯正實施辦法》,該《辦法》具體明確規定了社區矯正機關的機構設置、工作職責、工作內容及要求和違反規定的處理方法等內容，但是《辦法》在具體司法實踐中如何遵守，如何操作，如何實施，工作機制如何建立，工作內容如何開展，這一系列有關社區矯正組織體系的有效構建、有效運作等等問題并沒有明確的操作細則予以規定，雖然有很多省市地區對社區矯正工作進行了長時間的探索和實踐，有些地方還取得了顯著的成效和成熟的經驗，社區矯正的工作機制已經建立并逐步完善。但是由于體制的不健全、機構的不完善、方法要求的不統一，勢必對今后社區矯正工作的進一步推進和開展存在影響和制約。如何構建有效運行的社區矯正組織體系，是司法實務工作者面臨的當務之急，筆者在本文中將根據所在單位登封市人民檢察院實施社區矯正的實踐做法，結合《辦法》的相關規定，擬從社區矯正組織體系的總體思路、各工作機構的職責分工、相關協作與監督機制的建立等方面對社區矯正組織體系的全面構建提出幾點看法和建議。

一、社區矯正組織體系的總體構建

一部法規的出臺，需要一臺完整的國家機器予以實施，需要一套完善的組織體系才能運轉，以往兩高頒布規定都有現有的執行機關遵照執行，但該《辦法》的出臺給我們設置了一個難題，那就是沒有現有的執行機關，而是需要重新組建、重新成立才能有效地落實和執行，因此，《社區矯正辦法》若要得到真實有效的實施，社區矯正組織體系的有效構建是根本中的根本。從《辦法》的具體規定可以看出，實施社區矯正涉及相關的機構、部門眾多，如何讓這些機構有效地、緊密地結合在一起，如何讓它們高效地運作而不致發生推諉扯皮，從筆者參與的登封市人民檢察院建立的未成年人社區矯正工作來看，我們需要三個機構的協調結合、一個機構的嚴密監督以及上述四個機構的緊密協作，才能有力推進社區矯正工作的深入開展。

（一）輸出機構，即產生社區矯正對象的機構——人民法院。目前《辦法》規定人民法院為唯一輸出機構，但是在司法實踐中，我們發現，輸出社區矯正人員的機構并不限于此。

（二）矯正機構，即從輸出機構處接收相關人員并安排進行社區矯正的機構，《辦法》規定該機構為司法行政機關，其下屬機構司法所為具體矯正機構，起著承前啟后的關鍵作用，自身需要建立一套完善的工作機制、需要專門的人員和明確的工作職責。

（三）接納機構，即最終接受社區矯正人員，具體實施各項矯正活動的重要機構，《辦法》對于這些機構沒有明確的規定，在實踐中我們常常與當事人的家庭、居（村）委、社區、所在單位聯系較多，還有其他一些根據需要固定或者設定的機構，

（四）監督機構，即對上述各社區矯正機構的執行活動進行及時有效的監督，對玩忽職守、濫用職權行為進行刑事責任的追究，人民檢察院是法律監督機關，因此《辦法》相應規定，社區矯正的監督機構為人民檢察院。

只有上述各個機構各司其職，各負其責，共同對社區矯正人員實施全方位、多形式的教育、管理、監督，形成嚴密的組織體系，才能保證社區矯正工作平穩有序進行。登封市人民檢察院實行社區矯正以來，先后將78名未成年犯罪嫌疑人納入社區矯正活動中，活動實施方案明確將當地團市委作為社區矯正機構，它從檢察機關、人民法院接收矯正對象，輔之以科學的教育、管理、監督方法，安排其義工活動，由助飛關愛行動辦公室作為監督機構，對增強責任心，這些機構起著直接接觸、監督的作用，能夠真實反饋社區矯正人員的表現情況。各個機構之間牢固團結，緊密協作，建立了較為穩固的組織體系，對于非羈押未成年人轉變人生觀起著十分重要的作用。它集管理、教育、監督、回訪于一體，在很大程度上解決了一個對非監禁條件下犯罪人員的監管難問題，減輕了執行機關的工作壓力，填補了司法機關對上述人員制度管理上的缺失，體現了檢察機關的法律監督職責和司法機關的人文關懷。

二、各機構主體的具體職責分工

上文簡單表述了筆者對我國社區矯正組織體系的總體構建的建議，但是僅僅要求上述四個機構密切聯系，而沒有具體的分工，或者對機構的分工不夠明確，在工作中容易出現職責不清、界限不明、都去管或者都不管的情況，致使工作效率低下，流于形式。因此，只有將上述機構職責明確，各負其責，才能保證社區矯正工作豐富而又圓滿。《辦法》對各機構主體的職責都做出了原則性的要求，其具體、明確的分工還有賴我們在司法實踐中因地制宜地劃分。

《辦法》第二條對社區矯正機構各職責予以明確，即：司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作。人民法院對符合社區矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定。人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。公安機關對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時依法處理。登封市人民檢察院社區矯正各機構遵照《辦法》的規定精神，對各個機構分工、職責也相應進行了明確規定，如《助飛關愛行動實施方案》第四條：要明確安排未成年犯罪嫌疑人、被告人的學習、工作及參加義工情況，團市委、法院、檢察院要明確分工，各負其責。各部門要按照各自職責，做好本部門職能工作，切實抓好方案的組織實施。牽頭單位要認真負責地履行整體謀劃、協調服務、督促檢查等職能，切實履行法律監督的職責，建立工作協調機制，加強聯系，互通信息，促進工作。

（一）對于輸出機構的職責。根據上述分工，筆者認為，輸出機構即人民法院的職責是行使審判權，對能夠判處管制、緩刑以及假釋的罪犯實行社區矯正。人民法院對這些人員審判完畢后需要全部移交給矯正機構進行管理和監督。其工作職責是在對未成年犯罪嫌疑人、被告人采取取保候審或者判處緩刑以后，告知該未成年人在指定時間到“關愛辦”報到。“關愛辦”在接收到未成年犯罪嫌疑人、被告人后，因人而異地、切合實際地制定出具體的監督、教育和引導措施。

（二）對于矯正機構的職責。《辦法》規定對于矯正機構即行政司法機關具體來說是司法所的職責明確而又繁重，具體來講司法所的職責具體表現在以下方面：

1.接收：《辦法》對于社區矯正機構的接收職責做出了明確規定，即對于適用社區矯正的罪犯,人民法院、公安機關、監獄在向其宣判時或者在其離開監所之前,應書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到。社區矯正人員應當按規定到居住地縣級司法行政機關報到。

2.評估：人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯,需要調查其對所居住社區影響的,可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。

3.組織管理：矯正機關應當確定專門的矯正小組，為社區矯正人員制定矯正方案,在對社區矯正人員被判處刑罰、悔罪表現、個性特征和生活環境等情況進行綜合評估的基礎上,制定有針對性的監管、教育和幫助措施。針對不同情況,通知有關部門、村(居)民委員會、群眾代表、社區矯正人員所在單位、社區矯正人員的家庭成員或者監護人、保證人參加宣告。

（三）對于接納機構的職責。所謂接納機構，即有關部門、村(居)民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等能夠協助社區矯正機構進行社區矯正的單位和人員。矯正機構具體安排的幫教措施或者義工勞動，應由上述部門和人員協助監督執行，如開展職業培訓和就業指導、進行個別教育和心理輔導、參與社會活動等等，都需要其他相關單位和部門的接納與執行。作為社區矯正的具體實施機構，其活動情況好壞直接影響著社區矯正的成效，因此，筆者建議，應集中一批固定單位或部門作為社區矯正的定點培訓或活動地點，由矯正機構與這些單位相關負責人員定期聯系，明確各項矯正工作目的與要求，只有這樣才能保證社區矯正工作扎實開展，不流形式。

登封市人民檢察院社區矯正方案中對于矯正機構及接納機構的職責也進行了明確的分工規定。對于矯正機構總體上采取兩種措施：第一種是常規的監督、教育和引導方法。主要分為四項：一是“撰寫日記”，每天撰寫一篇不少于200字的日記，培養學習意識；二是“法律培訓”，培養法制觀念；三是“交通協管”（1次/周），培養遵紀守章意識；四是“義務勞動”（1次/1-2周），培養奉獻精神。第二種是特色性的監督、教育和引導方法。主要利用清明節等等一些重大節慶日，設計開展諸如參觀任長霞紀念館、在烈士陵前表決心、觀看愛國主義教育影片等活動，或是邀請在校優秀生或是考入名牌大學的學生與他們進行座談，以榜樣的力量矯正他們的人生觀、價值觀。

（四）對于監督機構的職責。登封市人民檢察院社區矯正方案中還明確了監督機構的職責。即助飛關愛辦公室對每位未成年犯罪嫌疑人、被告人參加“助飛關愛行動”的情況，以及在取保候審或緩刑期間的表現定期向審判、監所部門反饋，對在取保候審期間或緩刑期間違反取保候審、緩刑的有關法律規定的，表現不好的未成年犯罪嫌疑人、被告人，“關愛辦”將提議審判、監所等相關部門取消繼續執行取保候審或緩刑措施。

三、組織體系的兩個機制的建立

（一）協作配合機制

一個組織體系的有效建立，離不開體系內各組織、機構的協調與配合，社區矯正體系同樣如此，由于相關機構部門眾多，只有彼此之間相互溝通、協作，建立機構主體之間的協作配合機制，社區矯正才能有效開展。《辦法》也對此進行了明確，有人民法院、公安機關與矯正機關之間的協作與溝通，如人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地,在向其宣判時或者在其離開監所之前,書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限,并通知居住地縣級司法行政機關；縣級司法行政機關發現社區矯正人員未按規定時間報到的,應當及時組織查找,并通報決定機關。人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯,需要調查其對所居住社區影響的,可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。也有矯正機關與接納機關之間的協作與溝通，如司法所應當定期到社區矯正人員的家庭、所在單位、就讀學校和居住的社區了解、核實社區矯正人員的思想動態和現實表現等情況。

筆者認為，若能實現司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社區矯正人員的信息交換平臺,實現社區矯正工作動態數據共享，便可將社區矯正人員全部納入進來，不會出現管理上的真空和死角。因此，建議開發社區矯正組織體系的專屬系統軟件，將社區矯正工作實行科學化、信息化管理，便可實現資源共享，機構間協作更加緊密，能夠達到事半功倍的效果。

（二）監督制約機制

權力如果離開了監督，就會導致必然的腐敗，社區矯正工作同樣如此，它需要一系列監督制約機制的建立，我國刑事訴訟法規定，人民檢察院是法律監督機關，《辦法》同樣設定了人民檢察院在社區矯正工作中的監督權，如果發現社區矯正執法活動違反法律和本辦法規定的,人民檢察院可以區別情況提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執行機關和執行機關應當及時糾正、整改,并將有關情況告知人民檢察院，在實施社區矯正過程中,司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為的,依法給予相應處分；構成犯罪的,依法追究刑事責任。

為強化這種監督權，實現社區矯正工作的公正與透明，筆者建議，應建立一種以檢察機關為主導的、行之有效的監督制約機制，由檢察機關充分了解并及時掌握社區矯正工作的開展情況，審判機關向輸出社區矯正人員時應書面抄送檢察機關，矯正機關在矯正工作中出現非正常情況時應及時向檢察機關報告，檢察機關有權隨時對矯正工作監督檢查等等，如此才能保障社區矯正工作順利、扎實有效地開展。

四、社區矯正工作的延伸問題

《辦法》規定，社區矯正人員為人民法院作出判決、裁定或者決定的人員，即所謂的已決犯，但是在刑事訴訟過程中，根據寬嚴相濟刑事政策要求及對情節輕微刑事案件，對于可能判處三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，司法機關一般采取諸如取保候審或者監視居住的強制措施，刑事訴訟法對于這類人雖然能夠在一定程度上約束其配合辦案，但對于犯罪的認識或者悔罪的態度無甚影響，根據登封市人民檢察院近幾年的做法，筆者建議，對于社區矯正工作應向前延伸至行為人被采取非監禁形式的強制措施之日起，除配合司法辦案外，這些犯罪嫌疑人要像上述社區矯正人員一樣，遵守《辦法》中各項規定，履行各種義務，并且可以把社區矯正期間的表現作為法院量刑的參考情節，登封市人民檢察院開展的未成年人社區矯正工作，針對對象即為被取保候審、監視居住的未成年人，由團市委組織安排定期到各社區、街道參加義工，每日寫出200字心得，認罪悔罪態度好的，建議同級人民法院量刑時從輕考慮。

不可否認，如果把社區矯正工作向前延伸，那么在原有的組織體系基本不變的情況下，會有一些機構、工作內容及要求上的變化：

（一）輸出機構數量增加。由于強制措施的決定機關有公安機關、人民檢察院、人民法院三家，因此輸出機構由原先的人民法院相應增加為公安機關、人民檢察院以及人民法院，同時由于社會的發展及工作的需要，也有可能存在需要輸出社區矯正人員的其他機構，如教育機構等。

（二）矯正機構工作內容變化。由于人員情況的不同，所需幫教措施不盡相同，矯正機構需要根據不同的情況因材施教，另外有些人員的矯正可能需要貫穿整個刑事訴訟過程，周期較長，不同的訴訟階段又有不同的內容和要求，無疑造成工作量的增加，因此筆者建議增加司法所工作人員的數量，同時提高人才素質。

（三）輸入機構工作內容變化。由于社區矯正工作延伸至刑事訴訟階段的開始，輸入機構的監督與管理工作也相應前置，對于被判刑以前的人員，應結合其所犯事實和被采取強制措施種類進行更加嚴格的監督，由于此時行為人剛剛犯罪，對其及時加強教育，糾正錯誤，能夠迅速有效地幫助其擺脫不良習慣，脫離犯罪群體，改造效果相對較好，若等到判刑之后再行幫教，則不免為時已晚。

*河南省登封市人民檢察院［452475］