從崗位視角看公安信息化建設

□商建學

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

從崗位視角看公安信息化建設

□商建學

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

崗位是基本的業(yè)務處理單元。從崗位視角看公安信息化，本質上是關注公安信息化建設的精細化，致力于解決長期存在的業(yè)務邊界變動、信息安全共享、“條塊”融合等信息化建設難題，更好地提升公安信息化建設的成效。

崗位；業(yè)務邊界；信息流；公安信息化

一、問題的引出

公安信息化建設中有兩個重要的建設模式，一是面向警種（“條”）的業(yè)務信息化，二是面向城市公安機關（“塊”）的綜合業(yè)務信息化。迄今為止的公安信息化，主要是以這兩個模式發(fā)展的。兩種建設模式具有共同的特點，即從上層覆蓋到下層，從整體覆蓋到個體。然而，我們知道，公安民警的主要工作是通過履行崗位職責來完成的，崗位相對于業(yè)務條線和公安機關整體而言處于“點”的層面。那么，如果從“點”——崗位的視角來審視公安信息化建設，是否可以得到一些新的啟示呢？

為了回答上述問題，先從“崗位”談起。我們可以把“崗位”看成是組織要求個體完成的一項或多項責任以及為此賦予個體的權力的總和。這個解釋中有一些關鍵詞很有意思，如“組織”、“個體”、“責任”、“權力”等。品味一下這個解釋，再聯(lián)想一下現(xiàn)實中“崗位”所具有的內涵，可以發(fā)現(xiàn)崗位具有兩大基本屬性：第一，崗位是基本的業(yè)務處理單元。一項規(guī)范的業(yè)務工作可以跨越很多層級、涉及很多部門，但終歸要落實到具體的人來做，這個“人”被定位在某一崗位，完成規(guī)定的工作，所有相關崗位的“人”的共同努力，確保一項業(yè)務工作的完成。以“人”為主體時，崗位之下已不可細分，因此，可以把崗位看作是基本的業(yè)務處理單元。第二，崗位具有明確的核心業(yè)務內涵和邊界。被定位在某一崗位的“人”的職責是確定的，所有的相關崗位在縱向或橫向上存在承繼或關聯(lián)關系，這種職責和關系就是業(yè)務內涵和邊界的外在表現(xiàn)。從崗位的概念出發(fā)，我們可以想像得到，公安機關的各個崗位與業(yè)務條線、各層級一樣，有可能成為公安信息化建設與應用的主體。因此，值得研究一下在崗位這個“點”上公安信息化應該如何開展。

二、現(xiàn)有公安信息化建設在崗位上所表現(xiàn)的不足

從崗位視角看現(xiàn)有的公安信息化建設，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的面向“條”和“塊”的公安信息化建設模式都未將崗位作為一個相對獨立的單元進行規(guī)劃和建設，因而在崗位上都存在明顯的不足，并集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）業(yè)務邊界擴張的需求難以滿足。公安機關現(xiàn)行的體制、機制決定了崗位的核心業(yè)務通常被“條”所確定，然而，民警在一個崗位上所做的工作并不完全等同于業(yè)務條線確定的工作。民警在本職崗位上履行主要業(yè)務工作時，實際上存在一定的業(yè)務邊界模糊性，比如戶籍民警在辦理戶籍業(yè)務時，會承擔利用辦理戶籍事項進行追逃的工作，這種業(yè)務邊界擴張的情況在基層非常普遍。盡管基于“條”的業(yè)務信息化中，確實考慮了不同層次的信息化需求，但業(yè)務信息化在業(yè)務邊界上缺乏良好的可擴張性，面對業(yè)務邊界的模糊或有限擴張，基于“條”的業(yè)務信息化很難適應。基于“塊”的綜合業(yè)務信息化能否有效解決業(yè)務邊界模糊或有限擴張對信息化的需求呢？我們知道，業(yè)務邊界擴張必然帶來跨業(yè)務的流程處理問題。還以戶籍民警追逃為例，就一般規(guī)則而言，當發(fā)現(xiàn)逃犯時，戶籍民警不太可能完全走完因抓捕而形成的后續(xù)流程，因此，流程要向別的業(yè)務方向走下去。基于“塊”的綜合業(yè)務信息化如果不能妥善處理這類跨業(yè)務的流程，“綜合”的意義就大打折扣。在理想狀態(tài)下，即固化了所有崗位的業(yè)務邊界和業(yè)務處理流程，通過綜合業(yè)務信息化建設是有可能解決上述問題的，然而，我們達不到這樣的理想狀態(tài)。面對變化的崗位業(yè)務邊界和業(yè)務處理流程，如果在信息系統(tǒng)中不能實現(xiàn)對業(yè)務邊界和流程的重新定制，一旦發(fā)生變化，調整代價就很大；如果能夠實現(xiàn)定制，面對公安機關如此多的崗位、不同的業(yè)務模式、不同的工作機制，這樣的信息系統(tǒng)開發(fā)和運行管理難度可想而知。

（二）工作精細化的需求難以滿足。信息社會的一大特征就是社會分工的精細化，它也帶來各項工作的精細化。從信息化角度看，工作的精細化至少包括三方面：一是所處理的信息相對業(yè)務工作的完整性，二是工作過程中相關知識體系的有效支撐，三是嚴密的處理流程。由于業(yè)務部門關注的僅僅是公安機關關注對象的某個側面，因此，基于“條”的業(yè)務信息化是無法保證業(yè)務信息的完整性的，當業(yè)務邊界相對固定時，問題并不突出，而當業(yè)務邊界發(fā)生變化時，問題就比較嚴重。基于“塊”的綜合業(yè)務信息化可以較好地解決業(yè)務信息完整性問題。對于知識體系的有效支撐，兩種建設模式都存在一定的問題。民警從事一項專業(yè)性很強的工作時，他最需要的是與這項工作緊密相關的專業(yè)信息系統(tǒng)的支持，因為這類系統(tǒng)具有民警完成工作所需要的完整的知識體系。從這個角度看，基于“條”的業(yè)務信息化是可以滿足民警工作精細化的需求的，但考慮到大多數(shù)民警工作崗位邊界并不清晰，或者存在邊界擴張的實際需求，業(yè)務信息化的不足就呈現(xiàn)出來，擴張的業(yè)務缺乏有效的信息支撐，迫使我們再把眼光轉向綜合業(yè)務信息化。然而，由于公安機關體制、機制上存在的特點，各類公安業(yè)務在信息化的實現(xiàn)方面具有很大的差異，以致在一個綜合業(yè)務系統(tǒng)中無法包容完成公安機關所有業(yè)務所需的全部專業(yè)知識和相關資料，因此，綜合業(yè)務信息化依然滿足不了工作精細化的需求。至于嚴密的處理流程，考慮到公安機關崗位眾多、信息流縱橫交錯、業(yè)務流銜接復雜，指望通過跨“條線”的銜接來保證流程嚴密、順暢是很難的。綜合業(yè)務信息化是一種解決辦法，然而要保證解決問題的有效性，需要研究不同崗位之間的業(yè)務交叉、銜接，這恰恰是目前所忽視的。

（三）信息共享的有效管理難以滿足。公安信息化建設中提出了對公安網上信息資源實現(xiàn)“全警共享”的理念，這在理論上是不錯的，但是，“全警共享”肯定不是讓所有民警共享所有信息，否則的話，信息安全將成為大問題。實現(xiàn)“全警共享”的真正難題不是技術建設（信息共享的實現(xiàn)方式），而是要搞清楚應該讓民警共享哪些信息。關于信息共享的一個典型問題是重復錄入。當我們站在具體的工作崗位來看這個問題時，會發(fā)現(xiàn)這個問題不僅表現(xiàn)形式不同，表現(xiàn)程度也不一樣。事實上，在派出所，對重復錄入反映最大的往往是所領導和內勤，因為他們同時看到或用到多個信息系統(tǒng)，而普通民警往往只使用一兩個系統(tǒng)，感覺就沒有這樣強烈，這是崗位帶來的差別。另外一個典型問題是，將信息共享的權限按職位高低來安排。這種安排無論從高到低，還是從低到高，都是不合理的。解決信息共享的合理方法是崗位需要什么，就共享什么。也就是說，信息共享的內容應該由崗位職責來決定。如果不能將公安信息化的規(guī)劃粒度細化到“崗位”，信息共享的問題就難以解決。

問題不止上述三個方面。鑒于公安機關不同業(yè)務所存在的模式、機制差異，無論站在“條”的角度看崗位，還是站在“塊”的角度看崗位，其信息化建設都存在一定的問題。從崗位的視角看公安信息化，我們既無法容忍基于“條”的業(yè)務信息化帶來的業(yè)務割裂、信息壁壘等問題，也看不到基于“塊”的綜合業(yè)務信息化完全替代業(yè)務信息化的可能性，這意味著民警在履行崗位職責時總是要糾結于“條”、“塊”信息化建設并舉帶來的問題。

三、崗位信息化的需求表達

既然目前存在的基于“塊”的綜合業(yè)務信息化和基于“條”的業(yè)務信息化相對崗位而言均存在不足，我們不妨從信息化建設的最基本工作──需求分析入手，來討論一下崗位信息化需要解決什么問題。

公安機關的崗位是各業(yè)務條線與各層級的交點，對于每個民警而言，履行其職責是通過在確定的崗位、完成既定的業(yè)務工作來體現(xiàn)的。而且，相當多的崗位在公安工作體制或機制的變動中依然保持著相對穩(wěn)定，大多數(shù)崗位在工作過程中產生的信息和對信息的需求都有比較明確的邊界。因此，崗位信息化的需求可以通過以下幾方面加以清晰地表達。

一是崗位的核心業(yè)務。任何一個崗位都存在核心業(yè)務，崗位業(yè)務邊界擴張必然是以核心業(yè)務為基礎的。能否有效地表達出一個崗位的核心業(yè)務，反映了公安工作規(guī)范化建設的程度。從信息化建設的角度看，核心業(yè)務確定了民警采集和應用信息的主要類別與屬性、信息交換的主要對象、信息共享的主要需求、業(yè)務流程的主要銜接等。

二是崗位業(yè)務邊界擴張的主要方向。業(yè)務邊界擴張有兩種形式，一是擴張到別的崗位中去，形成兩個崗位職責的交集；二是產生新的衍生業(yè)務。兩種形式的業(yè)務邊界擴張均是基于核心業(yè)務，因此，基于核心業(yè)務獲得的信息能夠形成什么樣的新業(yè)務成為崗位信息化規(guī)劃中一個重要的內容。

三是支撐崗位業(yè)務的知識體系。崗位作為基本業(yè)務處理單元，專業(yè)性很強，為有效支撐民警履行職責，需要為他建立一個輔助工作的知識（資料）體系，如相關的法律條文、案例、流程導向等。

四是履行崗位職責對信息應用技能的要求。并非對所有崗位都需要提出這樣的需求。一般情況下，對民警使用信息系統(tǒng)的技能要求不會高于使用瀏覽器訪問網頁的技能要求。不過對一些特殊崗位，在信息系統(tǒng)中很難固化其工作模式，這種情況下，確實需要民警掌握一些比較專業(yè)的應用技能，比如通過對數(shù)據庫的操作組織數(shù)據，利用一些分析工具（包括桌面分析工具）進行數(shù)據篩選和分析。對信息應用技能的要求在信息系統(tǒng)建設中具體體現(xiàn)在界面的設置、數(shù)據的組織、工具類模塊的應用模式等方面。以典型的工具類模塊——查詢模塊（包括獨立的查詢系統(tǒng)）針對“人”的應用模式為例，對于從事窗口業(yè)務（如辦理戶籍等）的民警，他的需求是查證公安機關掌握的某人的相關信息，而對于刑偵民警而言，他的需求要復雜得多，除了查證相關信息外，還需要查詢大量的關聯(lián)信息，當信息量大到民警無法直接了解其關鍵內容時，查詢模塊要提供篩選、排序、關聯(lián)等功能。簡單的查證與復雜的查詢對民警的應用技能提出了不同的要求，對信息系統(tǒng)中相應模塊（功能）的建設也就有了不同的要求。

四、崗位信息化的實現(xiàn)模式

事實上，我們不可能為每個崗位去建設一個信息系統(tǒng)，因此，崗位信息化的實現(xiàn)模式應該是在現(xiàn)有公安信息化建設模式基礎上的細化、發(fā)展。我們真正關注的問題是：如何搭建一個科學的公安信息化架構，為公安機關各個崗位量“身”定制最適合該崗位的信息支撐平臺？在公安信息化規(guī)劃中，不僅要有自上而下、直至崗位的“頂層設計”，還需要有從崗位出發(fā)、自下而上、由“點”及“線”、由“點”及“面”的精細設計，亦即要將公安信息化規(guī)劃的顆粒度細化到崗位。

從信息化的角度看崗位，有幾個特點：一是崗位總要涉及一項業(yè)務的一個或若干環(huán)節(jié)，在信息系統(tǒng)中就是若干模塊或流程；二是大多數(shù)情況下，崗位的業(yè)務邊界是開放的，在信息系統(tǒng)中要考慮信息共享、跨業(yè)務流程等；三是崗位的業(yè)務邊界開放總是有限的，在信息系統(tǒng)中要考慮對崗位的信息資源進行有限配置；四是崗位工作具有專業(yè)化特點，在信息系統(tǒng)中要充分考慮信息錄入、應用的專業(yè)化特點；五是基于“條”和“塊”的信息化都會覆蓋到崗位這個“點”。抓住這些特點，在崗位信息化設計中充分適應這些特點，滿足這些特點所帶來的需求，就能較好地解決崗位信息化問題。

為滿足民警在履行崗位職責時的信息化需求，在信息系統(tǒng)建設中，需要把握以下幾個方面。

（一）信息共享與工作職責關聯(lián)。必須強調每個民警在享受信息共享的權力的同時也要承擔信息安全的責任。在信息共享的制度和技術設計上要做到“確保夠用，不會濫用”。因此，必須按崗位職責確定共享信息的類別、數(shù)據項、方式等，共享的授權要精細到崗位和業(yè)務環(huán)節(jié)，民警只共享與其職責相關的信息。

（二）信息支撐跟著流程走。在信息系統(tǒng)建設中，需要精確規(guī)劃每個業(yè)務環(huán)節(jié)需要哪些信息、以什么方式支撐，要把民警辦理業(yè)務所需要的信息主動推送到桌面，可隨手獲取，做到業(yè)務流程走到哪里，信息支撐跟到哪里。

（三）適應跨界業(yè)務、衍生業(yè)務的處理。崗位職責邊界的不確定性總是存在，當業(yè)務跨越崗位邊界時，相關的業(yè)務信息需要傳遞出去，處理結果需要反饋回來；而業(yè)務辦理中產生了沒有現(xiàn)成崗位可以承接的新的業(yè)務時，需要及時調整業(yè)務邊界。在信息系統(tǒng)中需要對業(yè)務（環(huán)節(jié)）進行恰當?shù)姆庋b，為接續(xù)后續(xù)業(yè)務提供方便。

（四）業(yè)務系統(tǒng)與知識系統(tǒng)集成。為最大限度支撐民警履行職責，在信息化建設中一定要根據崗位業(yè)務屬性、特點，將相關知識系統(tǒng)，如法律政策條文、案例、流程導向、應用模板等與業(yè)務流程集成，以規(guī)范、指導、協(xié)助民警辦理業(yè)務。

（五）對信息化體系進行柔性設計和構造。無論體制、機制調整，還是崗位邊界變化，必然導致信息系統(tǒng)的升級、改造甚至推倒重來。在信息化體系架構設計上需要考慮這種變動帶來的問題，解決的辦法就是保證信息化架構具有一定的柔性，功能模塊可定制、可配置、易銜接，便于裁剪、重組，可以快速地為一項業(yè)務構造管用的信息支撐平臺。

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1674-3040（2012）02-0062-03

2012-01-11

商建學，浙江省公安廳信息技術處副處長。

（責任編輯：蔣國長）