實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑

崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑

崔建國

（中共宿遷市委黨校 科研處，江蘇 宿遷 223800）

在人民公社體制下，國家行政權力深入農村基層，“公社”和“大隊”之間成為領導與被領導關系。改革開放以來，實行家庭承包責任制后，憲法賦予村民以自治權，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。實現(xiàn)村民自治去行政化從而強化村民自治能力，是實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”良性互動的有效途徑。

行政管理；鄉(xiāng)政村治；有效銜接

一、問題的提出

中國歷史上的廣大農村地區(qū)總處于國家政治生活的邊緣，國家權力通過士紳階層實現(xiàn)對農村和農民間接治理，即“皇權不下縣”［1］60。在人民公社體制下，國家行政權力深入農村基層，“公社”和“大隊”之間形成領導與被領導關系。改革開放以來，實行家庭承包責任制后，憲法賦予村民以自治權，村民自治在很大程度上促進國家政權開始撤離到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。所謂“鄉(xiāng)政村治”，即在鄉(xiāng)一級恢復建立鄉(xiāng)政府，在鄉(xiāng)以下的村建立村民委員會，實行村民自治。近年來，許多學者對政府的行政管理與基層群眾自治進行了深入研究。徐勇認為隨著社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理也要進行結構性轉換，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空間。［2］27夏小莉認為，構建多元主體共同參與、良性互動的鄉(xiāng)村治理機制，形成政府與鄉(xiāng)村社會的“合作共治”態(tài)勢，實現(xiàn)國家政權與鄉(xiāng)村社會的對接和融合，是走出“鄉(xiāng)政村治”面臨困境的一個優(yōu)化模式。［3］5周鐵濤等從“鄉(xiāng)政村治”的“二律背反”入手解讀了二者之間的體制性矛盾，進而提出從觀念、制度以及制度外的三個角度對“二律背反”進行解構，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的有效銜接。［4］24從學者們的研究中不難發(fā)現(xiàn)，“鄉(xiāng)政村治”格局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家權力的基礎環(huán)節(jié)和組成部分，在很大程度上有利于鞏固國家政權和促進農村社會的穩(wěn)定。一方面，它便于完成國家賦予的行政管理任務；另一方面，為基層社區(qū)提供了一種秩序穩(wěn)定。但在鄉(xiāng)村治理結構中，仍有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視村民委員會為其附屬機構，以行政命令的方式代替行政指導。同時，村民自治又缺乏主動性、自覺性與自治的載體等問題。因此，“鄉(xiāng)政村治”陷入了“鄉(xiāng)政”有余而“村治”不足的困境。基于鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題，應該進一步改善鄉(xiāng)村治理結構，弱化“村治”中的行政化傾向，增強農民的自組織能力，以進一步促進農村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、政府行政管理與基層群眾自治現(xiàn)狀描述

在目前行政管理與群眾自治的互動中還存在一些不完善和不協(xié)調的因素，需要認真面對。

1.“鄉(xiāng)政”有余——行政功能擴張，村治行政化傾向明顯

鄉(xiāng)村關系不協(xié)調主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級治理過度干預，政府行政管理權限功能擴張。基層政權體制的安排是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的有效領導，直接“領導”而不是間接“指導”村委會。其表現(xiàn)為鄉(xiāng)政府對村委會人事權、財務權以及生產和經營自主權及其他方面的過度干預和控制。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種方式來影響和操縱村民選舉，努力培養(yǎng)其在村級管理的“代理人”。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級財務實行村財鄉(xiāng)管，在經濟中使村委會處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬地位。近年來，在一些地方實施村支書與村長“一肩挑”，其村務與黨務合一，村級事務受制于鄉(xiāng)里更加明顯。因此，村民委員會和村民公共生活在現(xiàn)實生活中真正的自治空間明顯不足。

2.“村治”不足——自治主體、載體及功能弱化

一是村民公共參與的主體不足。由于工業(yè)化與城市化的進程加快，工業(yè)及城市對農村人口具有“磁吸效應”，與此同時，農業(yè)的產出率較低及機械化的使用對農村富余勞動力具有“外推效應”。此兩種效應的疊加導致農村青壯年勞動力大量外出務工，以致許多農村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴重的“空心化”。我國城鎮(zhèn)化水平已經達到51%，進城務工農民達2.53億人；在農村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達到5000萬人、4000萬人、4700萬人，在2.46億農業(yè)勞動力中，留守老人和婦女成了主要力量，小學、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江蘇務農農民平均年齡已達到57歲。［5］4村莊精英的大量流失導致村莊無能人治理的局面，而進城務工的農民考慮經濟利益和其他因素而不愿參與本村的公共事務，特別是在村集體經濟薄弱（或空白）情況下，村民不再關心基層組織的村民選舉和村莊公共事務。凡此種種，導致農村公共治理的主體缺失，村民公共參與不足。

二是村莊公共生活的載體式微。改革開放以前，農村依靠國家的力量，通過集體勞動組織公共生活，維護社會秩序。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產承包責任制的推行，農村的生產勞動以家庭為單位，集體主義公共生活的紐帶斷裂，傳統(tǒng)農村社區(qū)很快解體。市場經濟的引進和發(fā)展加劇了人與人之間的“原子化”和“疏離化”，又進一步弱化了集體經濟時期形成的村莊公共生活傳統(tǒng)，導致了村民自治的載體缺失。

（3）村民缺乏主動性、積極性及合作困難。基于經濟理性人的理論解釋，一旦人與人之間的關系趨向“功利化”、“原子化”和“疏離化”，在缺乏利益激勵的情況下，村民對農村公共事業(yè)的建設便缺乏主動性和積極性。在許多村莊，“一事一議”制度實行困難，農村的各種公共設施和公共事業(yè)也因此瀕于破敗，如鄉(xiāng)村道路年久失修，村委會議事場所凋敝等。特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，村級集體經濟匱乏，缺乏構建公共生活的經濟條件，問題更加突出。近年，有些地方建立了農民合作組織，但不少合作組織的“形式化”、“空殼化”突出，沒有切實發(fā)揮合作組織應有的作用。

三、實現(xiàn)政府管理與基層自治有效銜接的路徑思考

1.以“四個民主”為目標擺脫村級治理的行政化

我國1982年《憲法》第111條明確規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。因此，按照“四個民主”的要求推進村級事務治理是實現(xiàn)村民自治的有效手段。

（1）民主選舉：由“上級指定”向“村民直選”轉變。民主選舉是村民自治的邏輯起點，“村民直選”是民主選舉的必然選擇。《村組法》第11條對此作了明確規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”民主選舉不僅是法律賦予村民的權利，更是村民保護集體利益或自身利益，追求民主權利的內在要求。村民按照一定的規(guī)則和程序，用民主投票的方式，把他們的自治權委托給民選的代表，讓村代表（村干部）代行治理村莊的公共權力。民主選舉的主體是村民而不是上級政府及其官員，更不能以任命或委派的方式代替選舉。在民主選舉中可以將村委會和村民委員會的選舉結合起來，即先通過村級全體黨員直接選舉候選人，再由有選舉權的村民差額選舉村委會和村民委員會的組成人員。這既可以體現(xiàn)黨組織對基層治理的政策要求，又可以充分體現(xiàn)民意。

（2）民主決策：由“替民做主”到“由民做主”轉變。民主決策是村民自治的一個重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民和村干部是村級事務的決策主體，通過村民授權，村干部對涉及村莊及村民利益的相關事務具有決策權，這種決策的過程或方式就是“由民做主”。然而，現(xiàn)階段有效實施民主決策的鄉(xiāng)村治理是不多見的，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府在一定程度上控制了村級公共事務的決策權，如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不遵循村民意愿擅自對土地進行流轉集中、強制征地拆遷及強力推行農民集中居住等。改變這種自上而下的“替民做主”的做法，應尊重村民的決策主體地位。

（3）民主管理：由“精英治理”向“大眾參與”轉變。民主管理就是由村民自己直接或間接地行使村務管理權。《村組法》規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。由全體村民共同參與，實現(xiàn)村級事務的民主管理，謂之“大眾參與”管理模式。然而，現(xiàn)實中為了政務的完成和自身工作的便利，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)常避開普通村民大眾的參與，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或少數(shù)村干部直接壟斷村務管理權，這是一種所謂“精英治理”模式。目前，民主選舉和民主決策制度還不完善，村民享有的法律規(guī)定的“民主管理”權常常不能得到實現(xiàn)，因此亟須完善民主管理的內容和程序，完善村民議事規(guī)則及重大事項聽證制度，完善大眾參與的管理機制等。

（4）民主監(jiān)督：由“村財鄉(xiāng)管”向“財務自治”轉變。在村莊治理中，全體村民是法定的監(jiān)督主體。在當前，對村民來說，最主要和最關心的就是村級“財務公開”，而“財務公開”完全屬于村莊內部的自治事務，是“村治”的權限。然而，現(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有效控制村干部，推行“村財鄉(xiāng)管”的監(jiān)督方式，致使村組干部“對上負責”而忽視村民的利益訴求。因此，應回歸村級財務公開制度，設立由村民代表組成的村級理財小組對村級財務進行民主監(jiān)督。

2.培育自治主體，構建自治載體，強化自治功能

實現(xiàn)合作共治的基礎是鄉(xiāng)村社會力量的培育，如果沒有高素質的農民和健全的鄉(xiāng)村社會組織，即便政府還權于社會，也會因鄉(xiāng)村社會力量薄弱而導致村級自治機制不能有效運轉。

（1）培育具有現(xiàn)代精神的農民，為鄉(xiāng)村治理提供主體依托。城市化的進程不可逆轉，農村人口向城市流動也是必然趨勢，鄉(xiāng)村治理只能依靠長期在農村從事農業(yè)生產的職業(yè)農民來實施。為改變目前農村“空心化”、“老齡化”，首先要發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)增加土地的產出率，使農民愿意從事農業(yè)生產；其次要通過積極政策引導使部分離鄉(xiāng)村民“返巢”；再次要對扎根農村的村民進行現(xiàn)代文明和公共精神的培育，包括對農民進行普法教育，引導農民以合法、理性的方式表達利益訴求；最后，要使農民能夠在法治的基礎上與基層政府良性互動。

（2）發(fā)展農村專業(yè)合作經濟組織，完善村民自治的載體建設。在合作經濟發(fā)展的基礎上，村民之間有了共同或相關利益的紐帶，這樣才可能削弱村民間“原子化”和“疏離化”的傾向，進而在農民富足的經濟基礎上激發(fā)農民對鄉(xiāng)村合作共治的熱情，為村民自治搭建載體。

（3）強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力。目前，農民自組織、經濟合作組織、農民協(xié)會等鄉(xiāng)村社會組織多數(shù)處于一種松散的狀態(tài)。要改變這種狀況，就必須強化鄉(xiāng)村社會組織的自治能力，實現(xiàn)其公共服務和社會管理職能。一方面，要完善組織內部管理制度，進一步厘清組織成員之間的權利、義務關系；另一方面，要加強鄉(xiāng)村社會組織之間的交流，增強互補與合作，在鄉(xiāng)村組織之間形成一個有機的網絡服務體系。與此同時，為規(guī)避農村社會組織的行政化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要真正做到引導和幫扶而不是控制和干預，讓基層自治組織真正成為鄉(xiāng)村社會治理的骨干力量。□

［1］于建嶸.岳村政治：轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷［M］.北京：商務印書館，2001：60.

［2］徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉換［J］.江蘇社會科學，2002（2）.

［3］夏小莉.“合作共治”——農村基層治理的優(yōu)化模式［J］.中國集體經濟，2011（10）.

［4］周鐵濤，李振華，丁佳.論鄉(xiāng)政村治模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2010（8）.

［5］劉強.農村空心化難題待解［N］.農民日報，2012－03－31.

責任編輯：彭安玉

D638

：A

：1004－1605（2012）07－0059－03

該文是2011年度江蘇省委黨校系統(tǒng)課題“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接的研究”（XT1138）階段性研究成果。

崔建國（1973－ ），男，江蘇宿遷人，中共宿遷市委黨校科研處講師，法學碩士，主要研究方向為政治學。